بعد أن تطرقنا إلى معرفة المبررات التي تبرر تقييد الحقوق السياسية ، لابد لنا من تسليط الضوء على الأشكال التي تكون عليها قيود الحقوق السياسية ، وهي تتمثل  بالقيود الدستورية والقيود التشريعية والقيود الإدارية .

لذلك سيتم بحث هذا الموضوع وعلى النحو الاتي:.

الفرع الأول : القيود الدستورية

الفرع الثاني: القيود التشريعية

الفرع الثالث: القيود الإدارية

الفرع الأول/ القيود الدستورية

غالباً ما تنص الدساتير على أحكام تخص حقوق الإنسان ، وحرياته الأساسية ، وهي لا تكفي بتعدادها بل تذهب أبعد من ذلك عندما تعمل على تنظيمها وتقييدها من أجل إرساء أصولها ورسم إطارها ، نتيجة لذلك قسم الفقهاء الحقوق من حيث تقييدها إلى ثلاث فئات: حقوق وحريات غير قابلة للتقييد التشريعي ، حقوق وحريات قابلة للتقييد التشريعي بضوابط دستورية مع إحالتها إلى المشرع العادي ، وحقوق وحريات قابلة للتقييد التشريعي من دون ضوابط دستورية مع إحالتها إلى المشرع العادي(1).

الفئة الأولى: الحقوق غير القابلة للتقييد التشريعي او ما يطلق عليها بالحقوق المطلقة وهي التي نظمها الدستور ذاته تنظيماً نهائياً يمتنع على المشرع العادي أن يصدر بشأنها أي تقييد، فهي حقوق قطعية يتعين احترامها كما نص عليها الدستور، ويتعرف عليها عادة من خلال إيرادها في نصوص الدستور غير مقترنة بعبارة (في حدود القانون) او(وفقاً للقانون) او(طبقاً للقانون) (2)، مثال ذلك حرية العقيدة فهي حرية مطلقة ويؤكد ذلك الدستور العراقي بالقول: لكل فرد حرية الفكر، والضمير، والعقيدة (3)، وكذلك الأمر بالنسبة للدستور المصري الذي ينص على أن تكفل الدولة حرية العقيدة (4)، وتطبيقاً لذلك يكون مخالفاً لمبدأ حرية الاعتقاد رفض الإدارة إصدار بطاقة شخصية لأحد الأفراد استناداً إلى انه يعتنق دين غير إسلامي(5)

واستناداً إلى ما تقدم ، يمنع تقييد حرية المعتقد لارتباطها بضمير الشخص ، ووجدانه  لذلك فهي تستعصي على التقييد.

وطبقاً لما ذكر أعلاه ، لايحق للمشرع التدخل بتقييد هذه الحقوق وإلا كان التشريع باطلاً لمخالفته لأحكام الدستور، لأنّ إجازة تدخل المشرع دون إحالة ، يفقد النص الدستوري معناه (6).

وخلافاً لذلك يرى بعض الفقهاء أن وصف الحقوق والحريات بالصفة المطلقة أمر غير دقيق ، لأن جميع الحريات نسبية بوصفها تعمل في الوسط الاجتماعي(7).

ونحن نتفق مع هذا الرأي ونذهب إلى القول بعدم وجود حقوق وحريات مطلقة فهي بكل الأحوال مقيدة بوجوب مراعاة النظام العام والآداب العامة السائدة في مجتمع معين وفي زمان ومكان معينين لتحقيق الاستقرار والتوازن المطلوب بين حقوق وحريات الأفراد وحقوق المجتمع .

أما الفئة الثانية: فهي الحقوق والحريات القابلة للتقييد التشريعي بعد إحالة الدستور لها للمشرع العادي وفقاً لضوابط وقيود دستورية واضحة تكون قيداً على المشرع ، ويتعين عليه مراعاتها عند تنظيمه لهذه الحقوق ، فهي وان لم يحسن الدستور تنظيمها نهائياً إلا انه أثار عدم تركها للسلطة التقديرية للمشرع فأرفقها بقيود واضحة(8).

مثال ذلك ما أشار إليه دستور جمهورية العراق لسنة 2005 من أن يُحظر إسقاط الجنسية عن العراقي بالولادة لأي سبب من الأسباب ، ويحق لمن أسقطت عنه طلب استعادتها وينظم بقانون(9) وبهذا يعد حظر إسقاط الجنسية عن العراقي قيداً دستورياً يجب على المشرع مراعاته عن تنظيمه لحق الجنسية فإذا ما اصدر المشرع قانوناً ينص على حالات إسقاط الجنسية عن العراقي ، او أباح إسقاط الجنسية ، يُعد التشريع معيباً لمخالفته للدستور مما يستوجب إلغاؤه.

ومثال آخر على ما تضمنه الدستور المصري لسنة 1971 من إن الرقابة على الصحف محظورة وإنذارها او وقفها او إلغاؤها بالطريق الإداري محظور، إلا إنه أوجبه استثناء في حالة إعلان الطوارئ او في زمن الحرب او في الامور التي تتصل بالسلامة العامة او اغراض الامن القومي(10).

وعلى هذا الأساس ، فالمشرع مقيد بتنظيمه لحرية الصحافة بعدم إلغائها او وقفها او إنذارها في ظل الظروف العادية لما تمثله من أهمية بوصفها من أهم صور التعبير عن حرية الرأي.

والفئة الثالثة: فهي الحقوق والحريات القابلة للتقييد التشريعي من دون ضوابط دستورية صريحة ، فالمشرع هنا حصل على تفويض دستوري إزاء هذه الحقوق والحريات ومن ثم سلطته في تنظيمها سلطة تقديرية. وجل الحقوق والحريات تقع ضمن هذه الفئة.

والحق أن القانون يكمل الدستور وينظم أنواع من الحقوق والحريات على نحو واضح ، وقد يتكفل القانون برسم إطار الحق في مقام لم يتكفل به الدستور أصلاً وهو بذلك يقوم بمهمة الضبط التشريعي للحرية، لأن الدستور سكت عن ذلك (11).

وعليه فان الوضع القانوني الفعلي للحرية متوقف على صدور التشريعات التي تعمل على تنظيمها خاصة وان التغيرات التي تحدث في نواحي المجتمع كافة لاتكون مواكبة للمتغيرات المتشابهة في الدستور لذلك وجب مواكبة هذه التغيرات بصدور التشريع.

الفرع الثاني/ القيود التشريعية

يعد التقييد التشريعي الميدان الفسيح للقيود المفروضة على الحقوق والحريات ، لأن الدستور عادة ما يخول المشرع العادي ممارسة هذه السلطة استناداً إلى المبدأ الذي يقضي بانفراد المشرع العادي في تقييد الحريات ، وهذا يعني أن المشرع وحده المختص بوضع القيود اللازمة لممارسة الحقوق ، والحريات ، لان مثل هذا العمل يدخل ضمن الاختصاص الأصلي له(12) ، ولما كان الأمر كذلك فانه يتطلب توافر عدة معايير تمثل الحد الأدنى من الشروط الواجب توفرها في النصوص القانونية المقيدة للحقوق وهي:

١- ألا تكون النصوص القانونية التي تفرض القيود على ممارسة الحقوق تعسفية.

۲- أن تكون القواعد القانونية المقيدة لممارسة الحقوق واضحة أي لاتثير أية إشكالات قانونية عند تطبيقها ، فضلاً عن إمكانية الاطلاع عليها ومعرفتها من قبل أي فرد وليس فقط ذوي الاختصاص او على طلب الشخص المتضرر.

٣- توفير الضمانات والتعويضات المناسبة في القانون نفسه المقيد للحقوق لمنع الاستخدام غير المشروع للقواعد القانونية او إساءة تطبيقها(13).

وغالباً ما ترد الحقوق التي يحيلها الدستور للمشرع من أجل تنظيمها مقترنة بعبارات تعرف بالنصوص المقيدة وأبرزها (بواسطة القانون) او (بنص القانون) او (وفقاً للقانون) او (بموجب القانون)(14) ، ومن أمثله ذلك ما نص عليه دستور جمهورية العراق لسنة 2005 بشان أحكام المواطنة (الجنسية) ، حيث أكد على أنها تنظم بقانون(15)، وكذلك نص على أن ( تكفل الدولة بما لا يخل بالنظام العام والآداب : اولا حرية التعبير عن الرأي بكل الوسائل ، ثانياً حرية الصحافة والطباعة والإعلان والإعلام والنشر، ثالثاً حرية الاجتماع والتظاهر السلمي، وينظم بقانون  (16). (

يتضح مما تقدم ان الدستور يتطلب احياناً صدور قانون لتنظيم ممارسة الحقوق مثلما تضمن المثال أعلاه ، ففي هذه الحالة لا يحق للمشرع أن يفوض ذلك إلى السلطة التنفيذية وإذا فعل ذلك كان تفويضه مخالف للدستور ، إلا انه في أحيان أخرى ، لا تستعمل الدساتير اصطلاحاً قاطعاً ، إنما تكتفي بعبارة (الابناءً على القانون) او عبارة (الا في حدود القانون) ففي هذه الحالة يمكن القول إن التفويض ممكن جوازه ضمنياً ، أي بمعنى إن الدستور لايقييد المشرع في التفويض، فهو يستطيع أن يفوض السلطة التنفيذية في إصدار الأنظمة(17).

وفي جميع الأحوال ، فإن منح السلطة التشريعية مهمة تقييد الحقوق والحريات دون غيرها يرجع إلى المبادئ المتعارف عليها تقليدياً ، لانفراد السلطة التشريعية بصفة التمثيل للشعب والتعبير عن إرادته ومن ثم كانت هي الأولى والأجدر بتنظيم الحقوق والحريات العامة إذ لا يتصور أن تقوم السلطة الممثلة لهذا الشعب بإصدار قوانين تبيح التعدي على هذه الحقوق او تتعارض مع الإقرار الدستوري لها(18).فضلا عن ذلك ، فإن عملية سن التشريع تقتضي إجراءات معينه من مناقشات علنية وفي ذلك ضمان للحقوق والحريات لان إتباع هذه الإجراءات تقلل من الإفراط في فرض القيود على ممارسة الحقوق ، كما إن في الطبيعة القانونية للتشريع اكبر حماية يمكن توفيرها للمواطن ، فالقانون عام لا ينصرف إلى فرد بعينه  الأمر الذي ينفي كل احتمال للتعسف(19)، وفي هذا الصدد ذهبت محكمة القضاء الإداري في مصر، إلى أن الحريات  العامة إذا  أجاز الدستور تقييدها ، فإنها لا تتقيد الا بتشريع ، وهو المبدأ الذي اتفق عليه الفقهاء جميعاً ، إذ قرروا أن ضمانات الحقوق ، هي نصوص دستورية تكفل للأفراد التمتع بالحقوق وهي تسمو مرتبة على القوانين الدستورية فتكون معصومة لا سلطان للمشرع عليها إلا إذا  أجاز  الدستور تنظيمها بنص خاص ، وفي هذه الحالة يتعين أن تكون القيود التي ترد عليها قيود تقررها القوانين(20) .

وبناءً على ما تقدم يعد التقييد التشريعي ، أمر ضروري لإعطاء ملامح للحقوق والحريات، إلا إن تقدير هذا التنظيم او التقييد يتوقف على عدم اتخاذه ذريعة لإهدار الحق او الانتقاص منه وإنما يعني العمل على عدم إضرار الشخص الذي يمارس حريته بحقوق وحريات الأخريين وان لا يضر بالنظام العام للمجتمع ، ومن اجل ذلك اشترط أن لا يكون التقييد الا بقانون صادر عن سلطة تشريعيه منتخبة ، ولا يجوز لسلطة أخرى وضع القيود على الحرية إلا إذا كانت تحمل تفويضاً بذلك ، وان لا يصل هذا التقييد إلى حد المصادرة الكلية للحق والحرية إنما يكون ضمن الحدود المعقولة ، و يقرر من اجل مصلحة عامة ولأسباب ومبررات قوية تستدعي هذا الأجراء(21).

وهذا ما اقره دستور جمهورية العراق لسنة 2005بنصه على أن (لا يكون تقييد ممارسة أي من الحقوق والحريات الواردة في هذا الدستور  او تحديدها الا بقانون او بناء عليه ، على الايمس ذلك التحديد والتقييد جوهر الحق او الحرية( (22).

من خلال ما تقدم لا يجوز للمشرع إلغاء نظام يتضمن ضمانات لإحدى الحريات الأساس، إلا لتقرير نظام أخر يكفل ذات الحماية او يقرر حماية أفضل .كما لا يجوز أن يتدخل للمساس بالمراكز القانونية القائمة في مجال الحريات العامة ، إلا إذا كانت هذه المراكز قد اكتسبت بطريق غير مشروع ، او كان ذلك ضرورياً من اجل توفير ضمانات فعليه لممارسة الحرية التي ينظمها المشرع ، وبالمقابل ، فان تدخل المشرع من شأنه تقييد السلطة التنفيذية ، إذ لا يجوز لها عن طريق القرارات اللائحة تعديل او تعطيل نصوص القانون أو الإعفاء منها، كما لا يجوز لها إصدار قرارات فردية تخالف التنظيم الذي قرره المشرع(23).

الفرع الثالث/ القيود الإدارية

لما كان الأصل أن يتولى المشرع رسم إطار الحقوق والحريات ، وذلك بتنظيمها وفقاً لما أشار إليه الدستور، صوناً لها من تعسف السلطات الحاكمة أذا لم تتقيد بالتشريع ، غير أنه قد اثبت من خلال التطبيق العملي استحالة قيام المشرع وحده بمهمة تنظيم ممارسة الحريات ، نظراً لجمود التشريع وعدم إمكانية ملاحقته للتطورات التي تلحق بالمجتمعات ، ولذلك بدت الحاجة الماسة إلى وسيلة اخرى لتكمل النقص التشريعي ، فظهرت فكرة القيود الإدارية التي تمارسها السلطات الإدارية المختصة في تنظيم نشاط الأفراد بهدف المحافظة على النظام العام في المجتمع، وهو أمر لابد منه فلا يمكن أن تتقدم عجلة الإصلاح والتنمية في ظل الفوضى والاضطراب (24).

واستناداً على ذلك يعمد المشرع عادةً إلى أن يضع تحت تصرف السلطات الإدارية العديد من الوسائل والأساليب التي تتمكن بموجبها من المحافظة على النظام العام فضلاً عن تنظيم ممارسة الحقوق والحريات ، إلا ان اختصاص السلطة الإدارية في ذلك تابع في جميع الأحوال ، إذ يجب ألا تخالف التنظيم التشريعي لمركز الحريات العامة بالإضافة للقواعد الواردة في الدستور(25). وتتمثل الأساليب الإدارية في تقييد الحقوق والحريات بما يلي:.

أولا : أسلوب الحظر أو المنع : يعد من اشد الأساليب التي تتمتع بها الإدارة لتمنع بموجبه الأفراد من ممارسة بعض حقوقهم وحرياتهم وهو على نوعين:        

النوع الأول الحظر المطلق: وهو ينطوي على مصادرة كاملة للحرية ، لذلك يعد غير مشروع ، لأنه يتنافى مع القاعدة العامة وهي إباحة ممارسة الحقوق والحريات ، وعليه فإن الحظر في مثل هذه الحالة يجب أن يكون في الضرورة القصوى تبعا للشعور العام لأفراد المجتمع وحاجاته المشتركة(26) .

ومثال على ذلك الحظر الوارد على ممارسة حرية الاجتماع والتظاهر في قوانين بعض الدول ومنها قانون رقم 14 لسنة 1923 المصري المنظم لحرية الاجتماع والتظاهر ، الذي منح الإدارة سلطة منع أي اجتماع إذا كان من شانه أن يؤدي إلى اضطراب في النظام العام او الأمن العام او لأي سبب خطير غير ذلك ، وفي كل الأحوال فان سلطة الإدارة في هذه الحالة هي سلطة استثنائية لا ينبغي استعمالها إلا في الضرورة القصوى ، واستثنى المشرع المصري من سلطة المنع الاجتماعات الانتخابية (27).

إن تقرير عدم جواز منع الاجتماعات الانتخابية أمر جيد ، وينسجم مع مبادئ الديمقراطية الحقة وذلك لان حرية الاجتماع ، تعتبر وسيلة هامة لإنعاش عملية التصويت ، فتقرير حرية الانتخاب ، تعني بالضرورة كفالة حرية الاجتماعات الانتخابية حتى يتمكن المرشحون من الاستعداد لخوض العملية الانتخابية من خلال لقاءاتهم بالناخبين لتقوية مراكزهم النيابية من ناحية وللتعرف على مطالب الناخبين الذين يدفعونهم إلى مقاعد البرلمان من ناحية أخرى(28).

وعلى العكس من ذلك نجد أن القانون الفرنسي لسنة 1881 المنظم لحرية الاجتماع لم ينص على منح الإدارة سلطة منع الاجتماعات العامة خشية أن تتخذ الإدارة من ذلك حجة لمصادرة الحرية ، إلا إن المرسوم الذي صدر لسنة 1935 بعنوان ( تنظيم الإجراءات المتعلقة بدعم النظام العام) ، وسع سلطة الإدارة عن طريق منحها حق منع الاجتماعات العامة إذا كانت تفضي إلى قلاقل بسبب الوقت المحدد لها او المكان المزمع عقدها فيه او كيفية تنظيمها(29)، مما حدا بمجلس الدولة الفرنسي إلى تقييد الإدارة بعدم استعمالها لهذه السلطة الا في احوال الضرورة وبعد استنفاذ جميع الوسائل القانونية لحفظ النظام العام(30).

من خلال ما تقدم يتضح ان حق الاجتماع في مصر وفرنسا حق أصيل ومعترف به للجميع وإن سلطة الإدارة في منعه هي قيد استثنائي وارد على أصل الحق لذلك يجب أن يفهم في أضيق حدوده فلا تستعمله الحكومة الا للضرورة القصوى عندما تتولد لديها أسباب حقيقية تدل على أن من شأن هذا الاجتماع الإخلال بالأمن العام .

 أما النوع الثاني من أنواع الحظر فهو الحظر النسبي: الذي يقتصر على منع ممارسة الحق في مكان معين او وقت معين او بالنسبة لشخص معين ، فهو جائز ومقبول إذا وجد ما يبرره من ضرورات المحافظة على النظام العام (31).

ومثال ذلك ، ما نص عليه قانون الاجتماعات العامة والمظاهرات المصري رقم 14 لسنة 1923 من منع عقد الاجتماعات في أماكن العبادة او في المدارس او غيرها من المحال الحكومية إلا إذا كانت المحاضرة او المناقشة تتعلق بغاية او غرض مما خصصت له تلك الأماكن والمحال ، وحضر امتداد الاجتماعات إلى ما بعد الساعة الحادية عشر ليلاً حفاظاً على السكينة العامة(32).

أما في العراق فإن الأمر مختلف عما هو الحال عليه في مصر وفرنسا ، فلم ينص أمر سلطة الائتلاف المؤقت رقم 19 لسنة 2003 على حضر ممارسة حرية الاجتماع بصورة مطلقة، إلا إنه أجاز ذلك فيما يتعلق بالحظر النسبي ، إذ أعطى للإدارة سلطة منع عقد أي اجتماع او مظاهرة في مكان يبعد اقل من خمسمائة متر عن أي مرفق لسلطة الائتلاف المؤقتة او قوات الائتلاف*(33)، كما حظر امتداد عقد أي اجتماع او مظاهرة في الطرق او الأماكن العامة لمدة تتجاوز أربع ساعات(34 )، وهذا القيد ليس الوحيد ، بل حظر هذا الأمر ايضاً عقد أي اجتماع أو مظاهرة أو موكب او المشاركة فيها على الطريق العام أو في الأماكن العامة اثناء الفترات التي تصل فيها حركة السير ذروتها مالم تكن حصلت على تصريح بذلك من سلطة الترخيص المختصة في المنطقة (35).

مّما تقدم يلاحظ إن القيود التي أوردها أمر سلطة الائتلاف ، قيود تنطوي على مصادرة وهدر حرية الاجتماع ، وهي فضلاً عن ذلك تعد متعارضة مع كفالة دستور جمهورية العراق لسنة 2005 لحرية الاجتماع ، والتظاهر السلمي ، كما أنها مخالفة لما أشار إليه هذا الدستور، من إن أي تقييد او تحديد يجب ألا يمس جوهر اي من الحقوق والحريات الواردة في هذا الدستور.

من خلال العرض السابق يتضح أن منح الإدارة سلطة حظر ممارسة حرية الاجتماع سواء بصورة مطلقة أم بصورة نسبية ، يؤدي إلى مصادرتها او هدرها وليس تنظيمها فضلاً عن إنها تتعارض مع ما تضمنته أغلب الدساتير من كفالة ممارستها ، لذا فأننا لا نؤيد منح الإدارة سلطة منع او حظر ممارسة أي حق من الحقوق السياسية إلا في حالة الضرورة فقط وعند توافر شروطها مع خضوعها للرقابة القضائية في ذلك.

ثانيا : أسلوب الترخيص أو الإذن السابق : يقصد به عدم جواز ممارسة بعض الحقوق والحريات إلا بعد الحصول على ترخيص او إذن مسبق من الجهة الإدارية المختصة ، من أجل تمكينها من فرض ما تراه ملائماً من الاحتياطات لوقاية المجتمع من الخطر ، او رفض الإذن بممارسة الحرية او الحق إذا كان لا يكفي للوقاية منه اتخاذ الاحتياطات المذكورة او كان غير مستوفٍ للشروط التي قررها المشرع سلفاً(36)، خاصة وإن سلطة الإدارة في منح الترخيص أما أن تكون مقيدة إذا حدد المشرع الشروط اللازمة لمنحه ، او أن تكون سلطتها تقديرية إذا لم يورد المشرع شروطاً لرفض او منح الترخيص .

لابد من الإشارة إلى أن الترخيص او الإذن المسبق لايرد على الحريات الأساسية التي كفلها الدستور مثل حرية ممارسة الشعائر الدينية وإلا عُدَ عمل غير مشروع(37).

ومن الحقوق السياسية  التي تتطلب ممارستها  ضرورة الحصول على ترخيص مسبق من قبل الجهة الإدارية ، هي حرية تكوين الجمعيات وهو ما أشارت إليه اغلب القوانين ، ومنها قانون الجمعيات المصري رقم 84 لسنة 2002 الذي أشار إلى عدم ثبوت الشخصية الاعتبارية للجمعية إلا بعد مضي ستين يوماً من تاريخ  قيام ممثل الجمعية بتقديم طلب قيدها مصحوباً بالمستندات المنصوص عليها في هذا القانون، وللجهة الإدارية حق رفض إجراء القيد على أن يكون هذا الرفض بقرار مسبب ، وتلتزم الجهة الإدارية بإخطار ممثل جماعة المؤسسين بقرارها الذي يجوز الطعن عليه أمام المحكمة(38)، الأمر الذي اتفق مع  ما سار عليه قانون المنظمات غير الحكومية العراقي رقم 12 لسنة 2010 إذ اشترط ضرورة تقديم طلب بتأسيس المنظمة موقعاً عليه من قبل المؤسسين متضمن كافة الشروط التي نص عليها القانون ، ومنح الإدارة حق البت في هذا الطلب خلال سبعة أيام من تاريخ تسجيله ، وبخلافه يعد الطلب مقبولًا. والحالة الوحيدة التي منح فيها هذا القانون للإدارة حق رفض طلب التأسيس ، هي حالة مخالفته لإحكام هذا القانون على أن يكون ذلك بقرار مسبب (39).

من خلال ذلك يتضح أن سلطة الإدارة في منح الرخصة لممارسة حرية تكوين الجمعيات في هذه القوانين ، مقيدة بمدى توافر الشروط التي نص عليها القانون. وهي بذلك تختلف عما أشار إليه القانون الفرنسي لسنة 1901 المنظم لحرية تكوين الجمعيات الذي اقتصر على أسلوب إخطار السلطة الإدارية بتكوين الجمعية لانَ المبدأ الذي يسري هو أن الجمعية تنشأ بإرادة المؤسسين ونتيجة لذلك لا يحق للإدارة أن تتأكد من مدى توافر الشروط الخاصة بالإخطار او ببطلان الاتفاق إذ إن اختصاص الإدارة ينحصر باستلام الإخطار وتسليم ذوي الشأن ايصالاً بذلك(40).

وبالإضافة إلى حرية تكوين الجمعيات ، تنص بعض القوانين المنظمة لحرية الاجتماع ، على ضرورة الحصول على ترخيص مسبق من الجهة الإدارية من أجل السماح بعقد اجتماع عام او مظاهرة ومن هذه القوانين قانون التجمعات البحريني لسنة  2004، وأيضا أمر سلطة الائتلاف رقم 19 لسنة 2003 المنظم لحرية الاجتماع في العراق ففي هذه القوانين جميعاً يجب الحصول على إذن سابق من قبل جهة الإدارة قبل ممارسة حرية الاجتماع(41).

ولهذا يعد شرط الحصول على الترخيص او الإذن السابق لممارسة بعض الحقوق السياسية قيداً ذا خطورة على الأفراد وتكمن خطورته في السماح للإدارة بالتدخل في ممارسة الحقوق على نحو من شأنه إهدار المبدأ القائل بأن كل مالا يحظره القانون جائز إذ انه ليس جائزاً وفقاً لهذا النظام إلا ما تسمح به الإدارة ، كما ان وجود السلطة التقديرية للإدارة بمنح الإذن او رفضها إعطاءه ، يمكنها من ان تحول مكنة الترخيص هذه إلى سلطة تحكمية تتخذ ذريعة للتمييز بين أصحاب المراكز القانونية المتماثلة وتؤدي إلى خلق ثغرات ، تنفذ للتمييز بين الأفراد حيث يؤذن لبعضهم بممارسة الحق في حين لا يسمح لأخرين بذلك(42) وهذا الأمر ينطبق على العراق في الوقت الحاضر، بخصوص حرية الاجتماع ، إذ إن أمر سلطة الائتلاف المؤقت رقم 19 لسنة 2003 لم يلزم السلطة الإدارية بضرورة منح الترخيص عند توافر شروط معينة ، وفي هذه الحالات تكون لهذه الجهات سلطة تقديرية تزن بمقتضاه منح الترخيص او رفضه ، لذلك يعد هذا الأسلوب، قيداً خطيراً جداً ، وهو يمس جوهر الحرية التي هي في الأصل مباحة ، وفي ذلك مخالفة للدستور والمعايير الدولية ، فإذا رأى المشرع إن هناك ضرورة لتقييد ممارسة بعض الحقوق السياسية ، كان أمامه قيد الإخطار فقط بوصفه الحد الأقصى لتنظيم هذه الحقوق(43).

ثالثا: الإخطار: عبارة عن التزام واقع على عاتق الأشخاص الراغبين في ممارسة بعض الحقوق بان يُعلِموا السلطة العامة مقدماً بموضوع وترتيبات النشاط المزمع القيام به ، حتى تتمكن بذلك من التأكيد على استيفائهم للشروط والأحكام دون أن يكون لها الإذن بممارسته او رفضه فإذا ما وجدت أن الشروط  قد استوفيت وقفت من هذا الإخطار موقف سلبي بعدم المعارضة فيه، وإلا عارضت فيه ، وعندئذ لا يجوز للأفراد مزاولة النشاط ، إلا بعد استيفاء ما او جبه القانون سلفاً(44).

    الحقيقة إن هذا الأسلوب أكثر اتفاقاً مع الحرية ، بوصفه اخف القيود الوقائية التي يمكن فرضها، لأنه يجعل ممارسة الحريات في يد الأفراد وليس في يد الجهات الإدارية ،  فهو لا يخول السلطة الإدارية بإصدار رخصة او إذن لممارسة الحرية ، وإنما عليها فقط أن تقوم بتسجيل الإخطار بعد التأكد من استيفائه للشروط المحددة قانوناً ، ولأتعد معارضتها للإخطار حظراً لممارسة النشاط المخطر عنه وإنما هو مانع مؤقت حتى يتم استيفاء الشروط التي عارضت الإدارة من اجلها خصوصاً وان هذه الشروط تتوقف على مقدرة الشخص(45).

ومن أمثله ذلك الإخطار عن عقد الاجتماعات العامة في بعض الدول ، وكما هو معروف إن هذه الحرية مكفولة في كل الدساتير وفي حدود القانون ، لكن مقتضيات حفظ النظام العام قد تدعو الإدارة إلى إصدار تنظيم لائحي بشأن الإخطار عن ممارسة هذه الحرية ، وهو ما أشار إليه قانون الاجتماعات العامة والمظاهرات المصري رقم 14 لسنة 1923 الذي تضمن ضرورة إخطار الجهة الإدارية قبل عقد الاجتماع بثلاثة أيام على الأقل، وقبل أربع وعشرين ساعة إذا كان الاجتماع انتخابياً(46)، وقانون الاجتماعات العامة الفرنسي لسنة 1881 قبل تعديله عام 1907 حيث كانت المادة (2) من القانون المذكور قبل تعديلها تنص على أنه يجب إخطار الإدارة سلفاً عن أي اجتماع مزمع عقده ، أما بعد تعديل هذا القانون ، فقد الغي قيد الإخطار، حيث نصت المادة الأولى من قانون 1907 على انه ( يسوغ عقد الاجتماعات العامة أيا كان الغرض منها دون إخطار سابق ) (47).

هذا وتذهب أغلب الدول الديمقراطية اليوم إلى أتباع أسلوب الإخطار وهي بصدد تنظيم ممارسة بعض الحقوق السياسية مثل حرية الصحافة والمطبوعات ، وهي لا تقصد من وراء ذلك تقييدها وإنما لتمكين الهيئات الإدارية من التأكد من إتباع أحكام القانون التي وضعت سلفاً لممارسة هذه الحريات (48).

مّما تقدم يلاحظ إن المشرع العراقي لم يتبع اسلوب الإخطار في تنظيم ممارسة الحقوق السياسية وإنما اقتصر على الأخذ بأسلوب الحظر والترخيص كما سبق ورأينا في ممارسة حرية الاجتماع وتكوين الجمعيات ، وكأنما أراد بذلك حصر ممارسة الحقوق السياسية بيد السلطة الإدارية ، لذلك نأمل أن يَعدِل المشرع العراقي عن أسلوب الترخيص إلى الإخطار خاصة وان في رفض الإدارة منح الإذن لممارسة بعض هذه الحقوق من شانها أن تؤدي إلى هدرها ، وزوالها، على نحو يتعارض مع الأصل ،  في إباحة الأفراد الحق في ممارسة حقوقهم وحرياتهم.

رابعاً: اسلوب إباحة النشاط: يُعد هذا الأسلوب اقل الأساليب إعاقة لممارسة الحريات، فكثير ما تكتفي الدولة  بأباحة نشاط معين إباحة تامة وذلك عندما يكون هذا النشاط في رأيها غير ضار بالمجتمع وليس له تأثير سيء عليه ، ومثال ذلك إباحة ممارسة حرية العقيدة في اغلب الدول ، وإباحة حرية الاجتماع الخاص كما هو الحال في مصر ، إذ تتخذ الدولة في مثل هذه الحالة موقفاً سلبياً من ممارسة هذه الحريات ، إلى أن يترتب عليها ضرر بالمجتمع أو بأحد أفراده ، فتتدخل عندئذ بطريق العقاب او الجزاء على أساءه استعمالها ، ويسمى هذا الطريق بالنظام العقابي او الجزائي. ويتضح إن هذا الاسلوب أكثر اتفاقاً مع نظام الحرية لذلك فانه كثير ما يطلق عليه اسم ( النظام الحر) (49)، ويجد هذا النظام أساسه القانوني في المادتين 5،4 من إعلان حقوق الإنسان والمواطن الصادر 1789 في فرنسا ، فوفقاً للمادة (4) من الإعلان (إن الحرية تكمن في أن يفعل الفرد ما يشاء من غير الإضرار بالآخرين ، ولا توجد قيود على ممارسة الحقوق الطبيعية لكل إنسان إلا تلك التي تتضمن للآخرين التمتع بنفس الحقوق. والقانون هو الذي يحدد هذه القيود) ووفقاً للمادة (5) من الإعلان (لا يجوز القانون أن يُحظر الا النشاط الضار بالمجتمع ، وكل مالم يحظره القانون فهو جائز، ولا يجوز إكراه احد على عمل ما ليس مطلوباً منه (50) (.

نتلمس مما تقدم ، إن هذا الاسلوب أرفق الأساليب بالحرية ، لان الفرد يمارس حريته دون حاجة للحصول على الإذن المسبق من الجهة الإدارية ودون حتى أن يتقيد بضرورة الإخطار، فهو يمتلك ممارسة حريته دون أي قيد.

مع ذلك يؤخذ على هذا الاسلوب ، انه يؤدي إلى زوال الحريات بأكملها نتيجة لعدم تدخل الدولة مقدماً في وقاية المجتمع من النشاط الفردي والاكتفاء بالتدخل بعد وقوع الأفعال التي تخل بسلامه المجتمع .

 من خلال العرض السابق ، يجب على السلطة الإدارية عند استخدامها الأساليب الوقائية في تنظيم وتقييد ممارسة الحقوق السياسية أن تراعي مبدأ المشروعية ، وسيادة القانون بوصفه حداً أقصى يجب أن  لا تتعداه السلطات الأدنى ، وفي حالة عدم وجود نص قانوني يبين حدود السلطات الإدارية ، فان هذه الحدود تتولد من طبيعتين هما اولا: حدود تأتي من الهدف من الإجراءات الإدارية ، وهو المحافظة على النظام العام وثانيا: حدود تأتي من الحرية والتي تتمثل بعدم مشروعية المنع المطلق لممارسة الحرية ، مع إجراء التناسب العكسي بين إجراءات الضبط والقيمة القانونية للحرية التي يوجهها الإجراء , فضلاً عن ضرورة توفير حرية اختيار الوسيلة للأفراد أذى لم يكن هناك استعجال او ضرورة (51).

إلا إنه في أحيان أخرى قد تواجه الدولة ظروفاً طارئة او استثنائية  تجعل من مدى التزام السلطات الإدارية بالنصوص القانونية امراً بالغ الصعوبة .الأمر الذي يضطرها للخروج عن تلك النصوص، والتسلح بسلطات استثنائية خطيرة في مجال الحقوق، والحريات.

____________

1- د. وجدي ثابت غبريال  ، حماية الحرية في مواجهه التشريع ، بدون طبعة ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 1989-1990، ص28،27.

2- عامر احمد المختار، تنظيم سلطة الضبط الإداري في العراق ، رسالة ماجستير، جامعة بغداد ، 1975، ص71،72.

3- ينظر نص المادة (42) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.

4- ينظر نص المادة (46) من دستور مصر لسنة 1971.

5- د. محمد عبد اللطيف ، الحريات العامة ، الطبعة الاولى ، كلية الحقوق ، الكويت ، 1995، ص208،207.

6- د. محمد عبد الله محمد الركن ، التنظيم الدستوري للحقوق والحريات ، بحث منشور على الموقع الاليكتروني:.

Almaktabah.net/vb/showthread.php?t=30184))

7- عامر احمد المختار ، مصدر سبق ذكره ، ص72.

8- د. محمد عبد الله الركن ، مصدر سبق ذكره.

9- ينظر نص المادة (18/أ) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.

10- ينظر نص المادة (48) من الدستور المصري لسنة 1971.

11- عامر احمد المختار، مصدر سبق ذكره ، ص73.

12- ادريس حسن محمد الجبوري ، الحرية الدينية في الشريعة الاسلامية والنظم القانونية ، اطروحة دكتوراه ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 2008 ، ص196،195.

13-  بدرية عبد الله العوضي ، النصوص المقيدة لحقوق الإنسان الدولية في العهد الدولي وفي دساتير دول مجلس التعاون الخليجي ، بدون طبعة ، الكويت ،1985 ، ص17.

14-  د. محمد عبد الله محمد الركن ، شبكة المعلومات الدولية ، مصدر سبق ذكره.

15-  ينظر نص المادة (18) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.

16-  المادة (38) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.

17-  عامر احمد المختار ، مصدر سبق ذكره ، ص77.

18-  د. محمد عبد الله محمد الركن ، شبكة المعلومات الدولية ، مصدر سبق ذكره.

19- د. فاروق عبد البر ، موقف عبد الرزاق السنهوري من قضايا الحرية والديمقراطية ، بدون طبعة ، بدون ناشر ، بدون مكان نشر ، 2005 ، ص11.

20- حكم المحكمة الصادر في 26/6/1951 ، قضائية 587 ، مجموعة السنة 5،  بند 357 ، نقلاً عن د. فاروق عبد البر ، موقف عبد الرزاق السنهوري من قضايا الحرية والديمقراطية ، المصدر السابق ، ص12.

21- د. جعفر عبد السادة بهير، التوازن بين السلطة والحرية ، الطبعة الاولى ، دار حامد ، عمان ، 2009، ص43.

22- المادة (46) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.

23- د. محمد عبد اللطيف ، مصدر سبق ذكره ، ص27،26.

24- د. محمد صلاح عبد البديع السيد ، الوسيط في القانون الإداري ، الجزء الثاني ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 2004 ، ص33.

25- د. محمد عبد اللطيف ، مصدر سبق ذكره ، ص31.

26- د. حمدي القبيلات ، القانون الإداري ، الجزء الأول ، الطبعة الأولى ، دار وائل ، 2008،ص243.

27- ينظر نص المادة (4)من قانون الاجتماعات العامة والمظاهرات المصري رقم 14 لسنة 1923.

28- محمد ابو زيد محمد ، حدود سلطات الضبط الإداري في مجال ممارسة حرية الاجتماعات العامة في الظروف العادية وضماناتها ، مجلة كلية الدراسات العليا ، اكاديمية مهرك للأمن القاهرة ، مجلة نصف سنوية ، العدد الخامس ، 2001، ص21.

29-  حسين محمد سكر، حرية الاجتماع ، رسالة ماجستير ، كلية الحقوق ، جامعة النهرين ، 2006 ، ص131،130.

30-  رضا عبد الله حجازي ، مصدر سبق ذكره ، ص130.

31-  د. حمدي القبيلات ، المصدر السابق ، ص244،243.

32-  السيد عبد الحميد محمد العريبي ، ممارسة الموظف للحريات العامة في القانون الإداري والقانون الدولي ، اطروحة دكتوراه ، 2003، ص447،446.

* تجدر الاشارة الى ان بعد سقوط النظام السابق عام 2003 اصبحت قوات الائتلاف باقية وقواعدها منتشرة في كل مكان في العراق خصوصاً في مراكز المحافظات والاقضية والنواحي الى عام 2011 وبالتالي فان عدم السماح باقامة اجتماع او تسيير مظاهرة على بعد اقل من خمسمائة متر في تلك الفترة فيه تضييق شديد على من يريد ممارسة حرية الاجتماع.                                                                           

33-  ينظر القسم الثالث/ البند رابعاً من امر سلطة الائتلاف.

34-  ينظر القسم الثالث/ البند ثالثاً من امر سلطة الائتلاف.

35-  ينظر القسم خامساً من امر سلطة الائتلاف اعلاه.

36- د. محمد ماهر ابو العينين ، التراخيص الادارية والقرارات المرتبطة و المتعلقة بها في قضاء مجلس الدولة ، الجزء الاول ، الطبعة الاولى ، دار النهضة العربية ، دار الكتب القانونية ، دار الفكر العربي ، منشأة المعارف ، الاسكندرية ، 2006، ص28.

37- د. محمد جمال مطلق الذنيبات ، الوجيز في القانون الإداري ، الطبعة الاولى ، الدار العلمية الدولية ودار الثقافة ، عمان ، 2003 ، ص176

38- ينظر نص المادة (6) من قانون الجمعيات العامة المصري رقم 84 لسنة 2002.

39- ينظر نصوص  المواد (8،5) من قانون المنظمات الغير حكومية  العراقي رقم 12 لسنة 2010.

40-  د. محمد عبد اللطيف ، الحريات العامة ، الطبعة الاولى ، كلية الحقوق ، الكويت ، 1995، ص267.

41- ينظر نص المادة (5) من قانون التجمعات البحريني لسنة 2004 ، والقسم 3/1 من امر سلطة الائتلاف المؤقت لسنة 2003 الخاص بحرية الاجتماع.

42-  عامر احمد المختار ، مصدر سبق ذكره ، ص162.

43-  حسين محمد سكر ، مصدر سبق ذكره ، ص108

44-  د. محمد ماهر ابو العينين ، التراخيص الإدارية والقرارات المرتبطة والمتعلقة بها في قضاء مجلس الدولة ، الجزء الاول ، الطبعة الأولى ، دار النهضة العربية ، دار الكتب القانونية ، دار الفكر العربي ، منشأة المعارف ، الأسكندرية ، 2006، ص29.

45-  عامر احمد المختار، مصدر سبق ذكره ، ص164،163.

46-  ينظر نص المادة (2) من قانون الاجتماعات العامة والمظاهرات المصري رقم 14 لسنة 2003.

47-  حسين محمد سكر ، مصدر سبق ذكره ، ص109.

48-  د. محمد عبد اللطيف ، مصدر سبق ذكره ، ص241.

49-  د. محمد ماهر أبو العينين ، مصدر سبق ذكره ، ص30.

50- د. محمد عبد اللطيف ، مصدر سبق ذكره ، ص52.

51- د. إبراهيم علي بدوي الشيخ ، نفاذ التزامات مصر الدولية في مجال حقوق الإنسان في النظام القانوني المصري ، بدون طبعة ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، ص280.