تعد فرنسا الموطن الأصلي لنظرية أعمال السيادة ويطلق عليها هناك بأعمال الحكومة، وقد نشأة نظرية أعمال السيادة هناك بصفتها إفرازاً للظروف التاريخية التي أحاطت بمجلس الدولة الفرنسي، فبعد سقوط حكم نابليون وعودة النظام الملكي وجد مجلس الدولة الفرنسي نفسه في موقف حرج ،حيث نظر إليه النظام الجديد على انه من مخلفات حكم نابليون الدكتاتوري لذلك سعى هذا النظام إلى تقييد سلطان مجلس الدولة بالعديد من القيود، ومن ابرز هذه القيود التي استخدمها نظرية أعمال السيادة أو أعمال الحكومة وذلك برفض الطلبات التي تتضمن التعرض لأنواع معينة من أعمال الإدارة، وكان مما ساعد النظام الجديد في موقفه هذا قضاء مجلس الدولة الذي كان لا يزال قضاءً موقوفاً على تصديق الوزير المختص وبالتالي كان لهذا الأخير الحق في رفض قبول الطعن في هذه الأنواع من تصرفات الإدارة، كما أن مجلس الدولة الفرنسي كان هو الآخر بحاجة ماسة لكسب ثقة النظام الجديد ليضمن بقاءه على قيد الحياة(1). وهكذا أرسيت الأسس الأولى لنظرية أعمال السيادة وكان أول حكم طبقت فيه فكرة أعمال السيادة هو قرار مجلس الدولة الصادر في سنة 1822 في قضية (Lafite). وبعد ذلك وعلى اثر سقوط الملكية وعودة النظام الإمبراطوري استعاد مجلس الدولة ثقة الحكومة به وقد بلغت هذه الثقة مداها بحلول سنة 1872 حيث تحول المجلس من نظام القضاء المحجوز إلى نظام القضاء المفوض، ورغم هذا التحول الكبير في سلطات المجلس إلا انه استمر في تطبيق نظرية أعمال السيادة وقد برر هذا الاستمرار في حينها بكونه الثمن الذي دفعه المجلس مقابل الحصول على سلطة القضاء المفوض(2) . وهكذا يمكن القول أن مصدر نظرية أعمال السيادة في فرنسا هو الظروف التاريخية التي مر بها مجلس الدولة الفرنسي عبر مراحله المتلاحقة إلا أن هناك عدد من الشراح الفرنسيين من يرجع نظرية أعمال السيادة إلى مصدر تشريعي وهو المادة (26 ) من القانون الصادر في 24 مايو سنة 1872 ويعدون هذه المادة هي الأساس القانوني لنظرية أعمال السيادة حيث كانت تنص على أن (للوزراء الحق في أن يرفعوا إلى محكمة تنازع الاختصاص من القضايا المقدمة لمجلس الدولة التي لا يختص بنظرها القضاء الإداري، ومع ذلك فليس لهؤلاء الالتجاء إلى المحكمة المذكورة إلا بعد رفض مجلس الدولة التماسهم الذي يرسل إليه أولا بقصد التخلي عن نظرها)(3) . وقد عد أن المقصود بهذا النص هي أعمال السيادة . غير أن الكثير من الفقهاء شككوا بحق في أن المراد بنص المادة المذكورة هي أعمال السيادة وإنما يعتقدون أن هذه المادة كانت تهدف إلى تحقيق نوع من التوازن بين جهتي القضاء العادي والإداري ،وذلك بان خولت الوزراء سلطة انتزاع القضايا التي تخرج من اختصاص القضاء الإداري برفعها إلى محكمة التنازع التي يكون لها سلطة تحديد الجهة القضائية المختصة ، وان المشرع إنما أراد بهذا النص حماية اختصاص القضاء العادي من اعتداء القضاء الإداري عليه ويدعمون رأيهم هذا في أن الواقع التطبيقي يخلو تماماً من تطبيق المادة (26 )من قبل الوزراء(4) ، ومهما يكن من اختلاف حول المصدر أو الأساس القانوني لإعمال السيادة في فرنسا فان هذا الأمر لم يشكل لمجلس الدولة الفرنسي عقبة تبرر لجوءه إلى هذه النظرية حيث أن المجلس وبعد أن رسخت أقدامه وتوطدت سلطاته اختار طواعية الاستمرار في تطبيق نظرية أعمال السيادة لمبررات خاصة به ، فهذا المجلس هو الذي خلق هذه النظرية وهو الذي بدأ بعد ذلك في تقليص نطاقها إلى حد دفعت البعض إلى القول بأن أعمال السيادة لم يعد لها وجود في فرنسا في الوقت الحاضر.
أما في مصر فان نظرية أعمال السيادة سبقت في ظهورها القضاء الإداري حيث أن هذه النظرية ظهرت للوجود منذ حصول الإصلاح القضائي وإنشاء نظام المحاكم المختلطة سنة 1876 والمحاكم الأهلية سنة 1883، فبينما أخذت المحاكم الأهلية بنظرية أعمال السيادة وامتنعت عن مراقبتها لإعمال السيادة بالرغم من عدم النص عليها في لائحة ترتيبها، نجد أن المحاكم المختلطة قد تنكرت لهذه النظرية وأقرت باختصاصها في النظر بجميع أعمال السلطة التنفيذية بلا تميز بين أعمال السيادة وغيرها من أعمال الإدارة الأخرى ، رغم أن المادة (11) من لائحة ترتيب هذه المحاكم كانت الغاية منها هو تحصين أعمال السيادة من الخضوع لاختصاص هذه المحاكم وإزاء هذا الموقف المتمرد للمحاكم المختلطة لجأ المشرع إلى تعديل نص المادة المذكورة سنة 1911 بحيث ضمن النص المعدل حكماً صريحاً خاصاً بأعمال السيادة ، وقد تم تأكيد نظرية أعمال السيادة بشكل اكثر تشدداً بعد ذلك من خلال نص المشرع في المادة (43) من اللائحة الجديدة لترتيب المحاكم المختلطة والصادرة سنة 1937 والمادة (15) من لائحة ترتيب المحاكم الأهلية عقب تعديلها بالمرسوم رقم 90 لسنة 1937 على اثر إلغاء الامتيازات الأجنبية على أن (ليس للمحاكم أن تنظر بطريقة مباشرة أو غير مباشرة في أعمال السيادة). وعند إنشاء مجلس الدولة المصري نجد أن المشرع كان حريصاً على الأخذ بنظرية أعمال السيادة فنص في المادة (6) من القانون رقم 112 لسنة 1946 على استبعاد أعمال السيادة من اختصاص مجلس الدولة وقد تم تضمين هذا الحكم في سائر قوانين مجلس الدولة اللاحقة ومنها القانون الحالي رقم (47) لسنة 1972 في مادته الحادية عشر.
أما في العراق فإننا نجد أن المشرع العراقي خلال الفترة منذ تأسيس الدولة العراقية سنة 1921 والى سنة 1963 لم يصدر أي تشريعات خاصة بأعمال السيادة ولكن القضاء العراقي مع ذلك اعترف بهذا النوع من الأعمال رغم سكوت المشرع وكان هو المرجع في تحديد ما يعد من أعمال السيادة من عدمه، وفي حالة توصله إلى أن عمل ما من أعمال السلطة التنفيذية مما يدخل في نطاق أعمال السيادة فانه يقرر رد الدعوى بشأنه لخروجه عن نطاق اختصاصه(5). أما بعد صدور قانون السلطة القضائية رقم (26) لسنة 1963 (الملغي) فانه قد اصبح هناك مصدر تشريعي لفكرة أعمال السيادة في العراق حيث نصت المادة (4) منه على أن (ليس للمحاكم أن تنظر في كل ما يعتبر من أعمال السيادة) واخذ بذات الحكم قانون التنظيم القضائي رقم 160 لسنة 1979 حيث نص في مادته العاشرة على انه (لا ينظر القضاء في كل ما يعتبر من أعمال السيادة).
وعند صدور القانون رقم (106) لسنة 1979 وهو قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة 1979 نص في مادته السابعة البند خامساً على ما يأتي (لا تختص محكمة القضاء الإداري بالنظر في الطعون المتعلقة بما يأتي :
أ‌- أعمال السيادة وتعتبر من أعمال السيادة المراسيم والقرارات التي يصدرها رئيس الجمهورية). ويلاحظ أن المشّرع لم يكتفِ بالنص على أعمال السيادة كما فعل في التشريعات السابقة وإنما ذهب وبلا مبرر قانوني إلى إضفاء صفة أعمال السيادة على المراسيم والقرارات التي يصدرها رئيس الجمهورية وهذا أمر لا يمكن قبوله ولا تبريره قانوناً حيث أن هذه القرارات والأوامر هي قرارات إدارية عادية كغيرها من قرارات الإدارة ما لم يقرر القضاء نفسه ولاعتبارات خاصة تتعلق بطبيعة القرارات أنها تعد من قبيل أعمال السيادة فالقضاء والقضاء وحده هو الذي يحدد أن عمل ما يعد من اعمال سيادة أولا ، وبالتالي لا يجوز للمشرع بحال أن يحل مقدماً محل القضاء في الإضفاء على أعمال إدارية بعينها صفة أعمال سيادة. وعلى كل حال فانه وفي ظل التطورات السياسية التي شهدها ويشهدها العراق والتي بدأت باحتلاله ومروراً بتشكيل (الحكومة العراقية المؤقتة) واستلامها السلطة في 30/6/2004 حيث تم تشكيل وتحديد اختصاصها استناداً لما يعرف بـ (قانون إدارة الدولة العراقية) فانه كان لهذه التطورات أثارا قانونية عديدة تتعلق بشكل نظام الحكم في العراق الحالي والمستقبلي ففي الوقت الحاضر فان العراق يعيش مرحلة انتقالية يشوبها الكثير من الغموض حيث أن منصب رئيس الجمهورية وفقاً لما كان في ظل دستور سنة 1970 لم يعد له وجود وإنما طرأ على هذا المنصب تغيرات جوهرية سواء من حيث الشكل أو الموضوع فمن حيث الشكل لم يعد منصب رئيس الجمهورية بمقتضى القانون المشار إليه من وجود وإنما تحول إلى مجلس رئاسة مكون من ثلاثة أعضاء ويكون رئيس هذا المجلس رئيساً للدولة أما من الناحية الموضوعية فان السلطة التنفيذية أصبحت تتركز بصورة أساسية بيد رئيس الوزراء وان الصلاحيات التي يمارسها مجلس الرئاسة في معظمها شرفية اللهم إلا في مجالين، الأول هو موافقة المجلس على الأوامر التي يصدرها مجلس الوزراء والتي لها قوة القانون والثاني هو حقه في نقض أي تشريع تصدره الجمعية الوطنية خلال (15) يوماً من إبلاغ مجلس الرئاسة من قبل رئيس الجمعية الوطنية بإقرار ذلك التشريع(6) وهكذا فان الحديث عن الأوامر والقرارات التي يصدرها رئيس الجمهورية سواء في مجال اعتبارها من أعمال السيادة أم في مجالات أخرى لم يعد على درجة من الأهمية التي كان عليها في السابق(7) . وهكذا فان الحاجة إلى تعديل المادة السابعة البند خامساً أصبحت اكثر إلحاحا من السابق ليس بسبب الانتقادات التقليدية التي أشرنا إليها سابقاً فحسب بل لكي تتلاءم والأوضاع الحالية والمستقبلية كذلك.
__________
1- د. محمد محمد بدران ، رقابة القضاء لأعمال الإدارة، الكتاب الأول، دار النهضة العربية، القاهرة، 1985، ص118.
2- د. حافظ هريدي، أعمال السيادة في القانون المصري المقارن، الطبعة الأولى، مطبعة لجنة التأليف والترجمة والنشر، القاهرة، 1952، ص48.
3- حافظ هريدي، أعمال السيادة في القانون المصري المقارن، الطبعة الأولى، مطبعة لجنة التأليف والترجمة والنشر، القاهرة، 1952 ، ص49.
4- د. محمود محمد حافظ، القرار الإداري، دراسة مقارنة، الطبعة الثانية، بدون مكان طبع، 1972، ص102.
5- حسن محمد علي حسن البنان، تحصين بعض القرارات الإدارية من رقابة القضاء، دراسة مقارنة، رسالة ماجستير مقدمة إلى كلية القانون بجامع الموصل، 2001، ص55.
6- يراجع المواد (2، 35، 36، 41، 42) من ما يسمى بقانون إدارة الدولة العراقية وكذلك القسم الثاني من المحلق بالقانون المذكور والصادر في 1/6/2004.
7- حيث كان رئيس الجمهورية في العراق يتمتع بسلطات وصلاحيات واسعة بموجب دستور سنة 1970 المؤقت فبموجب المادة (57) منه فان رئيس الجمهورية بالإضافة إلى كونه رئيس الدولة والقائد العام للقوات المسلحة فانه يتولى مباشرة الوظيفة التنفيذية مباشرة أو بواسطة مجلس الوزراء وله أن يصدر المراسيم اللازمة لممارسة اختصاصاته المنصوص عليها في الدستور. كما أن المادة (58) منه كانت تخول رئيس الجمهورية صلاحيات واسعة جداً وللمزيد يراجع أستاذنا د. صالح ابراهيم احمد المتيوتي ، شروط الطعن امام محكمة القضاء الاداري في العراق، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون ، جامعة بغداد ، 1994 ، ص121.