أن العقود التي تقوم الإدارة بإبرامها عن طريق المزايدات العامة تعتبر من العمليات المركبة والتي تمر بمراحل وخطوات عديدة وذلك من خلال المدد المحددة لها قانونا, حيث يتم إتباع عدة إجراءات خلال هذه المدد, وبناءً على ذلك سنتناول في هذا الموضوع الطبيعة القانونية للمدد التي تحكم مراحل أجراء المزايدات العامة وكما يأتي:
أولا - الطبيعة القانونية للمدد في مرحلة تقديم العروض وإرساء المزايدة :
أن الإعلان عن المزايدة خلال المدة المحددة له في قانون بيع وإيجار أموال الدولة النافذ هو يعتبر توجيه دعوة إلى الكافة من جهة الإدارة والتي تتجه إرادتها إلى إبرام عقد البيع أو الإيجار وفقا للشروط التي تضمنها الإعلان وبموجب المدة المحددة فيه, ويعتبر تقديم العرض في الإعلان هو الإيجاب والذي يجب أن يلتقي عنده قبول الإدارة لانعقاد العقد, لكن الإدارة لا يقع عليها الالتزام خلال هذه المدة بإبرام العقد مقابل الإيجاب وإن التزام الموجب يسبق تاريخ التوقيع أو التصديق على العقد اللازم لنفاذه بمدة والتي قد تطول أو تقصر(1) وقد اختلف الفقه في تحديد الطبيعة القانونية لتقديم العروض والمدد التي تنظمها, أو بيان الأساس القانوني لالتزام المتقدم بالعرض بالبقاء على عرضه خلال مدة العرض, حيث نلاحظ إن الفقه لم يتفق على التكييف القانوني لالتزام العارض بالبقاء على عرضه طيلة مدة العرض, حيث عد البعض منهم بأن مصدر هذا الالتزام هو الإرادة المنفردة والقانون(2). مبررا رأيه على إن الإرادة تتحصل من مجرد تقديم العطاء خلال المدة المقررة, أما القانون فيتمثل في مصادرة التأمينات, وفي تحصيل فروقات الخسارة عند النكول (3). بينما يذهب البعض الآخر إلى القول بأن مصدر التزام العارض خلال مدة العرض هو القانون, مسندا رأيه بالقول بأنه لو كان مصدر التزام العارض هو الإرادة المنفردة لما ترتب على انسحابه خلال مدة المزايدة باعتباره ناكلا وفرضت عليه الجزاءات التي تمتلكها الإدارة في مثل تلك الأحوال والملاحظ بأن هذا الاتجاه هو الغالب (4) وهناك اتجاها قديما في الفقه الفرنسي كان يرى إن الأساس القانوني لبقاء العارض على إيجابه لمدة محددة إنما مرده إلى وجود عقد أولى يبرم بين الإدارة والعارض محله بقاء العارض على إيجابه طوال هذه المدة إذ عد هذا الفقه إعلان الإدارة ما هو إلا - إيجاب عقدي وتقديم العارض لعرضه هو قبول لهذا الإيجاب لمدة محددة, وحين نشأت هذه النظرية في تبرير مصدر التزام العارض بالبقاء على إيجابه خلال مدة العرض ظهرت نظرية أخرى قريبة من نظرية العقد الأولى مقتضاها إن العقد الذي تريد الإدارة إبرامه إنما يبرم تحت شرط واقف يتمثل في إرساء المزايدة على المتنافس واستنادا إلى إبرام هذا العقد المعلق على شرط واقف يبقى العارض ملتزما بالبقاء على عرضه طول المدة المحددة من جانب الإدارة (5).
ويرى الباحث إن الأساس الذي يلتزم به العارض على تقديم عرضه والتزامه بهذا العرض خ لال المدة المعينة هو بإرادته المنفردة والقانون فإن الأساس الذي يلتزم به العارض للتقديم على المزايدة خلال المدة المحددة لها قانونا والتي أعلنت عنها الإدارة هو إرادة العارض المنفردة, أما أساس التزام العارض بالإيجاب لعرضه هو القانون وذلك وفقا لمدد المزايدات الواردة في قانون بيع وإيجار أموال الدولة النافذ وبموجب الشروط التي أعلنت عنها الإدارة حيث حددت الجزاءات التي تترتب على من يخالفها, حيث ورد في نص القانون النافذ المدد المحددة والتي تحكم المزايدات العامة وتنظمها, وتلزم العارض على الالتزام بعرضه خلال هذه المدد.
ومن الجدير بالذكر إن العرض السابق في المزايدة يسقط بالعرض اللاحق والأعلى منه وذلك خلال المدة المحددة للمزايدة لكن العقد لا يتم إلا بإحالة المزايدة على صاحب العرض الأعلى وتصديقها من السلطة المختصة وذلك لتحقيق المصلحة العامة (6). حيث إن إجراءات الدخول في المزايدات العامة من خلال الإعلان عنها وفق مدة محددة من قبل الإدارة والاشتراك فيها والتي تبدأ بإيداع التأمينات خلال هذه المدة والواردة في المادة (12/ خامسا) من قانون بيع وإيجار أموال الدولة النافذ وكذلك تقديم العروض وفتح المزايدة بموعدها المحدد وإجراءها وصولا إلى مقدم العطاء الأعلى وذلك بعد انتهاء جميع المدد المحددة والخاصة بإجراءات المزايدة, وكل ذلك هو ليس نهاية المزايدة بل هناك مرحلة أخرى تختص بها هيئة أو سلطة أخرى قد تكون الوزير المختص أو رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة أو من يخولانه والمتمثلة بمصادقة السلطة المختصة على قرار الإحالة على المزايد الأخير والمتخذ من قبل لجنة البيع والإيجار لتتمكن الإدارة بعدها من إبرام العقد مع صاحب العطاء الأعلى, وهو ما يسمى بالإحالة النهائية أو القطعية (7).
ثانيا - الطبيعة القانونية للمدد في مرحلة قرار الإحالة النهائية والقطعية :
إن - لبيان الطبيعة القانونية لقرار الإحالة القطعية والمدد الخاصة بها ابتداء لابد من التمييز بين العقد الذي تبرمه الإدارة وبين الإجراءات المحددة بمدد معينة والتي تمهد وتهيئ لإبرام هذا العقد لأنه وبغض النظر فيما إذا كان العقد مدنياً أو إداريا، فإن من هذه الإجراءات ما يتم بقرار من السلطة المختصة وله خصائص القرار الإداري ومقوماته, ومثل هذه القرارات وإن كانت تسهم في تكوين العقد وتستهدف إتمامه فإنها تنفرد في طبيعتها عن العقد المدني أو الإداري وتنفصل عنه ومن ثم يجوز لذوي الشأن الطعن فيها بالإلغاء استقلالا، ويكون الاختصاص بنظر طلب الإلغاء معقودا للقضاء الإداري دون غيره(8). .... أن القرار الصادر عن لجنة البيع أو الإيجار هو قرار قابل للانفصال حيث هو قرار إداري منفصل له كافة مقومات القرار الإداري النهائي, إلا إنه يبقى معلق على شرط واقف وهو المصادقة عليه من قبل سلطة الاعتماد لكي ينتج العقد آثاره, وإن قرار الإحالة القطعية هو بطبيعته قرارا إداريا منفصلا . ومن ثم فإن مرحلة المصادقة على قرار الإحالة القطعية تعد مرحلة حاسمة ونهائية لكل اجراءات ومدد المزايدة حيث منذ تاريخ صدور قرار الإحالة القطعية تبدأ مدة التزام الإدارة التعاقدي أما قبل ذلك التاريخ فإن التزام الإدارة كان سلبي بالقياس الى التزام الراغبين بالتعاقد (9). وفيما يتعلق بالمدة التي يتم خلالها المصادقة على الإحالة القطعية من قبل الجهة المختصة بالتصديق حيث لم يحدد المشرع العراقي المدة التي تلتزم السلطة المختصة خلالها باتخاذ قرارها بالإحالة القطعية بالتصديق أو رفضه إذ إن المزايد الأخير المرشح للتعاقد يبقى ملتزما بإيجابه لحين صدور قبول الإدارة أو رفضها الإيجاب مهما طالت هذه المدة (10) . وينبغي على جهة الاعتماد المصادقة على قرار لجنة البيع والإيجار بإرساء المزايدة على صاحب الضم الأخير, وبالعودة إلى نص القانون البيع والإيجار الأموال الدولة النافذ والقانون السابق رقم (32) لسنة 1986 (الملغى) حيث إن كلا القانونين لم ينصا على تحديد مدة معينة يلزم فيها جهة الإدارة بالمصادقة على قرار لجنة البيع والإيجار خلال مدة معينة, وبالتالي فقد ترك الباب مفتوحا للاجتهاد في هذه المسألة لاسيما وإن الكثير من المشاكل القانونية يمكن أن تثار حول هذه المدة (11).
وقد أورد (الدكتور عصمت عبد المجيد بكر ) حينما كان عضوا في مجلس شورى الدولة مقترحا تم تداوله في المجلس عام 1994 وهو (المصادقة الحكمية) (12). وذلك أثناء مناقشة مشروع قانون بيع وإيجار أموال الدولة في مايس عام 1994 أمام الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة حيث تم اقتراح مدة (30) ثلاثين يوما فإن مضت هذه المدة على تسجيل المعاملة في مكتب الوزير أو رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة أو من يخوله ولم يصدر قرار بالمصادقة أو الرفض فتعتبر المصادقة قد حصلت إلا أن وزارة المالية لم تؤيد المقترح وذهبت إلى إن الأخذ بالمصادقة الحكمية يؤدي إلى الإضرار بأموال الدولة فتم صرف النظر عن المقترح (13)
وإذا ما علمنا بأن الإدارة المالكة للمال محددة بمدد قانونية يمكن أن تتحقق بخلافها مسؤوليتها لاسيما عند قيامها بتأجير أملاكها فهي محددة بمدد انتهاء عقد الإيجار السابق وبداية مدة جديدة بعد إجراء المزايدة العلنية وقد ألزمت التوجيهات الصادرة من الوزارات جهات الإدارة بأن تتخذ ما يلزم من الإجراءات لغرض السير بإجراءات التأجير بالمزايدة العلنية على أن يتم الإعلان عنها في الصحف قبل (90) تسعين يوما من نهاية عقد الإيجار وذلك لغرض تدارك حالات التأخير في الإجراءات التي تحصل أثناء مراحل إجراء المزايدة العلنية ومن ثم فإن المسؤولين عن إدارة هذه الأملاك سوف يتم مسائلتهم وظيفيا في حالة التأخر في إنجاز التأجير أثناء تلك المدة وبالتالي فأن التأخير بالمصادقة على قرار لجنة البيع والإيجار من السلطة المختصة سوف ينعكس سلبا على الدائرة المالكة, كذلك الحال ب النسبة للموجب الراسي عليه المزاد فإنه لا يمكن أن يبقى ينتظر دون أن تكون هناك مدة محددة يجب أن تفصح فيها الإدارة عن قرارها بالقبول من عدمه فتأخر المصادقة قد يلحق به ضرر ويفوت عليه الانتفاع بالعين المؤجرة أو المباعة له لذلك نرى بأن يتم تحديد مدة معقولة يتم خلالها إلزام السلطة المختصة بالمصادقة على قرارات لجان البيع والإيجار كإن تكون خلال (15) خمسة عشر يوما من تاريخ وصولها مكتب الوزير أو الجهة غير المرتبطة ب الوزارة أو المخول بالمصادقة وبعكسه يتم إتخاذ الإجراءات القانونية بحق موظفي مكتب الوزير المختص أو من يخوله نتيجة عدم المصادقة أثناء تلك المدة. إذ إن الواقع العملي قد أثبت ان جل التأخير يكون لدى السلطات المختصة بالمصادقة ولكونها تمثل الجهة العليا فلا يمكن محاسبتها لعدم وجود نص قانوني يحدد المدة للتصديق خلالها بذلك وإن ترك هذه المدة من غير تحديد من المحتمل أن يؤدي ذلك إلى استغلال هذه الفترة من قبل جهات معنية لتمرير ما تريده من خلالها (14)
ولكن إن لسلطة الاعتماد الحق في المصادقة على قرار الإحالة ولها عدم المصادقة أيضا, وذلك وفقا لما يحقق المصلحة العامة ويعد قرار الإحالة القطعية الذي يصدر عن السلطة المختصة باتخاذه قراراً حاسما وهاما في صيرورة وتكوين العقد ذلك لأنه بهذا القرار تبدأ العلاقة العقدية وتبدأ مدة سريان العقد بين الطرفين و به يكتمل رضاهما (15) .
___________
1- علي عبد الحسين الخطيب, دور, الفقه والقضاء في إنشاء طوارئ التنفيذ في العقد الإداري " دراسة مقارنة في النظرية والتطبيق"، أطروحة دكتوراه كلية الحقوق والعلوم السياسية والإدارية - الفرع الأول - الجامعة اللبنانية, بيروت, 2002 - 2003 ص154 .
2- عبدالله محمود محمد اللهيبي, النظام القانوني للمزايدات العامة, رسالة ماجستير جامعة تكريت كلية الحقوق 2016 ص201 .
3- الدكتور محمود خلف الجبوري، العقود الإدارية دار الثقافة للنشر والتوزيع, عمان, الطبعة الثانية, 2017 ، ص 57
4- الدكتور ابراهيم طه الفياض العقود الإدارية، الطبعة الأولى مكتبة الفلاح 1988 ص 93.
5- الدكتور محمد ماهر ابو العينين, العقود الادارية وقوانين المزايدات والمناقصات في قضاء وافتاء مجلس الدولة حتى عام 2004 - دراسة تحليلية لآراء الفقهاء واحكام وفتاوى مجلس الدولة - الكتاب الاول, 2004 ، ص 374
6- الدكتور عبد المنعم فرج الصدة نظرية العقد في الشريعة الإسلامية والقانون الوضعي , دار النهضة العربية 1990 ص215
7- عبد الله محمود محمد اللهيبي, النظام القانوني للمزايدات العامة . مصدر سابق، ص 204.
8- سمير صادق العقد الإداري في المبادئ الإدارية العليا 1991، ص84.
9- عبد الله محمود محمد اللهيبي النظام القانوني للمزايدات العامة . مصدر سابق، ص 215
10- الدكتور صعب ناجي النظام القانوني للمزايدات العلنية في العراق وفق قانون بيع وايجار اموال الدولة رقم 21 لسنة 2013 المعدل مكتبة القانون والقضاء الطبعة الأولى 2017 ، ص 51 .
11- عبد الله محمود محمد اللهيبي, النظام القانوني للمزايدات العامة مصدر سابق ص211 .
12- الدكتور عصمت عبد المجيد بكر أحكام بيع وإيجار أموال الدولة, دراسة في ضوء القانون رقم 32 لسنة 1986 والتطبيقات القضائية والعملية وقرارات مجلس شورى الدولة مع نص القانون رقم 32 لسنة 1986 وتعديلاته, مطبعة الخيرات, بغداد, 2000, ص42
13- حيدر داود حمد الله الحسيني , شرح قانون بيع وإيجار أموال الدولة رقم (21) لسنة 2013 النافذ , الطبعة الثانية , 2022 , ص173
14- عبد الله محمود محمد أللهيبي , النظام القانوني للمزايدات العامة , مصدر سابق , ص212
15- عبد الله محمود محمد أللهيبي , النظام القانوني للمزايدات العامة , المصدر نفسه , ص.2