كان لغموض فكرة النظام العام, سبباً في عدم تحديد ماهيتها بدقة ووضوح في احكام القضاء الاداري في العراق ومصر وفرنسا, اذ كتب مفوض الدولة الفرنسي LeLaurneur)))) بهذا الصدد قائلاً ((ان فكرة النظام العام مبهمة, ان الضبط الاداري ليس مكلف فقط بحماية الدولة من الأخطار التي تهددها, بل عليه أيضاً ان يحمي الفرد من الاخطار والتي لا يمكنه هو نفسه استبعادها سواء كان مصدرها افراد اخرون ام كان مصدرها حيوانات او ظواهر طبيعية, لذلك ليس من الممكن حصر تلك المقتضيات ذات المضمون المتغير داخل صيغة محددة, ان تلك حقيقة قد ادركها القضاء تماماً))(1). ولغرض  بيان  موقف  القضاء  الاداري  من  فكرة النظام العام, فان ذلك  يتطلب عرضاً مفصلاً لاحكام القضاء الاداري في العراق ومصر وفرنسا, وهذا ما سنعمد اليه في هذا الصدد تباعاً.

1- موقف القضاء الاداري العراقي:

 تبنى القضاء الاداري العراقي الاتجاه القائم على التوسيع من فكرة النظام العام, بان جعلها شاملة للجوانب المادية والادبية او المعنوية على حد سواء, حيث استقرت الاحكام الصادرة في هذا الخصوص على الاقرار بمشروعية الاجراءات الادارية المتخذة لحماية النظام العام الاخلاقي, كونه مبرراً لتدخل سلطة الضبط الاداري المختصة للحفاظ عليه او اعادته الى نصابه, وتطبيقاً لذلك فقد عمدت الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة الى نقض الحكم الصادر من محكمة القضاء الاداري المتضمن الغاء القرار الاداري الصادر بترحيل امرأة بسبب سوء سلوكها لعدم ثبوت ممارستها البغاء بحكم قضائي مكتسب الدرجة القطعية, على اعتبار (... ان معالجة مثل هذه الحالة والقضاء عليها قبل استفحالها وتحولها الى مرض خطير يؤثر على المجتمع صحيا واجتماعيا يتطلب ان يتخذ رئيس الوحدة الادارية اجراءات اصولية القصد منها ردع مَنْ تحوم حولهم هذه الشبهات بتأييد من اجهزة الشرطة والاجهزة الامنية ومجلس الشعب والجهات الاخرى ذات العلاقة, ذلك لان المحافظ هدف الى استتباب الامن والنظام عند اصداره القرار بترحيل المدعية....)(2). كما ذهبت الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة ايضاً الى تصديق حكم محكمة القضاء الاداري الصادر بالغاء القرار الاداري المتضمن منع نشر كتاب ((الاديان  والمعتقدات  وجزاء  الثواب والعقاب في الحياة الدنيا))  كونه ((.. مفيد للقراء وانه يحذر المجتمع من غائلة ارتكاب الموبقات او مخالفة شرع الله ... وانه ليس فيه ما يتقاطع مع مبدأ السلامة الفكرية او مايشم منه رائحة الاخلال بنظام المجتمع واحداث الشقاق والتفرقة بين شرائحه ويصلح للنشر ..... وقد أيد الخبراء المختصون ذلك امام المحكمة ... لذلك يكون الاستنباط الذي توصلت اليه المحكمة سائغاً ويتفق مع الاصول المقررة قانوناً........))(3) . رغم قلة احكام القضاء الاداري العراقي الصادرة بهذا الخصوص, الا ان مضمون تلك الاحكام بالاقرار من وجود نظام عام اخلاقي يكون مبرراً لتدخل سلطة الضبط انما يعد اتجاهاً جديراً بالاحترام، كونه يتطابق واحكام القانون الذي اشار صراحة الى اعتبار الاداب العامة من عناصـر النظام العام، كما سبقت الاشارة الى ذلك من جهة، ولان ذلك يتطابق مع المبادئ والاعراف والتقاليد السائدة في المجتمع العراقي من جهة اخرى. الامر الذي يقف حائلاً دون الاعتداد بالاتجاه القائم علي التضييق من فكرة النظام العام، بادعاء ان التوسيع  فيها، وجعلها شاملة للجانب الاخلاقي يمثل تقييداً لا مبرر له لحريات الافراد، حيث ان هنالك من الضمانات الكافية لحماية تلك الحريات، ومن ابرزها الحماية القضائية، التي يمكن ان تحول دون حصول ذلك التقييد الا وفقاً للضوابط والحدود المرسومة قانوناً.

2. موقف القضاء الاداري المصري.

سارت احكام القضاء الاداري المصري ايضاً على التوسع من مفهوم فكرة النظام العام، ومنذ فترة مبكرة من ولادة هذا القضاء في مصر. بحيث تكون شاملة للجانب المادي والمعنوي بوقت واحد، حيث قضت محكمة القضاء الاداري بمشروعية القرار الاداري الصادر برفض الترخيص بفتح محل تجاري في منطقة الجيزة  في القاهرة، وذلك  بسبب  مخالفته لمشروع تنسيقي اعدته الجهة الادارية المختصة سابقاً، بأعتبار ان  (( الادارة – بمالها من وظيفة الضبط الاداري – مكلفة بمراعاة هدوء الاحياء السكنية وصيانتها من حيث الامن والصحة والمظهر، وانها قامت باعداد المشروع التنسيقي المذكور لحسن اداء الوظيفتين ... ))(4). كما قضت ايضاً بمشروعية القرار الصادر من مجلس الوزراء بمصادرة كتاب ((الفرقان لابن الخطيب)) ومنع تداوله في مصر، وذلك بناء على طلب الازهر وشيخ المقاريء المصرية ، بأعتبار انه ((لا يشترط ان يقع بسبب التعرض للدين تكدير للسلم العام فعلاً، بل يكفي ان يكون من شأن التعرض حصول هذا التكدير أي يكون ثمة احتمال ان ينشأ عنه ويترتب عليه كما ان هذا التكدير لا يلزم ان يكون مادياً بحدوث شغب او حصول هياج، بل يكفي ان يكون معنوياً بأثارة الخواطـر واهاجة الشعور))(5).

وقد استمرت احكام القضاء الاداري المصري على الاعتداد بذات الاتجاه بأحكامه اللاحقة، حيث رفضت محكمة القضاء الاداري الطعن المقدم تجاه القرار الاداري الصادر بمصادرة كتاب ((الدين والضمير)) لكون ((الكتاب على هذه الصورة فيه مناهضة للنظام العام الذي من أخص عناصره الدين, كما فيه اخلال بالاداب العامة, ومن ثم اذا اصدر مدير عام الرقابة قراره بمصادرة هذا الكتاب بالتطبيق للاحكام السابقة, فان القرار يكون قد صدر ممن يملكه في حدود اختصاصه وقائماً على اسباب جدية مستمدة من اصول ثابتة في الاوراق التي توصل اليها مستهدفاً المصلحة العامة لحماية العقائد السماوية التي هي من النظام العام, وحماية الاداب العامة، وبالتالي فهو قرار سليم ومطابق للقانون))(6). كما قضت ايضاً برد الدعوى المقامة لغرض الغاء القرار الاداري الصادر بسحب الترخيص السابق بعرض فيلم ((خمسة باب)) بأعتبار ان ((الادارة العامة للرقابة قد اتخذت هذا القرار حرصاً على حماية الاداب العامة والمحافظة على الامن والنظام العام ومصالح الدولة العليا، وذلك لما يتضمنه الفيلم من مشاهد فاضحة وعبارات ساقطة تصريحاً وتلميحاً ، ومن ثم فان القرار الصادر بسحب الترخيص المطعون فيه يكون قرارا صائباً قانوناً ....))(7). وبذات الاتجاه فقد ذهبت المحكمة الادارية العليا في مصر الى ان ((المشرع قد اطلق حرية الابداع الفني في مجال الفن السينمائي، الا انه قيد هذا الاطلاق بحدود بينها القانون على سبيل الحصر هي حماية الاداب العامة، والمحافظة على الامن، والنظام العام, ومصالح الدولة العليا، بحيث اذا ما خرج المصنف السينمائي عن أحد هذه الحدود عد خارجا عن المقومات الاساسية الاقتصادية او الاجتماعية أو الاخلاقية او السياسية التي يحميها الدستور والتي تعلو وتسمو دائماً في مجال الرقابة والحماية على ما تتطلبه الحرية الفردية الخاصة......))(8). ومن الاحكام الحديثة لمحكمة القضاء الاداري ماقضت بان  (( النقاب في جميع الاحوال غير محظور شرعاً، وانما هو زي يباح للمــراة ارتدائه وفقا لما تراه, واساس ذلك تجسيد حرية المرأة الشخصية، وتاكيد لحريتها العقيدية التي كفلها الدستور، ونتيجة لذلك لا يجوز لاية سلطة كانت ان تحظر ارتداء النقاب ولا وجه للقول بان لولي الامر لان يضع الضوابط اللازمة لحفظ النظام العام......وارتداء طالبات المدارس للنقاب لاينطوي على اخلال او عدم التزام بالزي المدرسي وانما  هو  في  حقيقته إضافة الى الزي وليس انتفاضاً منه......))(9).

3. موقف القضاء الاداري الفرنسي:

 اتجه القضاء الاداري الفرنسي اول الامر الى تبنى الاتجاه القائم على التضييق من فكرة النظام العام، بان قصرها على الجانب المادي فقط بدون جوانبها الادبية او المعنوية بحيث لا يجوز لسلطة الضبط الاداري ان تتدخل لحماية الجانب المعنوي للنظام العام ما لم يكن هذا الاخير ماساً بشكل مباشر بالجانب المادي لهذه الفكرة، لذا فقد قضى مجلس الدولة الفرنسي  بشرعية القرار الاداري الصادر بمنع عرض المطبوعات المتضمنة عرض ووصف للجرائم التي تقع في الاماكن العامة بأعتبار ان ذلك يتعلق بالاداب العامة كونه يثير نزعة الاجرام عند الشباب(10). كما قضى بصحة لائحة الضبط التي تحرم على النساء ارتداء زي الرجال ، بأعتبار انه (( ينبغي ان يكون مفهوماً ان الضبط الاداري من واجبه ان يحافظ على مقتضيات الاداب العامة التي اصطلحت اوساط الناس على تقبلها في وقت من الاوقات، ومعيار هذه الاداب يقاس بما يحرص الناس على احترامه والابقاء عليه ))(11).  وقضى ايضاً ، بان (( حماية المقيمين في المستعمرة من تعاطي المشروبات الروحية ، يهم النظام العام مباشرة ،  بشكل يسمح  للجهة الادارية  ان  تتخذ  الاجراءات  اللازمة  لحماية  ابناء  المستعمرة من تأثير المشروبات الروحية...))(12). ويلاحظ بأن الاحكام السابقة التي اصدرها مجلس الدولة الفرنسي، تعد احكاماً فردية  في حماية  الاداب العامة، ولا تجيز لسلطة الضبط ان تتدخل لحمايتها ما لم يكن لها مظهر مادي ملموس خارجياً، الا ان نقطة التحول في قضاء هذا المجلس يتمثل بحكمه الصادر بتاريخ 18/ديسمبر/1959 في قضية لوتسيا ((Lutetia))، حيث اقر مجلس الدولة الفرنسي لسلطة الضبط الاداري ان تتدخل لمنع عرض الفيلم المذكور، رغم وجود اجازة سابقة بعرضه صادرة من هيئة الرقابة، وذلك متى ترتب على عرض الفيلم المذكور اخلال بالنظام العام بسبب صفته اللااخلاقية والمقترنة مع الٍٍظروف المحلية بموقفها(13).  وقد تواترت احكام مجلس الدولة الفرنسي بعد الحكم المذكور، على الاقرار بالنظام العام المعنوي او الادبي بشكل مستقل عن النظام العام المادي، والذي يجيز لسلطة الضبط الاداري ان تتدخل لحمايته والحفاظ عليها(14)، بل ان مجلس الدولة الفرنسي لم يتوقف عند هذا الحد، بل توسع الى ابعد الحدود في تفسير فكرة الاداب العامة نفسها، حيث قضى بقراره المؤرخ27/اكتوبر/1995  الى ان كرامة وشرف الانسان الادمي تشكل احدى عناصر النظام العام وبالتالي فقد اعترف لسلطة الضبط بالحق في التدخل لمنع العروض المسرحيه التي تشكل اعتداء على كرامة الانسان الادمية. واذا كنا قد عرضنا للاحكام الصادرة من القضاء الاداري في العراق ومصر وفرنسا، فان ماتجب الاشارة اليه، ان الاحكام المذكورة لم تتطرق لبيان تعريف محدد للنظام العام, بل اكتفت هذه الاحكام للاشارة فيما واذ كان النظام العام يتمثل بالنظام العام المادي فحسب بل انه شاملاً للنظام العام المعنوي او الادبي، حيث يلاحظ بان احكام القضاء الاداري في العراق ومصر قد شملت الامرين معاً ولم تقصر ذلك على الجانب المادي فقط، ويعود ذلك الى ان النظام العام المعنوي قد ورد  النص  عليه  صراحة  في الدستور  او القوانين المنظمة لعمل سلطة الضبط الاداري في العراق ومصر، كما سبقت الاشارة لذلك، بينما تبين ان احكام القضاء الاداري الفرنسي قد قصرت ذلك الامر على النظام العام المادي ابتداء الا انها ما لبثت أن شملت ذلك للجوانب المادية والمعنوية اوالادبية فيما بعد، هذا من جهة، ومن جهة أخرى، فان استقراء الاحكام القضائية المذكورة قد اوضحت الفارق الشاسع في الصياغة القانونية واستنباط الاحكام القانونية من جوهر التشريع لدى القضاء الاداري في مصر وفرنسا، بخلاف عما هو عليه الحال في احكام القضاء الاداري العراقي، والتي جاءت مقتضبة التسبيب، وعدم تناولها لاراء الفقه القانوني في هذا الخصوص، وربما يعود السبب بذلك الى حداثة نشوء القضاء الاداري العراقي مقارنة عما هو عليه الحال في مصر وفرنسا، اذ لم ينشأ القضاء الاداري في العراق الابموجب القانون رقم 106لسنة 1989وهو قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة .   

__________________

1- د. عادل ابو الخير: الضبط الاداري وحدوده, الهيئة المصرية للكتاب, 1995.

, ص 150

2- قرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة رقم 15/تمييز / 1996 في 7/4/1996 اورده علي حسين احمد غيلان: الاتجاهات الحديثة في الرقابة القضائية والسلطة التقديرية للادارة, دراسة مقارنة, اطروحة دكتوراه  مقدمة الى كلية القانون، جامعة بغداد، 2000، ص150 وبذات المعنى قرارها المرقم 12/97 في 16/3/1997، اورده استاذنا د.ماهر صالح علاوي: مفهوم القرار الاداري في احكام القضاء الاداري العراقي ، بحث منشور في مجلة العدالة، ع1، س1999، ص74 .

3- قرار الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة المرقم 4/ اداري / تمييز / 93 في 7/2/1993 اورده علي حسين احمد غيلان: الاتجاهات الحديثة في الرقابة القضائية والسلطة التقديرية للادارة, دراسة مقارنة, كلية القانون, جامعة بغداد, 2000, ص150.

4- قرارها المرقم 571 ، س3 في 26/4/1949، اورده د. مجدي احمد فتح الله حسن: فاعلية الاداء الضبطي لرجال الشرطة, دار النهضة العربية, القاهرة, 2002 ص109

5- قرارها المرقم 685 في 11/5/1950، اورده د. فاروق عبد البر: دور مجلس الدولة المصري في حماية الحقوق والحريات العامة، ج1، مطابع سجل العرب، 1988، ص302.

6- قرارها المرقم 837، س14. ق في 9/7/1963، اورده د. محمد الوكيل: حالة الطوارئ وسلطات الضبط الاداري, دارسة مقارنة, ط2, دار النهضة العربية, القاهرة, 2003، ص65

7- قرارها المرقم 1/ 556 س37. ق في 13/ يونيو/ 1989, اورده د. عبد العليم عبد المجيد مشرف: الوجيز في القانون الاداري, دار النهضة العربية, 2001 – 2002,  ص65 .

8- قرارها الرقم 1007،س32. ق.في 26/1/1991، اورده د. مجدي احمد فتح الله حسن: فاعلية الاداء الضبطي لرجال الشرطة, دار النهضة العربية, القاهرة, 2002ص111.

9- قرارها الرقم 282/ 49 في 18/10/1994، اورده د.عبد الفتاح مراد : شرح الحريات العامة وتطبيقات المحاكم بشأنها، المكتب الجامعي الحديث، الاسكندرية، بدون سنة نشر ص425-426

10- قراره المؤرخ 29/ يناير/ 1937, اورده د. محمد شريف اسماعيل: الوظيفة الادارية للشرطة, دراسة مقارنة, بدون دار نشر, 1995, ص57

11-C.E.17.JUILL, 1941,DAM DERAUARD ,D ,1942 ,p.

12- قراره المؤرخ 5/ديسمبر /1941، اورده  د. عزيزة الشريف: دراسات في التنظيم القانوني للنشاط الضبطي, دار النهضة العربية, 1989، ص28.

13-C.E.18. Dec, 1959, Societe des films lutetia, D.1960,                                

14- ومن ذلك القرارات المؤرخة 14/اكتوبر/1960 و 23/ ديسمبر/1960 و 13/مارس/1965, 26/يوليو/1985 لتفصيل ذلك ينظر د. عادل ابو الخير: الضبط الاداري وحدوده, الهيئة المصرية العامة للكتاب, 1995 ص164, هامش 3.