تعرف المصلحة عموماً بأنها (الفائدة أو المنفعة التي يمكن أن يحصل عليها رافعها في حالة إجابته إلى طلبه )(1) . والمصلحة هي شرط لقبول أي دعوى قضائية حيث أن من المبادئ الرئيسة للتقاضي انه لا دعوى بلا مصلحة . ولما كانت دعوى الإلغاء في الوقت الحاضر هي دعوى قضائية خالصة فأنه يشترط لقبولها أن يكون للمدعي فيها مصلحة في إقامتها مع اختلاف درجة المصلحة في دعوى الإلغاء عنها في سائر الدعاوى الأخرى إدارية كانت أم مدنية .

وهكذا فأن مجلس الدولة الفرنسي ومنذ تحوله إلى جهة قضائية وبالرغم من عدم وجود نصوص تشريعية تتعلق بالمصلحة فأنه يعتبرها أي المصلحة شرط أساسي لقبول دعوى الإلغاء .

 أما في مصر فأن المشرع دأب على النص على المصلحة شرطاً لقبول دعوى الإلغاء في القوانين المتعاقبة لمجلس الدولة المصري ومنها القانون الحالي رقم (47) لسنة 1972 حيث تنص المادة (12) منه (على أن لا تقبل الطلبات المقدمة من أشخاص ليست لهم مصلحة شخصية) .

أما في العراق فأن المشرع يشترط أيضا في المادة السابعة من قانون مجلس شورى الدولة الحالي أن يكون الطعن المقدمة إلى محكمة القضاء الإداري من (ذي مصلحة معلومة وحالة وممكنة …) .

ولكن إذا كانت المصلحة هي شرط لدعوى الإلغاء شأنها في ذلك شأن سائر الدعاوى الأخرى إلا أن موضوع المصلحة في دعوى الإلغاء يثير مسائل عديدة منها ما يتعلق بطبيعة المصلحة ومنها ما يتعلق بأوصاف هذه المصلحة والبعض الآخر يتعلق بوقت أو تاريخ توافرها . وسوف نقوم باستعراض هذه المسائل بشيء من التفصيل .

الفرع الأول

طبيعة المصلحة في دعوى الإلغاء(2)

تتسم المصلحة في دعوى الإلغاء باتساع معناها اكثر بكثير مما هو عليه الحال في الدعاوى الأخرى ، حيث أن فكرة المصلحة في الدعاوى الأخرى إدارية كانت أو مدنية تعني بالضرورة أن يستند رافع الدعوى في ادعائه إلى حق اعتدي عليه ، أو مهدد بالاعتداء عليه ، في حين أن المصلحة في دعوى الإلغاء تكتسب مدلولاً اكثر اتساعاً وشمولاً فلا يشترط القضاء الإداري سواء في فرنسا أم مصر أم العراق لتحقق شرط المصلحة في المدعى في دعوى الإلغاء أن يكون القرار الإداري قد مس حق له بل يكفي أن يكون المدعي في مركز خاص أو حالة قانونية خاصة بالنسبة للقرار المطعون فيه أو بعبارة أخرى أن يكون القرار الإداري قد مس حالة قانونية خاصة بالمدعي تجعل له مصلحة مباشرة في الطعن بالإلغاء (3). إن السبب الذي حمل القضاء الإداري على التساهل في شرط المصلحة والتوسع في مفهومها إنما يرد إلى أن دعوى الإلغاء هي دعوى عينية تخاصم القرار الإداري وهدفها الأساسي المحافظة على مبدأ المشروعية وعدم الخروج عليه وهذه السمة غير موجودة في الدعاوى الأخرى والتي يضيق فيها مفهوم المصلحة ، ومن أحكام القضاء الإداري المقارن التي تظهر تساهل هذا القضاء بصدد شرط المصلحة والتوسع في مفهومه القرار الصادر عن محكمة القضاء الإداري المصرية في 18/نوفمبر 1958 حيث جاء فيه (…إن قضاء الإلغاء هو قضاء موضوعي أو عيني يدور النزاع فيه حول مشروعية القرارات الإدارية ، وهو مجال لا يتمتع فيه الأفراد بحقوق شخصية ولا يقتضي بحكم اللزوم أن تستند المصلحة فيه إلى حق اعتدي عليه ،  بل  يكفي أن يكون الطاعن في القرار صاحب مصلحة شخصية مباشرة في إلغائه . والمصلحة هنا معناها أن يكون الطاعن في مركز قانوني خاص أو حالة قانونية خاصة بالنسبة إلى القرار المطعون فيه من شأنه أن تجعله – ما دام قائماً – مؤثراً في مصلحة ذاتية للطالب تأثيراً مباشراً ولذلك جرى قضاء هذه المحكمة انه يكتفي بهذه المصلحة لقبول دعوى الإلغاء ) (4) .

الفرع الثاني

دعوى الإلغاء ودعوى الحسبة

أدى خلو التشريع الفرنسي من الشروط الخاصة بدعوى الإلغاء وتساهل القضاء الإداري بصددها وتوسعه في مفهوم ونطاق المصلحة المطلوبة في دعوى الإلغاء إلى دفع البعض للقول بأن الإلغاء هي من دعاوى الحسبة (5) أو الدعوى  الشعبية المعروفة في القانون الروماني وقد توسل أصحاب هذا الرأي بالعديد من الحجج منها أن قانون مجلس الدولة 24  مايو سنة 1872 لم يخضع دعوى الإلغاء لأي شرط وحيث أن هذا النص قد جاء مطلقاً ومن غير الجائز تخصيصه بتحديد الطاعنين الذين لهم الحق في طلب الإلغاء بالأشخاص الذين لهم مصلحة .أما الحجة الثانية فمستمدة من أن القضاء العيني الذي تنتمي إليه دعوى الإلغاء لا يستلزم توافر المصلحة في رافع الدعوى لأنه لا يهدف إلى غنم شخصي عادة وإنما إلى مصلحة الجماعة كلها ولذلك فأن المشرع حينما أراد هذا الشرط في حالات تعتبر من القضاء العيني نص عليه صراحة من ذلك الدعوى ببطلان الانتخاب . وأخيرا يقول أصحاب هذا الرأي أن مجلس الدولة حينما اشترط المصلحة الشخصية لقبول دعوى الإلغاء ، فهو قد وقف منها في منتصف الطريق فهو لم يشترطها إلا عند رفع الدعوى بحيث إذا انعدمت المصلحة قبل صدور الحكم، فإن المجلس يستمر في نظر الدعوى(6) .

إلا أن هذا الرأي وبالرغم من وجاهة حججه إلا انه لا يمكن التسليم ومن ثم القول بعد ذلك   بان دعوى الإلغاء هي من قبيل دعاوى الحسبة أو الدعاوى الشعبية لان التخلي عن شرط المصلحة من شأنه أن يؤدي في الواقع إلى اختفاء شخصية المدعي وهو ما يتعارض مع المبادئ المستقرة في القضاء . كما انه يؤدي إلى إمكانية تعرض القاضي الإداري إلى النزاع من تلقاء نفسه وهذا من شأنه أن يجعل قضاء الإلغاء شبيهاً بالرقابة الإدارية أو الرقابة السياسية التي تباشرها المجالس النيابية على أعمال الإدارة، مضاف إلى ذلك أن اشتراط المصلحة ضروري لمنع الدعاوى الكيدية والحد من المغالاة والإسراف في مهاجمة الإدارة وذلك بتحديد الأشخاص الذين لهم حق رفع الدعوى(7) .

والحقيقة أن هذا الرأي هو الرأي الراجح في الفقه والقضاء الإداريين في كل من فرنسا ومصر والعراق، ومع ذلك لابد من الإقرار أن القضاء الإداري الفرنسي اصبح في الوقت الحاضر يتساهل ويتوسع في مدلول المصلحة في دعوى الإلغاء إلى حد بعيد بحيث لا يشترط فيها وكما سنوضح ذلك لاحقاً إلا أن تكون شخصية ومباشرة فقط وعلى هذا الأساس قبل الطعن بالإلغاء بالنسبة للقرارات الإدارية بتعيين أو اختيار أحد الأفراد للأشخاص الذين يوجدون في المركز نفسه، وكان من الممكن تعيينهم أو اختيارهم بدل الشخص الذي عين أو اختير فعلا ويكتفي بهذا الشرط ولا يتطلب اعتداء القرارات الصادرة على حقوقهم .وتطبيقاً لذلك أجاز الطعن في قرار تعيين موظف بوظيفة معينة ممن تتوافر فيه شروط التعيين في هذه الوظيفة، فإذا كان القانون يتطلب الحصول على إجازة معينة فأنه لكل حاصل على هذه الإجازة الطعن في قرار التعيين المخالف للقانون وإذا كان التعيين بناءً على مسابقة جاز الطعن لكل من اشتراك في هذه المسابقة، كذلك فإن مجلس الدولة الفرنسي يعتبر أن صفة الممول أي كون الشخص يدفع ضريبة للبلدة تجعل له مصلحة في الطعن بالإلغاء في قرارات المجلس البلدي التي تحمل البلدية أعباء مالية، كالقرار الذي يقضي بدفع أجرة الطبيب من خزينة البلدة كي يعالج أهلها بالمجان يتحمل كل ممول جزء منها في النهاية(8) .

أما في مصر والعرق فانه ومع وجود نصوص تشريعية صريحة تنص على شرط المصلحة في دعوى الإلغاء فانه لا يمكننا القول بأن دعوى الإلغاء هي من دعاوى الحسبة(9).

الفرع الثالث

 أوصاف المصلحة في دعوى الإلغاء

من خلال متابعة أحكام القضاء الإداري وآراء الفقهاء ، نجد أن المصلحة في دعوى الإلغاء وبالرغم من عدم لزوم أن تكون مستندة إلى حق فان هناك أوصاف محددة يجب أن تتوافر فيها لكي يعتد القضاء الإداري بها . وهذه الأوصاف هي أن تكون المصلحة شخصية ومباشرة ويقصد بالمصلحة الشخصية أن تكون مصلحة الطاعن على درجة من التفريد، بحيث لا تختلط بالمصلحة العامة لكل مواطن في أن تتصرف الإدارة في حدود اختصاصها ، وإنما لابد أن يكون الطاعن في حالة قانونية خاصة.

أما المصلحة المباشرة فيقصد بها أن تكون محسوسة وقائمة أي أن يؤثر فيها القرار تأثيراً مباشراً وعلى ذلك يستلزم مجلس الدولة الفرنسي الطابع المباشر للمساس بالمصلحة وهذا يظهر من خلال العديد من أحكامه ومنها  على سبيل المثال الحكم الصادر في 26/2/1965(قضية Sieur Romani) (10) ، كما أن القضاء الإداري المصري يزخر بالعديد من القرارات التي تؤكد على وجوب أن تكون المصلحة في دعوى الإلغاء شخصية ومباشرة ومن ذلك ما ذهبت إليه محكمة القضاء الإداري المصرية في عدم قبول دعوى الإلغاء من الشخص الذي لا تتوفر فيه الشروط اللازمة للتعيين في إحدى الوظائف، كما لم تقبل الدعوى المقامة من قبل النقابة والتي تتطلب فيها إلغاء قرار يمس مصلحة فردية لأحد أعضاء النقابة)(11).    

وهكذا فان كانت مصلحة المدعي في دعوى الإلغاء شخصية ومباشرة فان القضاء الإداري يقبل الدعوى حتى ولو كانت هذه المصلحة محتملة ، حيث أن مجلس الدولة الفرنسي بعد أن كان يشترط في البداية أن تكون المصلحة قائمة وحالة فإننا نجده بعد ذلك غير موقفه هذا وبدأ يقبل بالمصلحة المحتملة وصدرت منه أحكام عديدة بهذا الصدد ومنها الحكم الصادر في 12 يناير 1975 والذي ذهب فيه أن العامل الأجنبي الحاصل على بطاقة عمل وبطاقة إقامة صالحين لعدة سنوات له مصلحة كافية في أن يطلب إلغاء المنشورات الوزارية التي من المحتمل أن يحتج بها عليه عند تجديد هاتين البطاقتين(12) .

وفي مصر أيضا يقبل القضاء الإداري بالمصلحة المحتملة ومن أحكامه بهذا الصدد ما جاء في قرار محكمة القضاء الإداري المصرية (إن القضاء الإداري قد استقر على أن للموظف حق الطعن في القرارات المخالفة للقانون حتى ولو لم يكن من شأن إلغاء هذه القرارات ترقيته فوراً. ويكفي أن يكون من شأن هذا الإلغاء تقديم ترتيبه في كشوف الأقدمية، ومن ثم فان للمدعي في هذه الدعوى مصلحة شخصية محتملة في الطعن في القرار المطعون فيه رغم عدم استيفائه وقت صدوره للمدة الزمنية الواجبة للترقية … إذ أن من مصلحته أن تظل هذه الدرجة شاغرة حتى يرقى إليها عندما يستوفي في شروط الترقية)(13) .أما بالنسبة للعراق فإن المشرع العراقي أجاز صراحة قبول المصلحة المحتملة في دعوى الإلغاء وذلك في الفقرة (د) من المادة السابعة من قانون مجلس شورى الدولة المعدل رقم (65) لسنة 1979 والتي نصت على (بناء على طعن ذي مصلحة معلومة وحالة ممكنة ومع ذلك فالمصلحة المحتملة تكفي إذا كان هناك ما يدعو إلى التخوف من إلحاق ضرر بذوي الشأن) .

وهكذا فان أوصاف المصلحة في دعوى الإلغاء التي ذكرناها تعد حدوداً لممارسة القاضي الإداري لرقابته في نطاق دعوى الإلغاء وبدون هذه الأوصاف تتحول دعوى الإلغاء إلى دعوى حسبة أو دعوى شعبية يجعلها شبيهة بالرقابة السياسية اكثر من كونها دعوى قضائية يعتبر وجود الادعاء فيها أمر لابد منه.

الفرع الرابع

 وقت توافر المصلحة في دعوى الإلغاء

لاشك أن المصلحة يجب أن تتوافر وقت إقامة الدعوى . ولكن ما الحكم فيما لو توافرت المصلحة في هذا الوقت ثم انقضت أثناء نظر الدعوى وقبل صدور الحكم فيها؟

أي هل يشترط وجوب استمرار المصلحة منذ وقت إقامة دعوى الإلغاء وحتى صدور الحكم فيها؟

الحقيقة أن الإجابة هنا ليست واحدة في فرنسا ومصر والعراق. ففي فرنسا استقرت أحكام مجلس الدولة الفرنسي على الاكتفاء بقيام المصلحة وقت إقامة الدعوى دون اشتراط استمرارها لحين صدور الحكم فيها. إلا إذا كان ذلك راجع إلى قيام الإدارة بإزالة سبب عدم المشروعية الذي شاب القرار . وقد أيد الفقه هذا الموقف باسانيد متعددة منها أن دعوى الإلغاء ذات طبيعة موضوعية توجه إلى ذات القرار الإداري وتهدف إلى المحافظة على مبدأ المشروعية وضمان احترام الإدارة له. كما أن هذه الدعوى تهدف إلى تحقيق المصلحة العامة بالإضافة إلى المصلحة الشخصية للطاعن فإذا زالت هذه الأخيرة بعد إقامة الدعوى فان المصلحة العامة تبقى قائمة ، كما أن القرار المطعون فيه يمكن أن يمتد أثره إلى عدد كبير من الأفراد قد يكتفون بالدعوى المرفوعة من أحدهم فإذا انتهت مصلحة الطاعن بعد مضي مدة جواز الطاعن أضير الآخرون ممن يمسهم القرار الإداري(14) .

أما في مصر فانه وبعد أن تضاربت أحكام القضاء الإداري بهذا الصدد ، فذهب بعضها إلى القول بأن المصلحة في إقامة الدعوى تقرر بحسب الوضع القائم عند رفعها، ولا تتأثر بما يجد بعد ذلك من أمور وأوضاع، فالعبرة في قبول الدعوى بتوافر المصلحة يوم رفعها. أما زوال هذه المصلحة أثناء نظر الدعوى، وعدم زوالها فانه يكون من الأمور الموضوعية التي تنظر فيها المحكمة دون أن يؤدي ذلك إلى عدم قبول الدعوى(15).في حين ذهب القضاء الإداري المصري في أحكام أخرى كثيرة إلى وجوب توافر المصلحة وقت إقامة دعوى الإلغاء واستمرارها قائمة إلى وقت صدور حكم فيها حيث تقول محكمة القضاء الإداري في ذلك (لما كانت المصلحة هي مناط الدعوى فانه يتعين توافرها وقت رفعها واستمرار وجودها ما بقيت الدعوى قائمة لكونه شرط مباشرة الدعوى وأساس قبولها)(16) والحقيقة أن هذا الاتجاه الأخير هو السائد في أحكام القضاء الإداري المصري في الوقت الحاضر.

أما بالنسبة للقضاء الإداري في العراق فلم نعثر على قرارات قضائية توضح موقفه بهذا الصدد ومع ذلك فإننا نعتقد انه من الأفضل أن يحذو القضاء الإداري العراقي حذو القضاء الإداري الفرنسي وذلك بالاكتفاء بتوافر المصلحة وقت إقامة دعوى الإلغاء وعدم اشتراط استمرارها إلى وقت صدور الحكم لان هذا الاتجاه هو الأكثر اتفاقاً مع طبيعة الإلغاء والأهداف التي تسعى إلى تحقيقها لان دعوى الإلغاء تحقق مصلحتين مصلحة المدعي ومصلحة المجتمع بسيادة مبدأ المشروعية فإذا انقضت المصلحة الأولى (مصلحة المدعي) فان الثانية تبقى مستمرة ويجب على القضاء ضمان تحقيقها .

______________ 

1- د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1999، ص319 .

2-  يترادف مفهوم المصلحة مع مفهوم الصفة في مجال دعوى الإلغاء بحيث تندمج الثانية في الأولى بالنسبة لقضاء الإلغاء ولهذا المعنى استقرت أحكام القضاء الإداري، حيث عدت الصفة في دعاوى إلغاء القرارات الإدارية لمجاوزة السلطة مندمجة في المصلحة ، فتتوافر الصفة كلما كانت هناك مصلحة شخصية مباشرة مادية أو معنوية لرافع الدعوى في طلب إلغاء القرارات المذكورة سواء أكان رافع الدعوى هو الشخص الذي صدر بشأنه القرار المطعون فيه أم غيره والقاعدة المتقدمة مؤسسة على طبيعة هذه الدعوى من أنها دعاوى عامة موضوعية . د. محسن خليل، قضاء الإلغاء، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1989 ، ص200 .

3-  د. محمد رفعت عبد الوهاب، و د. احمد عبد الرحمن شرف الدين، القضاء الإداري، المكتب العربي للطباعة، الإسكندرية، 1988 ، ص425-426

4- أورده د. سليمان محمد الطماوي، الكتاب الأول، قضاء الإلغاء، دار الفكر العربي، القاهرة، 1986، ص500 .

5- دعوى الحسبة المعروفة في الشريعة الإسلامية هي تلك الدعوى التي يجوز لكل مسلم عدل آن يرفعها دفاعاً عن حقوق الله تعالى الخالصة ، أو ما كان حق الله فيها غالباً . د. محمود عاطف البنا، القضاء الإداري، دار الفكر العربي، القاهرة، 1987 ، ص41 .

6-  د. محمد عبد السلام مخلص، نظرية المصلحة في دعوى الإلغاء، دار الفكر العربي، القاهرة، بدون سنة طبع، ص112-113.

7-  د. محمود عاطف البنا، مصدر سابق، ص42.

8-  د. محمود محمد حافظ، القضاء الإداري، دراسة مقارنة، الطبعة السابعة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1976، ص566-567.

9-  ومع ذلك نجد أن محكمة القضاء الإداري المصرية قد ذهبت في بعض القضايا إلى الاكتفاء بصفة المواطن البسيط واعتبرت أن المصلحة للطاعن  متوفرة هنا ونعرض بهذا الصدد قضيتان تتلخص الأولى بقيام مواطن بصفته هذه بالطعن بالقرار السلبي الصادر من رئيس الجمهورية بالامتناع عن إصدار تراخيص بقيام حزب الوفد ، على الرغم من أن المدعي لم يكن في يوم من الأيام من أعضاء هذا الحزب وقد أقرت المحكمة له بالصفة والمصلحة في دعواه بمقولة انه (ومن حيث أن من الحقوق العامة للمواطنين حق تكوين الجمعيات على الوجه البين في القانون (مادة 55 من الدستور) ولذلك فان للمدعي صفة ومصلحة شخصية مباشرة مسها القرار المطعون فيه) الحكم الصادر بجلسة 14/3/1978 . أما القضية الثانية والتي صدر الحكم فيها بجلسة 1/4/1980 فتتلخص في أن المدعي تصور وجود قرار بدفن النفايات النووية في الصحراء المصرية، فطعن فيه بالإلغاء ، وقد أقرت المحكمة له بالصفة وأقرت أن له مصلحة في إقامة الدعوى حيث جاء في حكم المحكمة (من المقرر أن صفة المواطن تكفي في بعض الحالات لإقامة دعوى الإلغاء طعناً في القرارات الإدارية التي تمس مجموع المواطنين المقيمين في ارض الدولة وتعرض مصالحهم أو صحتهم أو مستقبلهم للأخطار الجسيمة) للمزيد انظر : د. محمد عبد السلام مخلص، نظرية المصلحة في دعوى الإلغاء، دار الفكر العربي، القاهرة، بدون سنة طبع ، ص117 وما بعدها.

10-  محمد عبد السلام مخلص، نظرية المصلحة في دعوى الإلغاء، دار الفكر العربي، القاهرة، بدون سنة طبع  ، ص122،123.

11-  د. فؤاد العطار، دراسة مقارنة لأصول رقابة القضاء وعلى أعمال الإدارة وعمالها ومدى تطبيقها على القانون الوضعي، بدون مكان طبع، بدون سنة طبع ، ص539.

12- أورده د. عبد السلام مخلص، مصدر سابق، ص124.

13- د. ماجد راغب الحلو، مصدر سابق، ص325.

14-  د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1999، ص325، 326.

15-  د. محمد انس قاسم جعفر، الوسيط في القانون العام، القضاء الإداري، دار النهضة العربية، القاهرة،  1983، ص341.

16- أورده المصدر نفسه،  الصفحة نفسها.