تجمع الدساتير المعاصرة مهما اختلفت صور أنظمة الحكم فيها على إنَّ فرض الضريبة من اختصاصات السلطة التشريعية من خلال النص على مبدأ قانونية الضريبة في الدستور، ويشكل ضمانة من ضمانات حقوق الأشخاص حتى لا يتم المساس بهذه الحقوق دون سبب قانوني، وحتى يضمن في الوقت نفسه حق الدولة في استيفاء مبلغ الضريبة، ونجد أن هذا المبدأ لاقى صدى واسعاً ورواجاً كبيراً في مختلف النظم الدستورية المتعاقبة التي تبنته لما يجسده هذا المبدأ من ضمانة أساسية للأشخاص وحقوقهم في مواجهة الإدارة الضريبية، (1) ولقد أقر المشرع الدستوري العراقي المبدأ المذكور شاملاً الفرض والإعفاء والجباية والتحصيل والتعديل ، (2) وكذلك المشرع الدستوري المصري ، (3) وبدا كل من المشرع الدستوري العراقي والمصري متطوراً أكثر من أقرانه في باقي الدول ، فدستور الأردن أكتفى بالنص على صدور قانون في فرض وجباية الضرائب دون الإعفاء منها، أي أنه أجاز أن يكون الإعفاء من الضريبة من صلاحيات السلطة التنفيذية بتفويض من السلطة التشريعية (4).

أما أساس العفو في الدستور العراقي فنجده مر بمراحل مختلفة خلال الدساتير المتعاقبة في العراق فعندما صدر القانون الاساسي وهو أول دستور عراقي في سنة 1925 كان للملك صلاحية بإصدار العفو الخاص بموجب اختصاصاته الدستورية أما العفو العام فهو مرهون بموافقة السلطة التشريعية والتي تتكون آنذاك من مجلسين وهما مجلس الأعيان ومجلس النواب ويطلق عليهما مجلسي الأمة (5) وفي هذه الفترة صدرت عدة قوانين للعفو منها القانون رقم (36) لسنة 1935 وكذلك القانون رقم 41 لسنة 1937 (6).

وبعد صدور دستور سنة 1958 (الملغى) تولى مجلس الوزراء السلطة التشريعية بتصديق مجلس السيادة (7) أي أن مجلس الوزراء هو المختص بإصدار قوانين العفو العام، أما دستور جمهورية العراق لسنة 1970 (الملغى) أعطى الحق بإصدار العفو الخاص لرئيس الجمهورية،(8) أما العفو العام لقد منح الى مجلس قيادة الثورة (المنحل) المختص بإصدار القوانين ولأن العفو العام يصدر بقانون فيعد من اختصاصه الأصيل (9).

وبصدور دستور جمهورية العراق لسنة 200۵ النافذ، تضمنت المادة (61) اختصاصات مجلس النواب ومنها تشريع القوانين الاتحادية وبما إنَّ العفو الضريبي صادر بقانون فأن أساس صدوره بتشريع من السلطة المختصة وفقاً لأحكام الدستور، ولقد نصت المادة 73 من الدستور على أن يتولى رئيس الجمهورية الصلاحيات الآتية أولاً : اصدار العفو الخاص بتوصية من رئيس مجلس الوزراء باستثناء ما يتعلق بالحق الخاص والمحكومين بارتكاب الجرائم الدولية والارهاب والفساد المالي والإداري. أما العفو العام فلم ينص عليه الدستور العراقي النافذ بنص صريح ولكن أشار له ضمناً (10) ولأن العفو الضريبي الصادر في العراق رقم 9 لسنة 2019 صادر بقانون فتنطبق عليه بعض أحكام العفو العام باعتبار إن أهم ما يميز العفو العام هو صدوره من السلطة التشريعية (مجلس النواب ) وعدم نص الدستور على العفو العام لا يعتبر نقصاً في الدستور لأن من اختصاص السلطة التشريعية هو تشريع القوانين (11) والعفو الضريبي كأي قانون تقوم السلطة التشريعية بسنه، أذ أن الدستور يؤسس القواعد المنظمة للسلطة الحاكمة في الدولة ويبين تكوينها ويرسم الإطار الفلسفي الذي من خلاله تمارس تلك الاختصاصات فلا يجوز المساس بهذه القواعد وعلى السلطة التشريعية الخضوع لأحكام الدستور وبوصفها السلطة المختصة بتشريع القوانين فعند مبادرتها بالاقتراح أو القراءة أو الاقرار لا بد لها من مراعاة الضوابط الدستورية لقانون العفو التي يجب ان يضعها المشرع الدستوري حتى تقوم السلطة التشريعية بمراعاتها والالتزام بها عن قيامها بتشريع أي قانون (12).

ونلاحظ في الدساتير العربية المقارنة في كل من مصر والأردن والتي تعد من أكثر الدول التي أصدرت قوانين العفو لمعالجة ظروف سياسية واقتصادية واجتماعية تعرضت لها في فترات معينة، أذ أن أخذ دستور مصر عام 2014 النافذ نص على أن العفو عن العقوبة من صلاحيات رئيس الجمهورية بعد رأي رئيس مجلس الوزراء ونص على العفو العام وأطلق عليه العفو الشامل وأتجه المشرع الدستوري المصري كاتجاه المشرع الدستوري العراقي عندما جعل أصدار العفو الشامل (العام) لا يتم إلا بقانون من أعضاء مجلس النواب، (13) أما الأردن فلقد كانت من أكثر البلدان التي أصدرت قوانين العفو المتعاقبة، أن دستور الأردن أعطى حق للملك في اصدار العفو الخاص وتخفيف العقوبة، أما العفو العام يقرر بقانون خاص، (14) فالدستور الأردني النافذ فرق بين العفو الخاص والعفو العام أذ جعل العفو العام من ضمن صلاحيات البرلمان ويكون صادر بقانون من الاخير، أما العفو الخاص من الصلاحيات الممنوحة للملك (15).

ويتضح مما تقدم أن العفو الضريبي باعتباره جزء من العفو الجنائي العام او الخاص لذا نجد أساسه في صلب الدستور، وعلى الرغم أن الدستور لم ينص عليه صراحة إلا أننا نستطيع استخلاصه ضمناً من النصوص الدستورية التي تتعلق بصلاحيات السلطة التشريعية (مجلس النواب) المتعلقة بإصدار القوانين الاتحادية وصلاحيات السلطة التنفيذية التي تتعلق بإصدار القرارات والأنظمة والتعليمات.

____________

1- شاكر جميل ،ساجت الرقابة القضائية على دستورية الأعمال الضريبية دراسة مقارنة، ط 1، مكتبة القانون المقارن، بغداد، 2019، ص 62.

2- د. أحمد خلف الدخيل المالية العامة من منظور قانوني، ط 1 ، دون دار نشر العراق تكريت، 2013، ص 083 ونصت المادة 28/ أولاً من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 النافذ على (أولاً)) لا تفرض الضرائب والرسوم، ولا تعدل، ولا تجبى، ولا يعفى منها ألا بقانون.

3- أشارت المادة (38) من دستور مصر لعام 2014 الى ان لا يكون أنشاء الضرائب العامة، أو تعديلها، أو إلغاءها، إلا بقانون، ولا يجوز الإعفاء منها إلا في الأحوال المبينة في القانون).

4- نصت المادة (111) من الدستور الأردني لعام 1952 المعدل على: (لا) تفرض ضريبة أو رسم ألا بقانون).

5- نصت المادة 26 / عاشراً من القانون الأساس لعام 1925 على : لا ينفذ حكم الاعدام ألا بتصديق الملك وللملك أن يخفف العقوبات أو يرفعها بعفو خاص وبموافقة المجلسين بعفو (عام

6- د. عبد الحسين شندل، نظام الحكم في العراق وفق دساتيره الحديثة المكتبة القانونية بغداد، دون سنة نشر، ص 13 و 14. وتجدر الاشارة الى ان القوانين أعلاه هي قوانين عفو عام عن جميع الجرائم ألا ما استثنى منها بنص خاص في القانون.

7-  المادة (21) من دستور العراق لعام 1958 (الملغى) المنشور في جريدة الوقائع العراقية بعدد 2 بتاريخ 1958/7/28.

8- نصت المادة 57 من دستور جمهورية العراق لعام 1970 (الملغى)، المنشور في جريدة الوقائع العراقية بعدد 1900 بتاريخ 1970/7/17 يمارس رئيس الجمهورية الصلاحيات التالية: (ن- إصدار العفو الخاص والمصادقة على أحكام الاعدام).

9- رعد طعمه عواد، اشكاليات العفو العام بين النظرية والتطبيق، أطروحة دكتوراه، كلية الحقوق جامعة تكريت، 2020، ص 47.

10-  أن العفو العام يصدر استناداً الى المادة 61 / أولاً، والمادة 73/ ثالثاً من الدستور العراقي لعام 2005 ونصت المادة الأخيرة على (يتولى رئيس الجمهورية الصلاحيات الآتية ثالثاً: يصادق ويصدر القوانين التي يسنها مجلس النواب وتعد مصادقاً عليها بعد مضي خمسة عشر يوماً من تاريخ تسلمها)

11-  نصت المادة (61) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 على يختص مجلس النواب بما يأتي: أولاً تشريع القوانين الاتحادية).

12- رعد طعمه عواد، مصدر سابق، ص 48

13-  ينظر المادة 155 من دستور جمهورية مصر لعام 2014.

14- نصت المادة (38) من الدستور الأردني لعام 1952 المعدل على: (للملك حق العفو الخاص وتخفيض العقوبة، أما العفو العام فيقرر بقانون خاص).

15-  د. وليد بدر نجم الراشدي، العفو العام في التشريعات المقارنة دار النهضة العربية، القاهرة، 2013، ص 45.