الأصل في شغل الوظائف العامة بصورة دائمة يكون بطريقين هما التعيين بالنسبة للشخص الذي يشغل الوظيفة لأول مرة، وإعادة تعيين شخص قطعت علاقته بالوظيفة العامة لأي سبب كان، لذا سنبحثها في الموضوع وكما يلي تباعًا:
أولا- التعيين
يُعد التعيين هو الوسيلة الرئيسية في تولي الوظائف العامة وممارسة اعمالها، اذ يعتبر اجراء أساسي لإطفاء طابع الاستقرار والاستمرار على العلاقة التنظيمية بين المرفق والموظف فمن آثاره انتاج علاقة تتسم بمداها الزمني الطويل وتكتسب المرشح الصفة الوظيفية، وتضع الشخص الطبيعي المرشح للتعيين داخل النظام القانوني للمرفق العام الذي يتطلب قيام الأخير بواجبات عدة لضمان سير المرفق العام بانتظام واطراد، حيث يرتكز التعيين على ضرورة صدور أداة قانونية للالتحاق المرشح للوظيفة بمنصبه الوظيفي ويتم التعيين أساسا بموجب قرار إداري مستوفي لكافة الشروط القانونية (1)
ففي فرنسا فأن المادة (13) من الدستور الفرنسي الحالي لعام (1958) اعتبرت رئيس الجمهورية هو المرجع لكافة التعيينات المدنية والعسكرية وحسب أحكام القانون، وقد أجازت المادة (21) منه لرئيس الحكومة تعيين الموظفين في الدولة مع عدم التعدي على صلاحيات رئيس الجمهورية في هذا المجال، وكل ذلك يخضع لرقابة القضاء الإداري.
أما في مصر فقد نظم التعين بموجب قانون الخدمة المدنية النافذ إذ ورد النص على أنه" يكون التعيين بموجب قرار يصدر من رئيس الجمهورية أو من يفوضه على أساس الكفاءة والجدارة، دون محاباة أو وساطة من خلال إعلان مركزي على موقع بوابة الحكومة المصرية متضمنا البيانات المتعلقة بالوظيفة وشروط شغلها على نحو يكفل تكافؤ الفرص والمساوات بين المواطنين"(2). كما ألزم قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016 "كل وحدة بتخصيص (5%) من مجموعة الوظائف بها للأشخاص ذوي الإعاقة وتحدد بقرار من رئيس مجلس الوزراء الوظائف التي يحجز للمصابين في العمليات الحربية ومصابي الثورة والمحاربين القدماء، ومصابي العمليات الأمنية متى سمحت حالتهم بالقيام بأعمالهم، وذلك وفقا للقواعد التي يحددها هذا القرار على تلتزم الوحدة بتعيين هذه النسبة وفقاً لاحتياجاتها"(3)، لذا ومما تقدم يتضح بأن التعيين في مصر يكون بقرار صادر من سلطة مختصة بعد الانتهاء من الإجراءات الترشيح والتأكد من توافر الشروط المطلوبة والتي تتمثل بوجود درجة مالية خالية بالموازنة مخصصة للوظيفة وصالحة لشغلها، وأيضًا اجتياز الامتحان وأن يكون الاختيار من قوائم الناجحين وحسب ترتبيهم، وفي ما يتعلق بالوظائف المحجوزة فالتعيين فيها يخضع لذات الإجراءات في الوظائف العامة من جهة ومن جهة أخرى أن الأصل في إشغالها يجري عن طريق التعيين إذ لا بد صدور قرارًا للتعيين فيها مستوفيا كافة أركانه .
أما في فلسطين فقد وجدنا بأن ديوان الموظفين العام هو من يتولى إدارة شؤون الموظفين فيها كونه جهاز مركزي وضع السياسات الوظيفية ومتابعة إجراءات التعيين، وكذلك تنشأ في كل وزارة من الوزارات الدولة وحدة شؤون الموظفين وتتولى جميع الإجراءات التعيين وغيرها، وقرار التعيين يصدر من الجهة المختصة به رئيس السلطة الفلسطينية أو مجلس الوزراء أو رئيس الدائرة الحكومية بعد اكمال الإجراءات اللازمة لصدوره، ويبلغ به الموظف عن طريق ديوان الموظفين العام ويكون القرار ساري المفعول من تاريخ صدوره ولا يكون له أثر رجعي، وأن ما تقدم ذكره ليس ببعيد عن التعيين في الوظائف المحجوزة إذ أن تعيين الفئات التي منحها المشرع حق إشغال الوظيفة لا يكون صدور قرارًا به وفقًا لما حدده القانون(4).
نجد في العراق أن دستور جمهورية العراق لعام 2005 لم يحدد الجهة المختصة بإصدار قرار التعيين، لكن وبالرجوع إلى أحكام قانون الخدمة المدنية يمكن لنا القول بأن الجهة التي تقترح التعيين أو التي ترشح الأشخاص للتعيين هي التي يمكن لها إصدار قرار التعيين أن لم ينص القانون على خلاف ذلك (5) ، إلا أن الدستور أشار إلى مجلس الخدمة الاتحادي(6)، وأن قانون المجلس المذكور رقم (4) لسنة 2009، قد جعل التعيين وإعادة التعيين والترقية في مجال الوظيفة العامة من اختصاص المجلس حصرًا، وأيضًا قد تعدى اختصاصه إلى وضع ضوابط ومعايير لاستحداث التشكيلات الإدارية لدوائر الدولة (7) ، لهذا فمجلس الخدمة الاتحادي هو السلطة المختصة بالتعيين بالوظيفة العامة، سواء أكانت تلك الوظائف تقع ضمن نظام حجز الوظائف أم غيره، لم يحدد القانون سلطة خاص للتعيين.
كما أن المشرع العراقي قد تنبى أكثر من اتجاه في تعيين الموظفين، فمثلا نجده أخذ في قانون رواتب موظفي الدولة والقطاع العام رقم (22) لسنة 2008 المعدل بمبدأ المعادلة المالية للشهادات، أي أن تعين الموظف يكون حسب الشهادة الدراسية التي يحملها وبالدرجة المالية الواردة في القانون المذكور أعلاه وبالوظيفة المناسبة الاختصاص مؤهله العلمي، وكما أنه أخذ بالأسبقية في الحق بالتعيين إذ تكون الاسبقية حسب سنة التخرج من المؤسسة العلمية بموجب قرار مجلس قيادة الثورة المنحل المرقم (103) لسنة 1970 ، وهو قرار ساري المفعول، الذي ألزم الوزارات، الدوائر، مجلس الخدمة العامة، وأكد بأن لا يعطي فرصة للخريج في سنة لاحقة بأن ينافس الخريج لسنة سابقة(8).
ثانيا- إعادة التعيين
في الفقرة الأولى تم التطرق عن كيفية التعين في الوظيفة العامة ولاستكمال الموضوع لابد البحث حالة إعادة التعيين؛ كونها تُعدّ الطريق الآخر بعد التعيين لشغل الوظيفة العامة ، وقد عرف إعادة التعيين بأنه: "إشغال وظيفة شاغرة في مرفق عام من موظف انتهت علاقته بالإدارة العامة سابقا لأسباب مختلفة وذلك بإرادة الإدارة المنفردة، في الاحوال التي يجيزها القانون مع احتفاظه بأكثر حقوقه الوظيفية السابقة (9) ، وبهذه الطريقة يمكن إشغال الوظيفة العامة من قبل موظفين سابقين ذوي خبرة وكفاءة والذين سبق وأن قطعت علاقتهم بالوظيفة بطرق متعددة، تُعدّ وهي كطريق لاستئناف العلاقة الوظيفية بين الشخص المعاد توظيفه وإدارة المرفق العام ويمكن لنا تعريف إعادة التعيين بأنه ( طريقة يمكن للإدارة استعمالها للاستعانة بالموظفين السابقين من خلال إعادة تعيينهم فيها )وتظهر أهميتها في مجال الوظيفة المحجوزة أن الإدارة تلجأ إليها لمعالجة الحالات التي أراد المشرع معالجتها من خلال إعادة تعيين الأشخاص الذين تركوا الوظيفة أو أجبروا على تركها لأسباب معينة.
ففي فرنسا فقد ذكرنا بأن المشرع ذكر بأن الموظف إذا ما فقد جنسيته الفرنسية، يفقد تبعا لذلك وظيفته، وإذا ما عاد واكتسب الجنسية من الجديد له الحق في العودة لشغل الوظيفة العامة، كذلك بالنسبة إلى الأجنبي الذي يتعاقد مع الحكومة داخل فرنسا، فأنه يفقد وظيفته في حالة انتهت مدة اقامته(10) وهاتين الحالتين يُستدل منهما بأن المشرع الفرنسي قد أخذ بإعادة التعيين كأسلوب لشغل الوظيفة العامة، وهذا الأمر يعد استثناء من الأصل العام.
أما في قانون الخدمة المدنية المصري فقد نظم المشرع إعادة التعيين إذ اشارت إلى أنه " يجوز للسلطة المختصة، ولمدة ثلاث سنوات اعتبارا من تاريخ العمل بهذا القانون، إعادة تعيين الموظفين المعينين قبل العمل بأحكامه والحاصلين على مؤهلات أعلى أثناء الخدمة في الوظائف الخالية بالوحدات التي يعملون بها متى توافرت فيهم الشروط اللازمة لشغل هذه الوظائف وفقا لجداول الترتيب والتوصيف المعمول بها مع استثنائهم من شرطي الإعلان والامتحان اللازمين لشغل هذه الوظائف، وذلك كله وفقا للقواعد والشروط التي تبينها اللائحة التنفيذية على ان يتم التعيين في بداية مجموعة الوظائف المعين عليها (11).
وإذا ما صدر على الموظف حكم في جريمة مخلة بالشرف والأمانة بعقوبة الحبس والعزل ففي هذه الحال لا يجوز إعادة ذلك العامل ما لم يكن قد رد اعتباره (12).
إن الفقه المصري انتقد ما ورد بالمادة (76) وأعتبرها تعيينا من الداخل، كونها تنطوي على تميز للموظفين الذين سبق تعينهم بأحكام لا مبرر لها؛ وذلك كون المادة (25) المعدلة من نظام العاملين المدنيين رقم (47) لسنة 1978 التي نصت يجوز للسلطة المختصة تعيين العاملين الذين يحصلون أثناء الخدمة على مؤهلات أعلى لازمة لشغل الوظائف الخالية بالوزارة أو المصلحة التي يعملون بها، مع استثنائهم من شرطي الإعلان والامتحان اللازمين لشغل الوظيفة" (13).
أما في العراق نجد إن المشرع قد أخذ بإعادة التعيين لشغل الوظائف العامة في حالات محددة ولأسباب محددة، إذ جاء في قانون الخدمة المدنية النافذ والمعدل والتي بين فيها المشرع إعادة تعيين الموظف المثبت الذي انتهت خدمته لأي سبب ما حسب ضوابط محددة قانونا، وكذلك ما جاء بقرار مجلس قيادة الثورة المنحل المرقم (220) لسنة 2002 وتعليماته المرقمة (5) لسنة 2003، والذي منح صلاحية إعادة تعيين الموظف المستقيل أو الذي أُعتبر مستقيلا أو الموظف المحال للتعاقد قبل بلوغه السن القانوني للتقاعد، للوزير أو رئيس الجهة غير المرتبة بوزارة، كما نص قانون الخدمة المدنية النافذ على: "لا يجوز إعادة التعين الموظف المثبت الذي انتهت خدمته لأي سبب كان بدرجة أعلى من الدرجة التي كان يشغلها إلا اذا كان أكمل الشروط القانونية للترفيع او توفرت فيه المؤهلات الواردة في المادتين (9، 10 من هذا القانون، فيجوز إعادة تعيينه في الدرجة المناسبة لمؤهلاته (14)". وهذا ما تم الإشارة إليه من قبل محكمة قضاء الموظفين في أحد أحكامها، اذ تضمن "لا يجوز تعليق التعيين ولا إعادة التعيين إلا بوجود وظيفة شاغرة وقت صدوره، وموافقة سلطة التعيين على التعيين، فاذا وجدت بان المدعي قدم طلباً لإعادة التعيين بالعنوان الذي انتهت خدمته فيه أو عنوان آخر يقوم على أساس إعادة التعيين، وتوفرت الوظيفة الشاغرة للعنوان المطلوب إعادة التعيين فيه، وكانت المعاملة وفقا للشروط والإجراءات التي نصت عليها تعليمات إعادة تعيين الموظف المستقيل أو الذي اعتبر مستقيلاً أو المحال على التقاعد رقم (5) لسنة 2003(15). وبذلك نستنتج أن تعيين الموظف أو إعادة تعيينه يكون وفقا لحاجة الدائرة وعند توافر الدرجة والوظيفة الشاغرة.
وبالرجوع إلى قانون الموازنة الاتحادية أشار إلى كيفية إعادة التعيين من خلال "إلزام الوزارات والجهات غير مرتبطة بوزارة (الممولة ذاتيا ومركزيا) بإعادة تعيين أعضاء المجالس ( المحلية والبلدية والمحافظات والنواب ( بنفس الدرجة والعنوان الوظيفي الذي كان يشغله في إدارته أو في دوائر أخرى بعد استحداثها في حالة عدم توفرها واحتساب الفترة التي قضاها خدمة الأغراض العلاوة والترفيع والتقاعد في حالة رغبة الموما إليه بذلك"(16).
مما تجدر الإشارة إليه هو أن للقضاء الإداري العراقي رأي فيما يخص إعادة التعيين، من خلال محكمة قضاء الموظفين التي سارت على أن إعادة تعيين الموظف يكون بالوظيفة التي كان عليها، وليس بالدرجة التي أكانوا يشغلونها، إذ إن في قرار لها وخلاصة أن المدعي مهندس كان بالدرجة الثالثة المرحلة العاشرة في دوائر وزارة النفط ، وعند عودته عام (2011) من دراسته في الخارج للحصول على شهادة الماجستير في الهندسة، أعيد بالدرجة السادسة وظيفة مهندس، في حين المدعي كان يطالب بإعادته إلى الى الدرجة الثالثة المرحلة العاشرة(17)، وأن ما استقر عليه قضاء المحكمة الإدارية العليا هو أن قرار تثبيت التعيين هو كاشف للمركز القانوني للمدعي ومن ثم يسري على قرار التعيين أو إعادة التعيين منذ لحظة صدوره ويترتب اثاره من تلك اللحظة، ومن ثم لا يجوز أن يعاد تعيين الشخص بالعنوان الذي كان عليه قبل ترك الوظيفة(18).
جدير بالذكر أن المشرع العراقي قد أخذ في مجال الوظائف المحجوزة بإعادة التعيين في قانون إعادة المفصولين السياسيين، إذ جاء فيه إعادة المفصولين لأسباب سياسية أو عرقية أو مذهبية للمدة من (1771968) إلى (942003) للوظيفة العامة في دوائر الدولة والقطاع العام والقطاع المختلط سواء أكانوا مدنيين أم عسكرين وقوى الأمن الداخلي، ويُعد مشمولاً بأحكام الإعادة الواردة في هذا القانون المفصولين السياسيين كل من ترك الوظيفة بسبب اضطراره للهجرة خارج العراق أو تم تهجيره قسرًا خارج العراق، أو تركها بسبب الاعتقال أو الحجز أو الايقاف أو الحكم عليه بعقوبة سالبة للحرية أو أحيل على التقاعد قبل بلوغه السن القانوني لأسباب سياسية، أو أضطر إلى ترك الوظيفة أو الاستقالة أو الفصل منها لذات الاسباب، وقد استثنى من إعادة التعيين من كان متعاقدًا مع دوائر والقطاع العام والمختلط (19) ، وإعادة التعيين يكون على أساس الدرجة التي انتهت خدمته فيها وتحسب له مدة الفصل كخدمة (20)، وبذلك يكون الشخص المعاد للوظيفة مستحقا للفروقات المالية التي ترتب على احتساب مدة الفصل كخدمة لأغراض الراتب والعلاوة والترفيع والتقاعد (21) ، وكذلك ما ورد في القانون رقم (20) لسنة 2009 المعدل قانون تعويض المتضررين جراء العمليات الحربية والأخطاء العسكرية والعمليات الإرهابية، من إعادة الموظفين الذين تركوا وظائفهم بسبب تلك العمليات وتصرف لهم رواتبهم ومستحقاتهم عن فترة الترك(22)، من ثم يمكن القول بأن إشغال الوظيفة العامة عن طريق إعادة التعيين يمكن تصوره في مجال الوظيفة المحجوزة إذا ما قرر المشرع إعادة تعيين فئة معينة وألزم الحكومة بتخصيص نسبة من الوظائف الشاغرة لذلك الأمر.
________
1- محمد السيد محمد الدماصي، تولي الوظائف العامة ، أطروحة دكتوراه جامعة عين الشمس، كلية الحقوق، 1971 ، ص 58.
2- المادة (12) من قانون الخدمة المدنية المصري المرقم (81) لسنة 2016.
3- المادة (13) من قانون الخدمة المدنية المصري المرقم (81) لسنة 2016.
4- ينظر نص المواد ( 5 و 6 و 25) من قانون الخدمة المدنية الفلسطيني رقم (4) لسنة 1998.
5- تنظر المادة (8) فقرة 2 من قانون الخدمة المدنية العراقي رقم 24 لسنة المعدل 1960.
6- نصت المادة (107) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 على :" يؤسس مجلس يسمى مجلس الخدمة العامة الاتحادي، يتولى تنظيم شؤون الوظيفة العامة الاتحادية، بما فيها التعيين والترقية، وينظم تكوينه واختصاصاته بقانون".
7- تنظر المادة (9) ثانيًا من قانون مجلس الخدمة الاتحادي رقم (4) لسنة 2009، وكذلك المادة (5) أولاً الفقرة (أ) من النظام الداخلي لمجلس الخدمة الاتحادي رقم (1) لسنة 2021.
8- ينظر عايد خلف منصور السعدي، التنظيم القانوني للدرجة والوظيفة في التشريع العراقي، دراسة مقارنة، ط1، مكتبة القانون المقارن، بغداد ، 2009، ص 167-168
9- د. خالد رشيد علي النظام القانوني لإعادة توظيف المتقاعد والمستقيل في القانون العراقي، بحث منشور في مجلة جامعة الانبار للعلوم القانونية والسياسية، العدد الحادي عشر، ص7.
10- نصت المادة (3) مكرر من قانون الخدمة المدنية الفرنسي والمضافة بالقانون (843) لسنة 2005 المؤرخ في 26 جويلية 2005
"La perte de la nationalité française, la déchéance des droits civiques, l'interdiction judiciaire d'exercer une fonction publique, l'absence de réintégration à l'issue de la période de disponibilité ont les mêmes effets. Toutefois,
l'intéressé peut demander à l'autorité ayant le pouvoir de nomination, qui recueille l'avis de la commission administrative paritaire, d'être réintégré à l'issue de la période de déchéance des droits civiques ou de la période d'interdiction d'exercer une fonction publique ou dans le cas de réintégration dans la nationalité française".
11- تنظر المادة (76) من قانون الخدمة المدنية المصري المرقم (81) لسنة 2016.
12 - ينظر قرار المحكمة الإدارية العليا في مصر رقم (22912186) في 199313128، د. حامد الشريف، مجموعة المبادئ القضائية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا الجزء الثالث المكتبة العالمية، الإسكندرية، 2009، ص 32
13- للمزيد ينظر عايد خلف منصور السعدي، التنظيم القانوني للدرجة والوظيفة في التشريع العراقي، دراسة مقارنة، ط1، مكتبة القانون المقارن، بغداد ، 2009 ، ص 190.
14- تنظر المادة (23) من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960.
15- ينظر حكم محكمة قضاء الموظفين المرقم (2652/2651) قضاء موظفين - تمييز /2017 في 3/29/ 2018، منشور في مجموعة قرارات مجلس الدولة وفتاواه لسنة 2018 مطبعة العمال المركزية، بغداد، ص .524-522
16- تنظر المادة (11/ خامسا /د) من قانون الموازنة العامة الاتحادية لسنة 2018 ، المنشورة في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4485) في 2 نيسان لسنة 2018
17- ينظر قرار حكم محكمة قضاء الموظفين رقم 2017/1479 في 2017/7/2 بالدعوى المرقمة/ 1400/م/2016 غير منشور.
18- ينظر قرار المحكمة الإدارية العليا رقم (169 / قضاء إداري / تمييزا 2015) في 1562017
19- تنظر المادة (1) الفقرة الأولى من قانون إعادة المفصولين السياسيين رقم (24) لسنة 2005، و المادة (1) الفقرة أولاً من تعليمات تسهيل تنفيذ أحكام قانون إعادة المفصولين السياسيين.
20- ينظر قرار مجلس الدولة المرقم (2013) 47 في 2052013) قرار غير منشور معمم بكتاب وزارة المالية المرقم (ق212710504) في 2362013
21- ينظر قرار مجلس الدولة محكمة قضاء الموظفين المرقم (51522019) في 22122019. قرار غير منشور.
22- تنظر المادة (14) الفقرة ثانيًا من القانون رقم (20) لسنة 2009 المعدل قانون تعويض المتضررين جراء العمليات الحربية والاخطاء العسكرية والعمليات الارهابية .