يعتبر القرض من الموارد المالية غير السيادية لتغطية نفقات الدولة، فهو من الموارد المهمة لموازنة الدولة وسنبحثه في أربعة نقاط وكما يلي :
أولاً - تعريف القرض وخصائصه :
يعرف القرض بأنه " عقد دين مالي تستدينه الدولة أو أحدى هيئاتها العامة من الجمهور أو المصارف المحلية أو الدولية، مع الالتزام برد قيمته، ودفع فوائد عنه طيلة فترة القرض في التاريخ المحدد، وفقاً لشروط العقد"
يتبين لنا من هذا التعريف أن للقرض عدة خصائص يمكن تحديدها بما يلي :
1 - القرض مبلغ من المال، قد يكون نقداً أو عيناً .
2 - القرض يدفع للدولة أو إحدى هيئاتها العامة، أي أحد أشخاص القانون العام من سلطة مركزية أو سلطة لا مركزية كالبلديات والمؤسسات العامة التي لها استقلال مالي وإداري .
3- القرض يدفع بصورة اختيارية وليست إجبارية، فالأصل العام أن القرض يتم بين المقرض والمقترض على أساس الإرادة الحرة، وأن على المقترض أن يقوم بأداء قيمة القرض وفوائده إلى المقرض طيلة فترة مدة القرض والاستثناء هو إصدار القروض الإجبارية عندما تمر الدولة بظروف مالية واقتصادية صعبة .
4 - القرض يدفع مقابل الوفاء بقيمته ودفع فوائد عنه خلال فترة أو مدة القرض
5- القرض العام يتم بموجبه عقد بين المقرض (الفرد أو أحد المؤسسات المالية المحلية أو الخارجية أو دولة أجنبية، وبين المقترض والتي تكون الدولة أو أحد هيئاتها العامة. وهو من العقود الإدارية التي تكون أحد أطرافها من أشخاص القانون العام، وهذا العقد يحتاج إلى موافقة أو إذن السلطة التشريعية ويترك أمر تنظيمه فنياً للسلطة التنفيذية .
ثانياً - طبيعة القرض (1) :
إن القرض يحمل طبيعة قانونية وطبيعة اقتصادية :
أ - الطبيعة القانونية للقرض :
قبل كل شيء القرض هو عقد بين طرفين (المقرض والمقترض) ، حيث يحق للمقرض قبول القرض أو رفضه، وتتعهد الدولة أو أحد مرافقها (المقترض) برد مبلغ القرض عند حلول ميعاده كما على المقترض أن يدفع الفوائد السنوية المتفق عليها خلال مدة القرض. وبالمقابل يتعهد المقترض (الجمهور أو المصارف...) بتقديم مبلغ القرض المكتتب به في الوقت المحدد، وفي حالة عدم التزام أحد الطرفين يصار الرجوع إلى شروط عقد القرض .
إن عقد القرض، هو من العقود الإدارية الذي يكون أحد أطرافه شخص من أشخاص القانون العام، ولكونه يتضمن شروط غير مألوفة في عقود القانون الخاص فهو عقد من عقود القانون العام .
وعليه وبما أن القرض عقد بين طرفين، لهذا فالأصل في القرض أنه اختياري ويتم بإرادة حرة لكلا الطرفين، فيحمل القرض في هذه الحالة الصفة الاختيارية واستثناءاً يمكن أن يكون القرض ذات صفة إجبارية، ففي هذه الحالة . يسمى بالقرض الإجباري والذي تلجأ إليه الدولة عندما تمر بظروف مالية واقتصادية صعبة. ولكن قد تقوم الدولة بتحويل القروض الاختيارية إلى قروض إجبارية، وذلك عندما يضعف المركز المالي بها وتضعف ثقة الجمهور بمالية الدولة، أو كحالة فشل الدولة بالحصول على القرض الاختياري عندما تدعوا الأفراد لشراء القروض والاكتتاب بها. إلا أن الاقبال عليها يكون ضعيف جداً .
وأيضاً قد تلجأ الدولة إلى القروض الإجبارية عندما ترغب في سحب جزء من الأوراق النقدية أو جزء من دخول الأفراد، وذلك بهدف معالجة ظاهرة التضخم أو بهدف توجيه النفقات الاستهلاكية للأفراد نحوها هو أفضل اقتصادياً كتشجيع الاستثمار والادخار أو التخلص من ظاهرة كثرة السيولة النقدية أو غير ذلك، فتعمد الدولة إلى إصدار القرض الإجباري للتخلص من الظواهر المالية السلبية .
وتظهر في القرض أيضاً صفة المقابل والتي تتحدد بتسديد وأرجاع قيمة القرض وفوائده السنوية وهذه الصفة هي من الصفات الأساسية في القرض والتي لا يمكن نكرانها وهي التي تميز القرض عن الضريبة أو الرسم ففي الضريبة أو الرسم غير ملزمة الدولة برد مبالغ هذه الفرائض. إلا أن هناك حالات استثنائية لا يمكن استرجاع قيمة القرض أي فقدان صفة المقابل، كحالة تحويل بعض القروض الإجبارية إلى قروض اختيارية، وكحالة عدم دفع قيمة القرض أو تسديده بأقل من قيمته المتفق عليها وذلك عندما تمر الدولة بأزمات مالية .
ب - الطبيعة الاقتصادية للقرض :
لا ينصح الفكر المالي التقليدي باللجوء إلى القرض إلا في حالة الضرورة القصوى كحالة معالجة الأزمات الاقتصادية والمالية التي تمر بها الدولة أو بهدف زيادة النشاط الاقتصادي .
ولذلك يرى البعض من كتاب الفكر المالي التقليدي إذا ما أريد استخدام القرض فيجب أن يكون بحذر شديد وفي أضيق الحدود لما قد يسبهه من آثار سيئة على الاقتصاد، ويعتقدون أن دور القرض ليس إلا عبارة عن نقل العبء من ممولي الجيل الحاضر إلى ممولي جيل المستقبل، أي بعبارة أخرى أن القرض أشبه بالضريبة المؤجلة يتحملها جيل المستقبل الذي سيقوم بدفع فوائد القرض وقيمته من حصيلة الضرائب مستقبلاً. فالجيل الحاضر يستفيد من قيمة القروض والتي تشكل موارد جاهزة تنفقها الدولة على هذا الجيل في الوقت الحاضر، واعفائهم أيضاً من الضرائب الآنية على أمل أن من سيتحمل عبء هذا القرض مستقبلاً هو الجيل القادم .
فالقرض يعفي الجيل الحاضر من عبء النفقات العامة التي تمول عادة بالضرائب وفي ذات الوقت فإن الجيل الحاضر سيستفيد أيضاً مما تعطيه هذه النفقات من فوائد دون أن يتحمل دفع الضرائب بل أن عبء الضرائب سيقع على الجيل القادم .
ومهما يكن فإن المالية الحديثة استخدمت القرض كمورد تمويلي حقيقي لتحسين مستوى النشاط الاقتصادي للأسباب التالية :
1 - القرض وسيلة لتعجيل التنمية الاقتصادية إذا ما أحسن استخدامه
2 - القرض وسيلة لتوجيه الأموال المعطلة والمكتنزة والبعيدة عن النشاط الاقتصادي.
3- القرض يشكل اقتطاعاً لجزء من الدخل القومي والقوة الشرائية وتحويلها من دخول المكلفين (الممولين إلى أصحاب سندات القرض (المقترضين) .
4 - يساعد القرض على امتصاص القوة الشرائية الزائدة لدى الأفراد والضغط على الطلب الكلي ومحاربة التضخم .
5- يساهم القرض في القضاء على البطالة ورفع مستوى الدخول لدى الطبقات ذات الدخل المحدود إذا ما أحسن استخدامها (2) .
ويرى بعض كتاب المالية الحديثة، أن اللجوء للقرض ضرورة في بعض اقتصاديات الدولة، كحالة توجيه استهلاكات الأفراد وأموالهم المعطلة لمواجهة النفقات الاستثمارية والاستثنائية، ويرون أن اللجوء إلى القرض أفضل من استخدام ضرائب جديدة ذات أسعار مرتفعة أو زيادة الأسعار الضريبية القديمة .
كما يضيفون أن القرض الخارجي يساعد على زيادة الثروة القومية وإدخال رؤوس أموال جديدة، وأنه وسيلة للحصول على العملات الأجنبية وتحويل المشاريع
الوطنية الاقتصادية والإجتماعية .
فالقرض حسب رأي الكثير من كتاب المالية الحديثة أسلوب اقتصادي تمويلي ولكن يجب عدم المبالغة في اللجوء إليه، لما قد يولده من آثار سيئة اقتصادية أو مالية ضارة إذا ما أسيء استخدامه، بل قد يسمح للدولة المقرضة بالتدخل في شؤون الدولة المقترضة سياسياً واقتصادياً .
ثالثاً - أنواع القروض العامة :
تتنوع القروض بحسب الجهة المقرضة، وتبعاً للمدة ووفقاً للأساس الذي تستند عليه ولهذا فهنالك قروض داخلية وخارجية، وقروض طويلة وقصيرة، وقروض اختيارية وإجبارية .
أ ـ القروض الداخلية والقروض الخارجية :
يقصد بالقروض الداخلية تلك التي تحصل عليها الدولة من مواطنيها الطبيعيين والاعتباريين وداخل حدود أراضيها وتلجأ الدولة إلى هذا النوع من القروض عندما تشعر الدولة بضائقة مالية في اقتصادها الوطني، أو عندما يوجد فائض من المدخرات الوطنية وترى أنه من الواجب توجيهها نحو الاستثمار والادخار ... فتصدر الدولة مثل هذه القروض لإغراء المقرضين بالمزايا والفوائد المالية وتشجيعهم على الاكتتاب بهذا النوع من القروض .
أما القروض الخارجية، فهي التي تحصل عليها الدولة من مؤسسات أو منظمات مالية أجنبية أو من حكومات ودول لها القدرة في منح الدولة المقترضة مبالغ من المال أو أموال عينية مقابل أن تقوم الدولة المقترضة بسداد قيمة القرض وفوائده ضمن الفترة الزمنية المحددة. وتلجأ الدولة المقترضة لمثل هذا النوع من القروض عندما تعاني من عجز في ميزان المدفوعات أو لدعم نقدها الوطني، أو للحصول على بضائع إنتاجية أو استهلاكية للاقتصاد المحلي .
إن القروض الخارجية محاذير متعددة، منها تحميل الاقتصاد الوطني أعباء نقدية وعينية، كما أنها تجعل الدولة المقترضة في حالة تبعية اقتصادية وسياسية للدولة المقرضة ... إلخ .
ب - القروض الطويلة والمتوسطة والقصيرة :
فالقروض الطويلة هي التي تزيد مدتها عن عشر سنوات، والمتوسطة لا تتجاوز مدتها عشر سنوات ولا تقل عن سنة، بينما القصيرة تتراوح مدتها بين الشهر والسنة كالقروض التي تصدرها الدولة سندات الخزانة والتي تكون لمواجهة عجز موسمي في موازنة الدولة وتقوم الخزانة العامة بإصدارها وتقدمها إلى البنك المركزي .
ج - القروض الاختيارية والقروض الإجبارية :
يقصد بالقروض الاختيارية تلك التي تتم بإدارة الطرفين وبكل حرية لاختيارهما لشروط القرض، ويتم الاكتتاب بدافع ذاتي وبعيد عن الإكراه والإجبار، كالقروض الوطنية في التنمية الاقتصادية المحلية، وكالقروض الخارجية التجارية والاقتصادية بين الدول والمؤسسات والمصارف الدولية الأجنبية
أما القروض الإجبارية التي تفرضها الدولة على مواطنيها بصورة إجبارية، تظهر عندما تكون الدولة في وضع مالي أو اقتصادي سيء وتمر البلاد بظروف صعبة، أو قد تكون الدولة في حاجة إلى الأموال الأجنبية لتغطية عجزها المالي أو ميزان مدفوعاته. فتلجأ الى القروض الإجبارية وتستلف الدولة من البنوك العالمية أو من بعض الدول التي تهدف من وراء إعطاءها القرض تحقيق أهداف سياسية واقتصادية .
رابعاً - تقنية القرض التنظيم الفني للقرض :
يمر القرض بعدة إجراءات يتم بموجبها اصداره وتسمى هذه الإجراءات بتقنية القرض أو الآلية وهي :
أ - مرحلة الاكتتاب :
والتي يحدد فيها مقدار أو قيمة القرض ومعدل الفائدة ومدة القرض والمزايا والمكافآت ... لتشجيع الجهود على الاكتتاب . الأصل أن يحدد مبلغ القرض بشكل مسبق، ولكن في بعض الحالات قد لا تعلن الدولة عن مبلغ القرض وذلك خشية من تزعزع ثقة الجمهور بقدرة الدولة المالية أو قد تعلن الدولة عن تحديد معدل الفائدة الأسـ لأسمي والحقيقي بهدف تشجيع الجمهور للاكتتاب بمعدل الفائدة الاسمي وهو المعدل المنصوص عليه في سند القرض، أما المعدل الحقيقي فهو الفائدة مقدرة بنسبة رأس المال المدفوع فعلاً .
إن عملية الاكتتاب بالقرض يمكن تحديدها في ثلاث طرق فنية مختلفة :
1 - إما أن تتم عملية الاكتتاب على شكل سندات أسمية يذكر فيها اسم المكتتب ويقيد اسمه في سجل خاص تدون فيه كافة المعلومات الخاصة والمدرجة بالسند، ولا تنتقل ملكية هذا السند إلا بتغيير المعلومات والبيانات المدرجة في السجل الخاص وتعطى فائدة السند الاسمي لصاحب السند نفسه أو من يمثله قانوناً .
2 ـ أو أن يتم الاكتتاب في القرض على شكل سندات لحاملها، فلا يدرج فيها اسم المكتتب ولا تقيد في سجل خاص، ويعتبر حامل السند هو المالك الحقيقي، فيحق له أن يتسلم فائدتها وقيمتها
3- أو أن يتم الاكتتاب في القرض على شكل سندات مختلطة وهي وسط بين النوعين السابقين، فتكون اسمية بالنسبة للمبلغ المكتتب فيه، وتكون لحاملها بالنسبة الى تحصيل الفوائد، حيث يلحق بهذا النوع من السندات قسائم خاصة بالفائدة .
ومن شروط الاكتتاب تحديد مكان وزمان بيع السندات والتي يتم بيعها أما عن طريق المصارف كأن تتفق الدولة مع مصرف معين لشراء السندات لنفسه ثم يتولى بيعها للجمهور ويتقاضى مقابل ذلك عمولة والتي هي عبارة عن (مقدار الفرق بين السعر الذي دفعه المصرف للدولة ثمن للسند والسعر الذي باعه الجمهور)، وعملية بيع السندات عن طريق المصارف تتم إما بالمزايدة أو المناقصة .
كما تستطيع الدولة أن تبيع سنداتها مباشرة في سوق الأوراق المالية دون اللجوء إلى المصارف فتتولى بنفسها بيع السندات في السوق المالية (البورصات) كما تفعل الشركات والأفراد في بيع أسهمهم وسنداتهم .
أو قد تقوم الدولة بطرح سندات القرض على الجمهور مباشرة وذلك بالإعلان عن القرض والاكتتاب مع الراغبين دون وساطة .
جرت العادة عند الاكتتاب في سندات القرض منح بعض المزايا، كإعطاء فائدة سنوية مقابل مبلغ القرض أو إعطاء مزايا مادية ومالية كوضع بعض موارد الدولة تحت تصرف القرض لتسديد قيمته وفوائده، أو منح جوائز عند إجراء عملية السحب السنوي للقرض، أو إعطاء ضمانات شخصية عندما تطلب الدولة المقرضة ضمانات وكفالات دولية من الدولة المقترضة أو إعطاء ضمانات نقدية خاصة في القروض الخارجية (كأن تتعهد الدولة المقترضة بالتسديد بالنقد الأجنبي أو الذهب. ومن المزايا الأخرى اعفاء سنداتهم وفوائدها من الضرائب أو إصدار السند بأقل من سعر التداول أو بيعه بقيمة تقل عن قيمته الأسمية أو إضافة مبلغ على قيمة السند الاسمي ... إلخ .
ب - مرحلة تنفيذ الالتزام :
والتي يجب فيها على المقترض (الدولة) دفع مبلغ الفائدة السنوية في مواعيدها لحملة السندات. وفي حالة عدم تنفيذ الالتزام فعليها أن تخبر الجمهور بين قبول السعر الجديد للفائدة التي تريد أن تخفضها أو أن تقوم برد مبلغ القرض إذا ما كانت حالة التبديل اختيارية. ولكن تستطيع الدولة في بعض الحالات الاستثنائية أن تجبر المكتتبين على تبديل القرض وسعر الفائدة دون موافقة المقرضين والرجوع إليهم، أي بمعنى آخر نكون أمام إنكار جزئي للدين العام .
وتلجأ الدولة إلى هذه الحالة عندما تقرر بإرادتها المنفردة خفض سعر الفائدة بموجب قانون تصدره بذلك، فيتحول القرض من اختياري إلى إجباري، ويؤثر هذا على السمعة المالية للدولة ويضعف مركزها الاقتصادي، ويحدث ذلك عندما تمر الدولة بظروف اقتصادية ومالية صعبة .
يبقى أمامنا نقطة أخرى لها علاقة بانقضاء القرض وتخفيف عبئه ويتم هذا بأحد الطرق التالية : إما بتسديد قيمة القرض عند حلول ميعاد الدفع وهي الطريقة الطبيعية لانقضاء القرض والتي تتم إما بدفع الاقساط السنوية ودفع قيمة القرض، أو عن طريق القرعة التي تجري بين السندات الواجب تسديدها فتسدد قيمة القرض الذي تقع عليه القرعة، أو قد تتم بشراء سندات القرض من الأسواق المالية، أو بإنكار القرض وعدم دفع قيمته وتلجأ الدولة إلى إنكار القرض عند تغيير النظام السياسي في الدولة المقترضة للتخلص من المضايقات والأعباء المالية للقروض الخارجية (3) .
______________
1-P. M. Gaudement, "Finances Publliguse", Emprunt et Impot Ed. Mont, 1975, P. 10 - 17.
2- للتفصيل أكثر أنظر : د. أعاد علي حمود المالية والتشريع الضريبي، الكتاب الأول 1987 بغداد، ص 90 وما بعدها
3- د. رفعت المحجوب الإيرادات العامة 1970 ، ص 325