الموضوع : التكييف القانوني لعقد استئجار الإدارة لخدمات الأشخاص.

المؤلف : بدر حمادة صالح .

الاطروحة : النظام القانوني لعقد استئجار الادارة لخدمات الاشخاص في العراق ،ص39-43.

_____________________

يذهب الرأي الغالب في الفقه والقضاء إلى أن العقد الإداري هو العقد الذي يبرمه شخص عام بقصد إدارة مرفق عام أو تسييره وتنظيمه وتظهر فيه نيته باتباع أساليب القانون العام (1). ومن تعريف عقد استئجار الإدارة لخدمات الأشخاص بانه : ( العقد الذي يلتزم الأفراد بمقتضاه تقديم خدماتهم الشخصية للإدارة في مقابل عوض يتفق عليه ) ، يمكن أن نستخلص بأن هذا العقد يتضمن ثلاثة شروط وهي :

1 ـ الإبرام بواسطة شخص معنوي عام .

2 ـ الاتصال بمرفق عام .

3 ـ القيام على استعمال وسائل القانون العام .

إن توافر هذه الشروط الثلاثة للعقد في العقد السالف الذكر تسبغ عليه صفة العقد الإداري وهذا ما استقر عليه القضاء الإداري الفرنسي والمصري ، ويترتب على ذلك إلحاق الصفة الإدارية بأي عقد من العقود التي تبرمها الإدارة وإخضاع العقد لأحكام القانون الإداري وإدخال المنازعات الخاصة به في اختصاص القضاء الإداري (2). إن القانون الفرنسي نص صراحة على اختصاص القضاء الإداري في نظر المنازعات المتعلقة بعقود الأشغال العامة ، وعقود الانتفاع بالمال العام ، وعقود بيع عقارات الدولة باعتبارها عقوداً إدارية (3) . أما في مصر فأن المادة العاشرة من قانون مجلس الدولة رقم 165 لسنة 1965 ، نصت على أن : ( يفصل مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري دون غيره في المنازعات الخاصة بعقود الالتزام والأشغال العامة والتوريد أو بأي عقد إداري آخر )(4) . كما نصت المادة العاشرة من قانون مجلس الدولة المصري رقم 47 لسنة 1972 على ذلك .أما التشريعات العراقية أو المشرع العراقي فنجده لم يتطرق بنص صريح لتحديد العقود الإدارية ولم يعين جهة قضائية إدارية للنظر في منازعات العقود التي تكون الإدارة طرفاً فيها ، بالرغم من استحداث محكمة القضاء الإداري في العراق ، حيث بقيت مختصة بنظر المنازعات التي تنشأ عن القرارات الإدارية فقط ، وبقي النظر في المنازعات التي تنشأ من تطبيق هذه العقود من اختصاص القضاء المدني (حيث أخذت محكمة التمييز تطبيق بعض نظريات القانون الإداري ومنها نظرية العقود الإدارية)(5) . وبناءً على ما تقدم سوف نستعرض الشروط التي تلزم أو تتطلب لإضفاء الصفة الإدارية على العقد المذكور :

ـ الشرط الأول : الإبرام بواسطة شخص معنوي عام .

إن أبرز ما يميز العقود الإدارية ومنها عقد استئجار الإدارة لخدمات الأشخاص هو إبرامها من قبل أشخاص معنوية عامة وتشمل الأشخاص الإقليمية وعلى رأسها الدولة ، (وفي العراق تشمل الأشخاص الإقليمية ، المحافظات ، الاقضية ، والنواحي ) كما تشمل الأشخاص المرفقية ومثالها ـ الهيئات العامة والمؤسسات والنقابات المهنية كنقابة الأطباء والمحامين وغيرها . ويذهب الدكتور (شاب توما منصور) إلى القول بان جميع عقود الإدارة هي بطبيعتها إدارية ما لم يثبت العكس بوجود قرائن أو عناصر تدل على أن الإدارة قصدت إبرام العقد وفقاً لقواعد القانون الخاص(6) . لذا فان الأصل في العقود التي تكون الدولة طرفاً فيها أن تكون إدارية مالم تقرر الإدارة الأخذ بأساليب القانون الخاص في العقود التي تبرم مع الأشخاص والشركات ، إن قواعد القانون الإداري ظهرت لتحكم نشاط الإدارة بسبب زيادة النشاط الاقتصادي والاجتماعي وقد كان تطبيقها استثنائياً بسبب ضيق مجال القانون الإداري ونشاط الإدارة في بداية الأمر ، ولكن بعد ازدياد نشاط الإدارة اصبح تطبيق القانون الإداري أوسع وهو المبدأ العام وليس الاستثناء وأصبحت تصرفات الإدارة خاضعة لاحكام قواعد القانون الإداري لذى اعتبرت جميع العقود التي تبرمها الإدارة إدارية تبعاً لذلك .

ـ الشرط الثاني : الاتصال بمرفق عام .   

يشترط لإلحاق الصفة الإدارية بعقد استئجار الإدارة لخدمات الأشخاص أن يتصل موضوع العقد بمرفق عام ـ أي يكون متصلاً بتنظيم هذا المرفق أو إدارته أو تسييره أو تنفيذه بصورة مباشرة أو غير مباشرة (7). إن مقتضيات المصلحة العامة وسير المرافق العامة لإشباع الحاجات الأساسية للأفراد هي التي تبرر خروج العقود الإدارية عن العقود المألوفة في القانون الخاص وإن العقود التي تبرمها الإدارة ويكون موضوعها نشاطاً خاصاً للإدارة لا تعتبر عقوداً إدارية .إن علاقة العقود الإدارية بالمرفق العام تأخذ صوراً مختلفة أو متعددة فمنها ما يتعلق بتنظيم المرفق أو إدارته أو ما يتعلق بالمعاونة في تسييره عن طريق تقديم الخدمات مثل عقد استئجار خدمات الأشخاص من قبل الإدارة والذي نحن بصدد دراسته ويأخذ هذا العقد صورة قيام المتعاقد بمعاونة الإدارة في تسيير المرفق العام أو بالاشتراك مع الإدارة بصورة مباشرة في تسيير هذا المرفق . ( إن علاقة العقد بالمرفق ليست كافية لمنحه صفة العقد الإداري فليس كل عقد تبرمه الإدارة أو ان تكون طرفاً فيه هو عقد إداري ، وكما أشار الأســـــتاذ ( Stainoff ) يمكن للدولة أن تخلع حلتها ذات السيادة كالضابط حين يبدو مدنياً ليكون أكثر تحرراً في حركاته ، ففي ذلك توفير لحسن إدارة المرفق العام ) (8). وقد اعتبر القضاء الإداري في بعض أحكامه إن الاشتراك من جانب المتعاقد مع الإدارة في تسيير المرفق العام يضفي الصفة الإدارية على العقد واستناداً إلى هذه الأحكام طبق الفقيه بيكينو هذه الفكرة على عقدي الامتياز وإجــارة الأشخاص (9).

الشرط الثالث : القيام على استخدام وسائل القانون العام .

إن المقصود بوسائل القانون العام هو استخدام الإدارة في تعاملها مع المتعاقد معها عند تنفيذ العقود التي تبرمها امتيازات السلطة العامة مثل امتياز التنفيذ المباشر وامتياز التنفيذ الجبري دون الرجوع إلى القضاء ، فعند قيام الإدارة حين إبرام العقد باستعمال وسائل القانون العام فان ذلك يضفي على العقد الصفة الإدارية ، أما إذا قام شخص معنوي عام بإبرام عقد مع الأفراد ولم يقم باستخدام وسائل القانون العام فإن ذلك لا يضفي على العقد الصفة الإدارية غالباً (10). ومن امتيازات السلطة العامة التي تعد بحد ذاتها شروطاً استثنائية غير مألوفة في عقود القانون الخاص حق الإدارة في فرض الجزاءات على المتعاقد أو تضمين العقد شروطاً ليس لها نظير في القانون الخاص حيث لو تضمنها العقد الخاص فإن هذا العقد يصبح باطلاً . وقد جاء في حكم المحكمة الإدارية العليا في مصر ( تبين من الإطلاع على العقد المبرم بين الهيئة المدعية والمدعي عليها ـ هو العقد محل النزاع ـ أنه قصد به تسيير مرفق عام هو مرفق العلاج فهو عقد خدمات مرفق عام إذ تلتزم بموجبه المدعي عليها لقاء تحمل الهيئة بنفقات تعليمها وإيوائها أن تلتحق بخدمة مستشفاها لمدة الخمس سنوات التالية لإتمام دراستها . وهذا الشرط في حد ذاته يعد من الشروط الاستثنائية غير المألوفة في عقود القانون الخاص وبالتالي فإن العقد يكون قد اتسم بالطابع المميز للعقود الإدارية من حيث اتصاله بمرفق عام وأخذه بأسلوب القانون العام فيما تضمنه من شروط استثنائية وهذه المثابة تدخل المنازعة المتعلقة به في دائرة اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري ) (11).

______________

[1]- د : سليمان الطماوي ـ الاسس العامة للعقود الإدارية ـ القاهرة ـ 1965 ـ 1984، ص 51 .

2- د : ثروت بدوي ـ المعيار المميز للعقد الإداري ـ مجلة القانون والاقتصاد عدد 3 و 4 ( السنة السابعة والعشرون ) 1957 ، ص115 .

- Jcan  Rivero : Le  problems  acuels  Des  Contrats  admini  , le  caire  1964 – 1965 – p 13 . 

3-  Delubadere : Traite  elementaire  de  Droit  admini , op. Cit – p 295 .

4- د : شاب توما منصور ـ القانون الإداري ـ بغداد 1971 ، ص417 .

5- د : شاب توما منصور ـ المرجع نفسه ، ص 421 .

6 - رياض عبد عيسى الزهيري ـ مظاهر سلطة الإدارة في تنفيذ مقاولات الأشغال العامة ـ ط1، 1976 ، ص 60 . 

7- د : بكر القباني ـ القانون الإداري الكويتي ـ الكويت ، 1975م ، ص273 ؛ د : محمد مهنا فؤاد ـ الوجيز في القانون الإداري ـ المرافق العامة ، 1961 ، ص1175 .

8 - د : السيد محمد مدني ـ القانون الإداري الليبي ـ القاهرة ، 1964-1965م ، ص 426 .

9- Pequignot , G : Des Contrats  administratifs  , J.C.A – 1961 , fasco . 500 – p 161 , ets . 

د : عزيزة الشريف ـ دراسات في نظرية العقد الإداري ـ دار النهضة العربية ، ص 57 .

10- بكر القباني ـ القانون الإداري الكويتي ـ مرجع سابق ، ص273 .

11 - المحكمة الإدارية العليا حكم 576 ـ 11 في 30/12/1967 ؛ أوردته د : عزيزة الشريف ـ دراسات في نظرية العقد الإداري ـ مرجع سابق ، ص64 .