إن النظرية العامة للدعوى القضائية في مجال المنازعات الإدارية لم يعالج تفصيلها في التشريعات الوضعية، وذلك باستثناء بعض المجهودات في الفقه والقضاء وبعض نصوص التشريعات التي تذكر في عبارات عامة دون أن يحدد مدلولها أو تبين على سبيل الإيضاح شروطها وأحكامها(1)، وبالأحرى فمسألة تعريف الدعوى الإدارية في القانون العام أمر غير معالج و غير مطروق بصورة جدية واضحة وكاملة، وإنما كان بصورة عرضية وسطحية، وذلك لأسباب منها :

أولاً: ظاهرة الاعتقاد السائد والراسخ في ذهنية أغلبية فقه القانون الإداري، وهو أن دراسة نظرية الدعوى القضائية بصفة عامة تتسم بالأصالة والوحدة في جميع فروع النظام القانوني، وأن دراسة الدعوى بصورة أصلية وكاملة وشاملة هي الدعوى المدنية، وما زال بناء نظرية الدعوى الإدارية لم يكتمل بشكل مستقل عن أحكام ومبادئ وقواعد نظرية الدعوى القضائية العادية عموماً (2).

ثانياً: إن الدعوى الإدارية ليس لها تقنين قانوني متكامل وموحد وأصيل خاص بها، مستقل عن قانون المرافعات المدنية، ويمكن التحسس والاستنباط من خلاله لملامح نظرية الدعوى الإدارية. (3)

ثالثا : الخشية من وضع تعريف غير دقيق لا يكون جامعاً مانعاً (4)، أو تغلب عليه الصيغة الفقهية فيخرج أصلاً من وظيفة المقنن ليدخل في وظيفة الفقه (5)

وقبل ان نتناول تعريف الدعوى الإدارية لابد أن نبين مفهوم الدعوى في الفقه والتشريع. ففيما يتعلق بالتعريف التشريعي، كما أشرنا إليه أنه لم يتصد أغلب التشريعات العربية المقارنة الخاصة بإجراءات التقاضي لتعريف الدعوى (6) ، إلا ما نجده في قانون المرافعات الفرنسي الصادر عام 1975 والنافذ في 1976 تعريفاً للدعوى وذلك استجابة لطلب محكمة النقض الفرنسية بخصوص قانون الإجراءات المدنية الفرنسي الصادر عام 1807 هو أن تشتمل نصوص في هذا الخصوص على توضيح الغموض الذي يكتنف الدعوى (4) ، حيث جاء في المادة / 30 من هذا القانون أن الدعوى هي الادعاء الذي يقدمه الخصم في أن يسمع القاضي حقيقة ادعائه ليبت في صحته أو عدم صحة هذا الادعاء وأن من حق الخصم الآخر أن يناقش صحة هذا الادعاء (8) ، كما نجده عند المشرع العراقي حيث عرفها بأنها " طلب شخص حقه من آخر امام القضاء(9). وهذا التعريف مقتبس من الفقه الإسلامي الذي أوردته المادة /1613 من مجلة الأحكام العدلية، وعليه تنحصر الدعوى بمجرد المطالبة أمام المحكمة بالحق أما ما تلاها من إجراءات قضائية كدعوة الخصم والمحاكمات فلا تدخل في مفهوم الدعوى.

أما فيما يتعلق بالتعريف الفقهي (10) فنجد أن فكرة الدعوى شغلت حيزاً كبيراً من أبحاث فقه إجراءات المرافعات المدنية، وكان الفقه دائماً يحاول إبراز فكرة الدعوى على نحو لا يجعلها تختلط بالأفكار الإجرائية الأخرى وخاصة الخصومة القضائية والمنازعة (11)، ويقصد بالدعوى المطالبة باستعادة حق أو حمايته، هي وسيلة مشروعة للتعبير عن الرغبة في الدفاع عن الحق، تبدأ بإيداع عريضة افتتاح الدعوى ثم تكليف الخصم بالحضور في الزمان والمكان المحددين (12).

فالدعوى وفق ما ورد وسيلة كفلها القانون للشـ خص طبيعياً كان أو معنوياً واحداً كان أو متعدداً، للحصول على حقه عن طريق القضاء (13)، وهو أمر اختياري إذ لصاحب الحق أن يرفع الى القاضي المطالبة بحقه إذا رأى أن حقه قد اعتدي عليه، فمباشرة الدعوى ليست واجبة على صاحب الحق نحو نفسه، وإنما هي واجب عليه نحو المجتمع إذ لا يحترم القانون في المجتمع ولا يسود فيه العدل والاطمئنان إلا إذا باشر كل عضو فيه ماله من حقوق (14).

لقد تعددت المحاولات الفقهية لتعريف الدعوى الإدارية بتعدد وجهات النظر في هذه الدعوى، فالبعض ينظر اليها نظرة عضوية شكلية إجرائية بحتة، والبعض يعرفها من زاوية موضوعية مادية بحتة، وهناك من ينظر اليها نظرة مختلطة عضوية شكلية إجرائية ومادية موضوعية في الوقت ذاته. (15) وعرف (لافيرير) الدعوى الإدارية على أنها هي التي ينظر فيها القضاء الإداري (16) ، فهو يعرفها حسب الجهة التي تنظر في الدعوى وهي القضاء الإداري، وعرف (أبلتون) الدعوى الإدارية بأنها "مجموعة المنازعات التي تتعلق بالمرافق العامة وكذلك ( هوريو) فقد عرفها على أنها مجموعة القواعد المتعلقة بالمنازعات التي يثيرها نشاط الإدارة العامة بصرف النظر عن الجهة القضائية التي تنظرها (17) وهكذا نجد أن كلاً من (أبلتون وهوربو) قد اعتمدا على المعيار الموضوعي في تعريفهما للدعوى الإدارية، حيث أخذا موضوع الدعوى أساساً لتعريف الدعوى الإدارية.

وهناك تعريفات في الفقه العربي للدعوى الإدارية منها تعريف الدكتور مصطفى كمال وصفي بأنها " الإجراءات القضائية التي تتخذ أمام القضاء الإداري للمطالبة بأثر من الآثار المترتبة على علاقة إدارية (18) وفي رأي الدكتور طعيمة الجرف أن الدعوى الإدارية عبارة عن مجموعة إجراءات كتابية تبدأ بصحيفة الدعوى وتنتهي بالحكم في منازعة إدارية طرفها الإدارة دائماً ، وترفع إلى جهة قضائية إدارية مختصة وفقاً للقانون، ولا تخضع لقانون المرافعات إلا فيما لم يرد فيه نص في قانون مجلس الدولة(19). ويعرف الدكتور عبد الرؤوف هاشم بسيوني الدعوى الإدارية بأنها " وسيلة من الوسائل القانونية التي خولها القانون للأفراد للالتجاء إلى القضاء الإداري، لطلب الحماية القانونية للحق موضوع الدعوى (20) ويعرفها الدكتور عدنان الخطيب أنها سلطة منحها النظام لكل شخص له مصلحة في أن يلتجأ إلى قضاء خاص بقصد إلغاء قرار إداري معيب، أو تحديد مركز نظامي معين أو حماية حقه المجحود (21) ويمكن التقرير بأن الدعوى الإدارية هي حق الشخص والوسيلة القانونية في تحريك واستعمال سلطة القضاء المختص واستعمالها، وفي نطاق مجموعة القواعد القانونية الشكلية والإجرائية والموضوعية المقررة للمطالبة بالاعتراف بحق أو للمطالبة بحماية حق أو مصلحة جوهرية نتيجة الاعتداء على هذا الحق أو هذه المصلحة بفعل الأعمال الإدارية غير المشروعة والضارة، والمطالبة بإزالتها وإصلاح الأضرار الناجمة عنها (22) ، فهي إذن وسيلة لممارسة الرقابة القضائية (23) أما فيما يخص بتعريف الدعوى قضائياً، فقد تصدت المحكمة الإدارية العليا المصري في حكم حديث لتعريف الدعوى الإدارية " هي إجراءات الخصومة القضائية بين الفرد والإدارة حيث ترفع للمطالبة بحق من الحقوق الناتجة عن تسيير الإدارة للمرافق العامة التي تدار وفقاً للقانون العام وأساليبه ويتبدى فيها واضحاً وجه السلطة العامة ومظهرها ويكون القانون العام هو الواجب التطبيق على المنازعة". (24) وعليه يمكننا أن نقول أن الدعوى الإدارية عبارة عن حق اللجوء الى القضاء المختص عبر وسيلة منظمة بقواعد وشروط موضوعية وإجرائية تتميز بها الدعوى الإدارية، ليطالب من خلالها الإقرار بالحق أو الحماية له نتيجة اعتداء الإدارة عليها.

______________

1- د. طعيمة الجرف، رقابة القضاء لأعمال الإدارة قضاء الإلغاء، دار النهضة العربية القاهرة ، بدون سنة النشر،ص5.

2- د.عوابدي عمار ، النظرية العامة للمنازعات الإدارية في النظام القضائي الجزائري، ج 2، نظرية الدعوى الإدارية، ديوان المطبوعات الجامعية بدون مكان النشر، 1998، ص221.

3- د. عوابدي عمار، مصدر سابق، ص221.

4- د. ابراهيم المنجي، المرافعات الإدارية، منشأة المعارف، الإسكندرية، 1999، ص91.

5- د. محمود حمدي أحمد مرعي، ظاهرة بطء الفصل في الدعاوي الإدارية دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2016 ص 33.

6- د. عبد الرؤوف هاشم بسيوني المرافعات الإدارية، ط1، دار الفكر الجامعي، 2007، ص39.

7-  نقلاً عن د. عباس العبودي، شرح أحكام قانون المرافعات المدنية، ط 1 ، مكتبة السنهوري، بغداد، 2016 ، ص 224.

8- المادة / 30 من قانون المرافعات الفرنسي الصادر في 1807 المعدل " إن الدعوى هي حق صاحب الدعوى في الاستماع إليها بناء على مزايا هذه الدعوى حتى يتمكن القاضي من قولها بشكل صحيح أو لا أساس لها"

9- قانون المرافعات المدنية العراقي رقم 83 لسنة 1969 المعدل المادة .. والدعوى حسب هذا التعريف تحتوي على ثلاثة عناصر هي -1- طلب تحريري، فلا ينفع أن يكون الطلب شفاهاً - أن يكون الطلب منصبا على حق يقرره القانون. 3- أن يوجه الطلب الى القضاء ، وبذا تخرج الطلبات المقدمة إلى الجهات الإدارية عن مفهوم الدعوى وإن تضمنت العنصرين الأول والثاني اللذين مر ذكرهما للتفصيل ينظر د. مدحت المحمود، شرح قانون المرافعات المدنية وتطبيقاته العملية، ط3 ، المكتبة القانونية، بغداد، 2009، ص11.

يقصر التعريف العراقي قصوراً ملحوظا في هذا الصدد، فإذن الدعوى لا تقتصر على طلب الحق فقط بل على تقرير للحق وحمايته كدعوى منع المعارضة وسماع الشهادة د. عبد الرحمن علام، شرح قانون المرافعات المدنية، ج 1، مطبعة العاني، بغداد، 1970،ص34,35.

10- الدعوى لغة : فهو اسم من الادعاء، وهو المصدر، أي أنها اسم لما يدعى، ولها في اللغة إطلاقات متعددة، لعل معظمها يرجع الى معنى أصلي واحد وهو (الطلب) ، ، د. محمد نعيم ياسين نظرية الدعوى بين الشريعة الإسلامية وقانون المرافعات المدنية والتجارية دار النفائس، عمان، 2003، ص 75. ومن هذه الإطلاقات: الدعاء، الزعم : يدعي ادعاء: زعم أن له حقاً، الطلب والتمني كقول أدعيت الشيء طلبته لنفسي، الإخبار. ينظر في تفصيل ذلك د. محمد إبراهيم البدارين الدعوى بين الفقه والقانون، ط ا ، دار الثقافة للنشر والتوزيع عمان، 2007 ص30-32.

11-  د. محمود حمدي أحمد مرعي، المصدر السابق، ص 30. الخصومة عبارة عن مجموعة من الإجراءات القضائية المتتابعة التي يقوم بها من ناحية الخصوم أو ممثلوهم، ومن ناحية أخرى القاضي وأعوانه وفقاً لنظام معين يرســــمه قانون المرافعات وذلك للحصول على الحماية القضائية لذلك فهي تبدأ بالمطالبة القضائية وتنتهي بصدور الحكم في موضوع الدعوى ( كالصلح أو سقوط الخصومة ) ، أما المطالبة القضائية فتتحقق بمباشرة صاحب الحق الوسيلة واقامته دعوى متبعاً الإجراءات الشكلية التي نص عليها قانون المرافعات فهي تنشأ بإجراء التبليغات المذكورة حتى صدور الحكم في موضوع الدعوى أو انقضاء الدعوى بغير حكم في الموضوع نظراً لإسقاط الدعوى دون النظر والحكم في موضوعها، إذن المطالبة القضائية هي الإجراء الذي تقدم به الدعوى للمحكمة ويترجم به الشخص عملياً حقه في الدعوى، فالمطالبة تنشأ من خلال الخصومة وليس العكس أي لا تنشأ الخصومة بعد رفع الدعوى بتقديم الطلب القضائي، لذلك يؤدي بطلان المطالبة القضائية الى بطلان كافة اجراءات الخصومة لأنها الإجراء الافتتاحي لها ولكن دون أن يؤثر على الحق في الدعوى، فالمدعي له الحق أن يجدد دعواه أمام القضاء بإجراءات جديدة. للمزيد ينظر د. أحمد سید . محمود، التقاضي بقضية وبدون قضية في المواد المدنية والتجارية، دار الكتب القانونية، مصر، 2008، ص 260-262 ، و د. صلاح الدين الناهي مبادئ التنظيم القضائي والتقاضي والمرافعات في المملكة الأردنية الهاشمية، ط1، دار المهد، عمان، 1983، 56-57 و د. أحمد السيد صاوي الوسيط في شرح قانون المرافعات المدنية والتجارية ، بدون دار ومكان النشر، 2010، ص199.

12- د. بربارة عبد الرحمن، شرح قانون الإجراءات المدنية والإدارية ، ط 2 ، منشورات بغدادي الجزائر، 2009، ص32.

13- د. مدحت المحمود، مصدر سابق ، ص10.

14- فريجه حسين، المبادئ الأساسية في قانون الإجراءات المدنية والإدارية، ط 2 ، ديوان المطبوعات الجامعية، الجزائر، 2013، ص 13.

15- د. عوابدي عمار، مصدر سابق، ص227.

16-  د. مصطفى كمال وصفي أصول إجراءات القضاء الإداري، القسم الأول ، ط 2 مطبعة الأمانة، القاهرة، 1972، ص18.

17- عثمان ياسين علي إجراءات إقامة الدعوى الإدارية في دعويي الإلغاء والتعويض ، ط1، منشورات حلبي الحقوقية، بيروت، 2011، ص 43.

18- ويقول : قد قصدنا بقولنا ( إجراءات) أن نبين أن موضوع الدعوى ليس هو الأثر المترتب على المركز القانوني الذي يطالب به المدعي أمام القضاء، وقصدنا بقولنا ( القضائية) الاحتراز من المطالبة الإدارية ، د. مصطفى كمال وصفي، مصدر سابق، ص17-19.

19- هو يرى أن الدعوى الإدارية يجب أن يرتبط تعريفها بطبيعتها والإجراءات التي تتضمنها، د. طعيمة الجرف، مصدر سابق ، ص20.

20- د. عبد الرؤوف هاشم بسيوني، مصدر سابق ، ص 44.

21-  د. عدنان الخطيب الإجراءات الإدارية ، نظرية الدعوى في القضاء الإداري، معهد البحوث والدراسات العربية القاهرة، 1968، ص 55

22- إن هذا التعريف مبني وقائم على أساس استنباط واستغراق أغلب المقومات والعناصر التي تتظافر في تكوين ماهية الدعوى الإدارية، لأن عملية الجمع والأخذ بأغلب مقومات وعناصر الدعوى الإدارية اضافة إلى ضرورة تكملة ذلك بمعالجة ودراسة بقية حقائق وجوانب مفهوم الدعوى الإدارية وبيان الأسس المختلفة التي تؤصل وتؤسس نظرية الدعوى الإدارية، وكذا عملية تمييز الدعوى الإدارية، فتحديد أنواعها المختلفة، والدراسة التأصيلية، التحليلية، التفصيلية لكل دعوى من الدعاوي الإدارية من حيث تعريفها وبيان خصائصها الذاتية وتوضيح إجراءاتها وشروطها الشكلية والموضوعية، قد يساعد ويدعم عملية تحديد وتوضيح مفهوم نظرية الدعوى الإدارية بصورة جامعة ومانعة وعميقة. د. عوابدي عمار ، مصدر سابق، ص230-231.

23-  د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1995، ص 259.

24- الطعن 2094 لسنة 30ق - 1985/11/24 نقلاً عن د. محمد فؤاد عبدالباسط ، القضاء الإداري، دار الجامعة الجديدة للنشر، الإسكندرية، 2005، ص 211.