بعد التعرف على أختصاص القضاء الإداري طبقاً للنصوص التي بينها قانون التعديل الثاني لمجلس شورى الدولة رقم 106 لسنة 1989نبين هنا الموضوعات الخارجة عن أختصاص القضاء عموماً وهذه الموضوعات أشارت اليها الفقرة (5) من المادة السابعة من القانون أعلاه وهذهِ الموضوعات هي :

أ- أعمال السيادة وتعتبر من أعمال السيادة المراسيم والقرارات التي يصدرها رئيس الجمهورية.

ب- القرارات الادارية التي تتخذ تنفيذاً لتوجيهات رئيس الجمهورية وفقاً لصلاحياته الدستورية.

ج - القرارات الادارية التي رسم القانون طريقاً للتظلم منها أو الاعتراض عليها أو الطعن فيها.

ومن خلال النظرة القادمة لهذه الأعمال نجد بأنها أعمال ادارية وان المنازعة التي تحصل وفقاً لذلك هي منازعة أدارية، واذا كانت أعمال السيادة هي من المباديء القانونية التي تبنتها الأنظمة القانونية ولها مبرراتها، الا أن أسباب المنع للموضوعات الأخرى ليس له ما يبرره وسوف نتناول تلك الموضوعات الواردة في المادة 7 من قانون مجلس شورى الدولة رقم 106 لسنة 1989.

1.أعمال السيادة ومراسيم وقرارات رئيس الجمهورية.

أستبعد القضاء العراقي أعمال السيادة وذلك في قانون التنظيم القضائي رقم 160 لسنة 1979 اذ نصت المادة العاشرة لاينظر القضاء في كل ما يعتبر من أعمال السيادة وبعد صدور التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة رقم 106 لسنة 1989 اذ نصت المادة السابعة/ البند الخامس/ الفقرة (أ) الا تختص محكمة القضاء الإداري في الطعون المتعلقة بما يأتي :

1. أعمال السيادة وتعتبر من أعمال السيادة المراسيم والقرارات التي يصدرها رئيس الجمهورية. واعمال السيادة، هي طائفة من الأعمال القانونية الصادرة عن السلطة التنفيذية والتي لا يجوز الطعن فيها أمام أي من القضاء العادي والاداري. وقد عرفت محكمة التمييز العراقية أعمال السيادة بأنها هي تلك الأعمال التي تصدر عن الحكومة باعتبارها سلطة حكم لا سلطة أدارة فتباشرها بمقتضى هذه السلطة لتنظيم علاقاتها بالسلطات الأخرى داخلية كانت أو خارجية وتتخذها أضطراراً للمحافظة على كيان الدولة في الداخل والذود عن سيادتها في الخارج ومن ثم تغلب فيها أن تكون تدابير تتخذ في النطاق الداخلي أو في النطاق الخارجي، أما لتنظيم علاقات الحكومة بالسلطات العامة، واما لدفع الأذى والشر عن الدولة في الداخل أو في الخارج، وهي تارة منظمة لعلاقات الحكومة بالمجلس الوطني أو مجلس الدفاع الاعلى وهي طوراً تكون تدابير تتخذ للدفاع عن الأمن العام من اضطراب داخلي باعلان الاحكام العرفية أو اعلان حالة الطوارئ(1). وبذلك فان المشرع العراقي قد أخرج اعمل السيادة عن الرقابة القضائية دون أن يورد معيارا لما يعتبر من أعمال السيادة من عدمه، أما فكرة أعمال السيادة فانها تعود الى مجلس لدولة الفرنسي الذي قدمها مقابلاً للحكومة بعد عودة الملكية الى فرنسا عام 1814 ولكن الفقه الفرنسي حمل عليها واعتبرها ثغرة في جبين المشروعية لذلك اتجه القضاء الى التضييق من نطاقها واصدر الكثير من القرارات للتعويض عنها(2).       أما مجلس الدولة المصري فقد حدد أعمال السيادة بالنص عليها بالمادة (11) من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 على انه ( لاتختص محاكم مجلس الدولة بالنظر في الطلبات المتعلقة بأعمال السيادة. (3)) وحري بالذكر أن الفقه والقضاء المصري، قد وضع عدة معايير لبيان أي من الأعمال يعتبر من أعمال السيادة على العكس من الفقه والقضاء العراقي الذي لم يحدد معياراً بذاته لما يعتبر من أعمال السيادة من عدمه. وعلى الرغم من تعدد المعايير لما يعتبر من أعمال السيادة فان المعول عليه هو رأي القاضي المختص حول اعتبار العمل من أعمال السيادة من عدمهِ. (4) أما بالنسبة للمراسيم والقرارات الصادرة من رئيس الجمهورية والتي وصفت بأنها أعمال سيادة فقد لاتنطبق على أغلب المراسيم والقرارات هذا الوصف لأنها تعد من حيث الأصل قرارات ادارية الا ما تعلق منها بأمن الدولة أو بتمثيلها الخارجي أو ابرام المعاهدات. أما بالنسبة للمراسيم العادية فقد لا تكون أعمال سيادية، فمراسيم التعيين في الوظائف القيادية بالدرجات العليا كالقضاة والعقوبات كالفصل من الوظيفة فيمكن الطعن بها أمام محاكم القضاء الإداري باعتبارها صاحبة اختصاص بالنظر في صحة القرارات والاوامر الادارية. (5) ونفس الحال بالنسبة للاوامر الصادرة من رئيس الجمهورية فهي من حيث المبدأ خاضعة للطعن أمام محكمة القضاء الإداري. وهناك الكثير من الامثلة القضائية التي اوردها مجلس الدولة المصري والفرنسي كان موضوعها مراسيم وقرارات رئيس الجمهورية وفقاً لصلاحياته الدستورية وقد خضعت للطعن أمام القضاء الإداري باعتبارها موضوعات ذات طبيعة ادارية ومن قرارات محكمة القضاء الإداري في مصر والذي يتعلق بقرار رئيس الجمهورية رقم 490 لسنة 1981، المتضمن (نقل بعض الهيئات التدريسية بالجامعات والمعاهد العليا الى الوظائف التي يحددها وزير الدولة للتعليم العالي والبحث العلمي أو الوزير المختص بشؤون الازهر حسب الاحوال دون التقيد بأحكام القوانين واللوائح التي تنظم شؤون العاملين اذ اعتبرت قرارات ادارية ولا تعتبر من قبيل أعمال السيادة(6).

2. القرارات الادارية التي تتخذ تنفيذاً لتوجيهات رئيس الجمهورية

اشارت المادة 7/ فقرة ب/ البند الخامس من قانون تعديل قانون مجلس شورى الدولة لسنة 1989على استبعاد القرارات الإدارية التي تتخذ تنفيذاً لتوجيهات رئيس الجمهورية. أذ لا يجوز النظر في تلك القرارات من أي جهة قضائية وهذا المنع يمثل قيداً آخر حول اختصاص محكمة القضاء الإداري. واذا نظرنا الى تلك القرارات بمعناها المجرد فسنجدها صادرة بصفة تنفيذية، والاعمال التنفيذية للدولة تساءل عنها، إذا ما الحقت ضرراً بالافراد مهما يكن مصدرها، وان القضاء في فرنسا ومصر يرفض الاعتراف بهذه السلطة الواقعية ويبسط رقابته عليها ويجردها من وصف القرارات الادارية، ولكن إذا أضافت تلك التوجيهات شروط جديدة، فتصبح قاعدة عامة اقل مرتبة من القانون، ومن ثم تخضع لرقابة القضاء باعتبارها صادرة عن السلطة التنفيذية. (7) والسؤال هنا ماذا لو أخطأت الإدارة في تفسير التوجيه وهل يخضع لرقابة القضاء ام يكون بمنأى عن رقابته ؟ للجواب على ذلك لا بد من القول بان القاعدة المستقرة هي أن القرارات الأدارية التي تولد حقاً أو مركزاً شخصياً للأفراد لا يجوز سحبها في أي وقت متى صدرت سليمة وذلك استجابة لدواعي المصلحة التي تقضي استقرار تلك الأوامر. (8) أما بالنسبة للقرارات المشوبة بمخالفة جسيمة وبالتالي تعد معدومة وبالتالي يتجرد من صفاته ومقوماته كتصرف قانوني منشيء لمراكز قانونية، وبذلك لا يتمتع بالحصانة وبذلك قررت محكمة القضاء الإداري في مصر قرارها الصادر في 22/1/1980 الذي جاء فيه أن العمل الإداري لايفقد صفته الادارية ولا يكون معدوماً الا إذا كان مشوباً بمخالفة جسيمة(9). وعلى الرغم من صراحة نص الفقرة (ب) من المادة (7) من قانون مجلس شورى الدولة الذي يشير الى القرارات الادارية التي تتخذ تنفيذاً لتوجيهات رئيس الجمهورية وفقاً لصلاحياتها الدستورية. الا انه هناك من يجعل توجيهات رئيس ديوان الرئاسة بمثابة توجيهات صادرة عن رئيس الجمهورية، والسبب في ذلك هو نشوء عرف أداري وتعزر هذا العرف من الناحية العلمية خلال سنوات الحروب التي خاضها النظام السابق ولاشك انه هذا العرف يتعارض مع مباديء الدستور لأن نقل الاختصاصات الدستورية من جهة الى أخرى لا يتم الا بتعديل دستوري، وبذلك فان ما يصدر عن رئيس ديوان الرئاسة يكون قابلاً للطعن أمام محكمة القضاء الإداري ونفس الحال ينطبق على توجيهات رئيس مجلس الوزراء وعلى القرارات التي تتخذ تنفيذا لتوجيهاته فيما لو احدثت آثار قانونية. ونجد بان القضاء الإداري المصري كان أكثر وضوحاً حيث اورد الكثير من هذه القرارات بهذا الشأن من الامثلة على ذلك قرار محكمة القضاء الإداري رقم 289/6/ق1 في 24/2/1974 (أن توجيهات رئيس الوزراء بما تضعه من شروط للترقية بالاضافة الى تلك المقررة بنصوص صريحة لاتعدو مجرد توجيهات ادارية لاترقي الى مرتبة القانون ولا تشكل قيداً على حق الإدارة في اجراء التوقيتات مادامت مطابقة للقانون(10).

3. القرارات الادارية التي رسم القانون طريقاً للتظلم منها أو الاعتراض عليها أو الطعن فيها. قد يتدخل المشرع ويصدر تشريعات لاخراج بعض المنازعات من ولاية القضاء وذلك باصدار نصوص تشريعية باخراج بعض المنازعات من ولاية القضاء وانشاء بدل ذلك لجان أو مجالس ادارية شبه قضائية للنظر في هذه المنازعات. فقد أخرج المشرع المنازعات الناتجة عن تطبيق قانون الصحة العامة المرقم 89 لسنة 1981 ومن التطبيقات العملية بهذا الشأن قرار محكمة القضاء الإداري الصادر في 3/5/1992 والذي جاء فيه رفع المدعي الدعوى مدعياً فيها بان مديرية صحة الكرخ قامت بأغلاق المطعم العائد له بحجة مخالفته للشروط الصحية ولعدم قناعته بالقرار المذكور طلب دعوة المدعي عليه إضافة لوظيفته للمرافعة والزامه برفع الحجز. وبنتيجة المرافع قررت محكمة القضاء الإداري رد الدعوى وذلك لوجود طرق طعن خاصة أشارت اليها المادة96 /اولاً من قانون الصحة رقم 89 لسنة 1981(11). وكذلك اخرج المشرع الدعاوي المتعلقة بالاستثمار الصناعي وذلك بموجب قانون الاستثمار الصناعي للقطاعين الخاص والمختلط رقم 20 لسنة 1998، فان القرارات المتخذة بشأن المشاريع الصناعية يمكن الطعن فيها استئنافاً لدى الهيئة الاستئنافية المشكلة برئاسة وكيل وزارة الصناعة والمعادن وعضوية ممثل عن كل من وزارة العدل والمالية والتجارة لايقل عنوان وظيفته عن مدير عام ورئيس اتحاد الصناعيين العراقيين، للنظر في الاعتراضات على القرارات المتخذة بشأن المشروع الصناعي. ويكون قرار الهيئة الاستئنافية نهائياً بعد مصادقة الوزير عليه(12). ومن التطبيقات الحديثة لمحكمة القضاء الإداري بهذا الشأن قرارها المؤرخ في 26/8/1999 اذ جاء فيه اقام المدعي دعواه مدعياً فيا بأن المديرية العامة للتنمية الصناعية قد رفضت طلبه بمنحه اجازة لتأسيس مشروع صناعي على أساس الأرض المزمع انشاء المشروع عليها تقع خارج المنطقة الصناعية المحددة من قبل مديرية البلديات العامة، دائرة التخطيط العمراني دون الأخذ بنظر الاعتبار كتاب مديرية البلديات المرقم 735 في 10/2/1999 والمشار فيه بوجود مخاطبات مع الجهات ذات العلاقة باقتراح أدخال الأرض المزمع انشاء المشروع عليها ضمن الأراضي المخصصة لأغراض صناعية. ونتيجة المرافعة قررت محكمة القضاء الإداري رد الدعوى كون المنازعات المتعلقة بالاستثمار الصناعي لها طرف طعن خاصة نص عليها قانون الاستثمار الصناعي للقطاعين الخاص والمختلط رقم 20 لسنة 1998 المادة السادسة، فتصبح المحكمة ممنوعة من النظر بالدعوى استناداً لأحكام الفقرة (د) من المادة (7) من قانون مجلس شورى الدولة رقم 106 لسنة 1989(13). وكذلك اخرج المشرع الدعاوي المتعلقة بتصنيف الأفلام السينمائية والمتعلقة بالاستثمار الصناعي(14).  كما أستبعد المشرع منازعات أخرى من اختصاص القضاء الإداري دون أن يحدد لجان ادارية أو مجالس ادارية مختصة للنظر فيها ومن تلك المنازعات المتعلقة بالطلبة الجامعيين اذ منعت المحاكم عموماً سماع الدعاوي التي تقام على الجامعة أو هيئة المعاهد الفنية أو الكلية أو المعهد التابع لي منها في كل ما يتعلق بالقبول والانتقال والامتحانات والعقوبات الانضباطية التي تفرض على الطلبة أو الفصل بسبب الرسوب وغيرها، وللجامعة ومؤسسة المعاهد الفنية وحدها حق البت في الشكاوي التي تنشأ عن هذهِ الامور وبناءعلى قرار مجلس الوزراء للوزير تحديد التعليمات الخاصة بالتظلم والجهات التي تملك حق البت فيه(15). ومن قرارات محكمة القضاء الإداري بهذا الشأن قرارها المؤرخ في 9/6/1992 والذي جاء فيه أن الأمر المطعون فيه والمتعلق بالانتقال من كلية الى أخرى داخل الجامعة له مرجع للطعن وهي الجامعة التي تتبعها الكلية عملاً بأحكام المادة 38من قانون وزارة التعليم العالي رقم 40 لسنة 1988، وقررت المحكمة رد دعوى المدعي لعدم أختصاص المحكمة أستناداً الى المادة 7/بند خامساً/ جـ من قانون التعديل الثاني لمجلس شورى الدولة رقم 106 لسنة 1989 بعدم أختصاصها بالنظر في القرارات التي رسم لها القانون طريقاً للتظلم منها أو الاعتراض عليها، وصدق القرار من قبل الهيئة العامة في مجلس شورى الدولة(16). وكذلك اخرج المشرع الدعاوي المتعلقة بالجنسية، اذ اعطى لوزارة الداخلية الحق بمنح الجنسية العراقية لمن هو عراقي ومن يرغب بالتجنس بالجنسية العراقي لغير العراقي سواء كان عربياً أو أجنياً اذ يتعين عليه أن يقدم طلباً خطياً الى وزارة الداخلية وللأخيرة سلطة تقديرية في منح أو عدم منح الجنسية، وان توفرت لدى الطالب كل الشروط التي يستلزمها المشرع لاكتساب الجنسية، وقد منعت المحاكم من النظر في الدعاوي الناشئة عن تطبيق أحكام قانون الجنسية رقم 43 لسنة 1963 والسبب في هذا المنع على اعتبار أن هذه الموضوعات لها مساس بسيادة الدولة ولذلك استبعدت من رقابة القضاء على العكس بالنسبة للقضاء الإداري المصري الذي اعتبر الجنسية في حقيقتها رابطة من روابط القانون العام، وان الجهة الطبيعية للمنازعات المتعلقة بها هي القضاء الإداري(17). أما مجلس الدولة الفرنسي فلم يتدخل في منازعات الجنسية الا في حالات محددة وينعقد الاختصاص فيها للقضاء العادي(18). وينطبق نفس الحال بالنسبة لقانون المطابع اذ اجاز الوزير ايقاف العمل في أي مصلحة لمدة ثلاثون يوماً، وبقرار مسبب، ويجوز الاعتراض عليه لدى مجلس الوزراء خلال عشرة أيام من تاريخ التبليغ ويكون قرار المجلس بهذا الشأن قطعياً(19). كذلك الحال بالنسبة لقانون حماية الحيوانات والطيور البرية رقم 21 لسنة 1971، الذي منح السلطة للدائرة المختصة بسحب أو الغاء اجازات الصيد بصورة دائمية أو مؤقتة إذا اخل صاحبها بالواجبات المترتبة عليه بموجب أحكام القانون. ولصاحب العلاقة حق الاعتراض على القرارات الصادرة بذلك لدى وزير الزراعة خلال 15 يوماً من تاريخ التبليغ، ويكون قرار الوزير بهذا الشأن قطعياً(20). كذلك ما نص عليه قانون الشركات رقم 21 لسنة 1997فبموجب المادة (24)منع القضاء الإداري من النظر في قرارات مسجل الشركات، ويكون الاعتراض على قرار المسجل لدى رئيس جهاز تسجيل الشركات خلال مدة 30 يوماً من اليوم التالي للتبليغ ويكون قرار الرئيس لهذهِ الحالة قطعياً(21). كذلك المنازعات الخاصة بقضايا المتقاعدين، اذ بموجب قانون التقاعد المدني رقم 33 لسنة 1966 المعدل. اذ تنظر قضايا المتقاعدين، من كبار موظفي وزارة المالية وعضو تعينه الوزارة ينتسب اليها الموظف وتتخذ قرارتها بالاكثرية(22). ويكون قرار مجلس التدقيق قابلاً للطعن أمام محكمة التمييز الصادر بذلك قطعيا(23). ومن التطبيقات القضائية في هذا المجال قرار مجلس الانضباط العام بتاريخ9/8/1992 اذ جاء فيه (أن قانون التقاعد المدني رقم 33 لسنة 1966 قد حدد طرق الطعن بالمنازعات الناشئة عن قضايا التقاعد ولذا فأن هذه المنازعات تكون خارجة عن أختصاص مجلس الانضباط العام وغير مشمولة بأحكام المادة 59من قانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 لذا تكون الدعوى موجبة للرد(24). وكذلك المنازعات المتعلقة بالتعليمات الامتحانية والفصل والرسوب. فقد حددتها المادة (38) من قانون وزارة التعليم العالي والبحث العلمي رقم 40 لسنة 1988 المعدل ومن قرارات الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة المؤرخ في 17/2/1991والذي جاء فيه (لدى التدقيق والمداولة من الهيئة العامة في مجلس شورى الدولة وجد أن الطعن التميـــــــــيزي مقدم ضمن المدة القانونية فقرر قبوله شكلاً ولدى النظر في القرار المميز وجد أن المدعي (المميز) طالب في الصف الثالث/ قسم اللغة الانكليزية في كلية اللغات بجامعة بغداد للعام الدراسي 1989/1990 وقد تم تجاوز غياباته النسبة المقررة للغيابات، فأصدرت الكلية المذكورة امرها الإداري المرقم 1257 في 10/4/1990 بترقين قيده مستندة الى الفقرة (اولاً) من المادة (21) من التعليمات الامتحانية الجامعية وحيث أن الأمر المطعون فيه القاضي بترقين قيد الطالب المذكور له مرجع للطعن وهو الجامعة التي تتبعها الكلية المذكورة عملاً بحكم المادة (38) من قانون وزارة التعليم العالي والبحث العلمي رقم 40 لسنة 1988 وحيث أن الفقرة (ج) من البند خامساً من المادة (7) من قانون مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة 1979 المعدل بالقانون رقم 106 لسنة 1989 قضت بعدم اختصاص محكمة القضاء الإداري بالنظر في الأوامر والقرارات التي رسم لها القانون طريقاً للتظلم منها والاعتراض عليها أو الطعن فيها، وحيث أن القرار المميز اتبع وجهة النظر القانونية هذه برد دعوى المدعي المميز لما استند اليه من أسباب يكون صحيحا وموافقاً للقانون قرر تصديقه ورد الطعون التمييزية وتحميل المميز رسم التمييز وصدر القرار بالاتفاق في 17/2/1991(25).

______________________

- قرار محكمة التمييز المرقم 1948/د/ 65 في 9/5/ 1966، أشار اليه ضياء شيت خطاب، الوجيز في شرح قانون المرافعات المدنية، 1973، ص139.

2- Laubadere Traite de Droit Administratif 1967 P. 315

وكذلك ينظر: د. محمد حلمي، القضاء الاداري، الطبعة الثانية، 1977، ص144.

3- د. عبد الفتاح ساير، نظرية أعمال السيادة، دراسة مقارنة في القانون الفرنسي والمصري، 1955، ص64.

4- Borella Les Juridictions Adfministrative , 1962, P. 157.

د. محمود حلمي، القضاء الإداري، الطبعة الثانية، 1977، ص144.

5- د. عصام عبد الوهاب البرزنجي، الرقابة القضائية على أعمال الإدارة، محاضرات القيت على طلبة الدراسات العليا في كلية القانون، جامعة بغداد، 1999-2000.

6- أشار اليه عبد المطلب عبد الرزاق الهاشمي، مصدر سابق، ص135.

7- د. سامي جمال الدين، اللوائح الادارية، 1982، ص38.

8- د. عثمان خليل عثمان، مجلس الدولة، الطبعة الخامسة، 1962، ص168.

9- أشار اليه الدكتور محمد كامل ليلة، الرقابة القضائية على أعمال الادارة، الطبعة الاولى، 1973، ص120.

0- قرار محكمة القضاء الإداري المرقم 289/6ق في 24 /2/1974 أشار اليه حمدي ياسين عكاشة، القرار الإداري في قضاء مجلس الدولة، 1987، ص106.

1- قرار محكمة القضاء الإداري رقم 47/قضاء اداري/1992 في 3/5/1992 غير منشور.

2- قرار محكمة القضاء الإداري رقم 428 في 26/8/1999 غير منشور.

3- قرار  محكمة القضاء الاداري رقم 428 في 26/8/1999 غير منشور .

4- د. عصام البرزنجي، الرقابة القضائية على أعمال الإدارة، مصدر سابق، ص173.

5- المادة 38 من قانون التعليم العالي رقم 40 لسنة 1988.

6- قرار الهيئة العامة في مجلس شورى  الدولة غير منشور رقم 64/اداري تمييزية/ 1992 في 10/9/1992.

7- د. سعاد الشرقاوي، المنازعات الادارية، دار النهضة العربية، 1975، ص289.

8- د. ماجد راغب الحلو، القضاء الاداري، دار المطبوعات الجامعية، الاسكندرية، 1985، ص188.

9- المادة 17 من قانون المطابع رقم 189 لسنة 1969 ومن التطبيقات القضائية بهذا الشأن قرار محكمة القضاء الإداري رقم 27 في 5/6/1991 غير منشور إذ جاء فيه (بما أن قانون المطبوعات قد حدد مدداً للطعن وحدد جهة الطعن وهي مجلس الوزراء لذا لاتكون هذه المحكمة مختصة بنظر هذه الدعوى لذا قُرر رد الدعوى).

20- المادة (4) من قانون حماية الحيوانات والطيور البرية رقم (1) لسنة 1979.

2- المادة (24) من قانون الشركات رقم 21 لسنة 1997.

22- المادة التاسعة من قانون التقاعد المدني رقم 33 لسنة 1966.

23- الفقرة خامساً من المادة التاسعة من القانون نفسه.

24- قرار مجلس الانضباط العام رقم 729 في 9/8/1992 منشور في مجلة العدالة، العدد الأول، ص185.

25- رقم القرار 8/ اضبارة 10/ أداري/ تمييز/ 1991 في 17/2/1991غير منشور.