يشترط في العمل الإداري موضوع الطعن ان يكون قرارا إداريا نهائيا ومؤثرا، وان يكون صادرا عن سلطة إدارية وطنية، ويستتبع ذلك عدم جواز الطعن بالالغاء في الاعمال التي لا تتوافر فيها هذه الشروط، مثل الاعمال المادية او المنشورات والاوامر التنظيمية الداخلية للإدارة، وكذلك اعمال السلطات الأخرى (التشريعية والقضائية).

الفرع الأول

ان يكون العمل قرارا إداريا موجودا

القرار الإداري هو افصاح الإدارة عن ارادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضي القوانين واللوائح (الأنظمة) بقصد احداث اثر قانوني يكن جائزا وممكنا، بانشاء مركز قانوني جديد او تعديل او الغاء مكز قانوني قائم(1).

ولان القرار الإداري يصدر بالارادة المنفردة للإدارة، فان العقود الإدارية لا تكون محلا للطعن فيها بالالغاء امام القضاء، ولكن القرارات الإدارية التي تتخذ بمناسبة عقد اداري يمكن الطعن فيها اذا امكن فصلها عن عملية العقد تطبيقا لنظرية الاعمال المنفصلة في مجال العقود الإدارية(2). ويشترط في القرار الإداري كيما يكون قابلا للطعن بالالغاء ان يكون موجودا، أي ان يكون هنالك قرار اداري بالمعنى الذي ذكرناه، ولا يشترط لوجود القرار اتخاذه شكلا معينا، فالاصل حرية الإدارة في ان تعطي للقرار الشكل الذي ترتئيه طالما لا يوجد نص في القانون يلزمها باصداره في شكل معين. وبذلك يستوي في هذا المجال ان يكون القرار مكتوبا او شفويا(4)، ريحا او ضمنيا(3)، فرديا او تنظيميا (لائحيا)، ولا يكفي ان يكون القرار الإداري موجودا فحسب، بل ينبغي ان يظل قائما الى حين نظر الدعوى، فقيام الإدارة بحسب القرار الصادر عنها او الغائه يحول دون قبول دعوى الإلغاء ضده. وبهذا المعنى قضى قانون التعديل الثاني رقم (106) لسنة 1989 لقانون مجلس شورى الدولة، الذي استحدثت بموجبه محكمة القضاء الإداري للنظر في صحة الأوامر والقرارات الإدارية التي تصدر من الموظفين والهيئات في دوائر الدولة والقطاع الاشتراكي (القطاع العام). وأضاف قانون التعديل الخامس لقانون مجلس شورى الدولة في المادة (7/رابعا) منه عبارة: (الفردية والتنظيمية) الى القرارات التي تختص بنظرها محكمة القضاء الإداري. ولم يكن مشرع قانون التعديل الأخير موفقا في هذه الإضافة فهي تزيد لا مبرر له، ذلك ان القرارات الإدارية التي تصلح ان تكون محلا للالغاء امام القضاء الإداري يستوي فيها ان تكون فردية او تنظيمية، فالعبرة بالمعيار الشكلي او العضوي – كقاعدة عامة – المستند الى الجهة التي يصدر عنها القرار، بصرف النظر عن احتواء القرار على قاعدة عامة مجردة لا تختلف عن القانون من الناحية الموضوعية(5). وعلى ذلك يجوز الطعن في الأنظمة على اختلاف أنواعها سواء التنفيذية منها او المستقلة، اما بطريق مباشر كما هو الشأن بالنسبة للطعن في القرارات الفردية او بطريق غير مباشر عندما يراد تطبيقها على الحالات الفردية(6)، عدا عن ان صلاحية القاضي الإداري تمتد لفحص القرار التنظيمي تلقائيا حتى لو لم يطعن فيه اذا كان القرار الإداري الفردي المطعون فيه قد صدر استنادا الى ذلك القرار التنظيمي.

الفرع الثاني

ان يكون القرار نهائيا ومؤثرا

لا يكفي ان تفصح الإدارة عن ارادتها المنفردة لكي يكون قرارها قابلا للالغاء، بل يجب ان تفصح عن تلك الإرادة بشكل نهائي محدثة اثارا قانونية واضحة، او بتعبير اخر ان يكون القرار نهائيا ومؤثرا. والعبرة في نهائية القرار الإداري القابل للطعن، هي صدور القرار من جهة إدارية يخولها القانون سلطة البت في موضوع معين دون حاجة الى تصديق سلطة اعلى او أي اجراء لاحق، بمعنى استنفاذ القرار الإداري لجميع المراحل اللازمة لتكوينه، فنهائية القرار تعني قابليته للتنفيذ من دون حاجة لاي اجراء لاح، فاذا كان القرار غير قابل للتنفيذ لضرورة اعتماده او تاييده من الرئيس الإداري او من جهة إدارية اعلى فانه لا يقبل الطعن فيه بالالغاء، وعلى ذلك فلا يجوز الطعن في الإجراءات التحضيرية التي تسبق اتخاذ القرار النهائي، وكذلك مشروعات القرارات والمقترحات والاستشارات ونحو ذلك(7). ولا يتنافى مع نهائية القرار توقيت تنفيذه، لان التوقيت يلحق باثار القرار فقط، فتحديد مدة لسريان القرار لا يعني ان القرار غير نهائي، بل يمكن ان يتمتع بالنهائية ويجوز ان يطعن فيه بالالغاء منذ لحظة صدوره والتبلغ به وان كانت اثاره معلقة الى تاريخ معين. كما لا ينال من نهائية القرار كونه موقوفا من حيث اثاره، لانه قد ينفذ في أي وقت. ولاجل التسهيل على الافراد وتشجيعهم عل الطعن بالقرارات غير المشروعة، فان القضاء يقبل دعوى الإلغاء على القرار اذا كان ذلك القرار حين رفع الدعوى غير نهائي لكنه اكتسب هذه الصفة اثناء نظر الدعوى. ويجب ان يكون القرار محل الطعن بالالغاء مؤثرا، بمعنى ان يكون مرتبا لاثار قانونية تؤثر في المراكز القانونية القائمة، أي ان يكون قابلا لالحاق ضرر بالطاعن. وقد استقرت احكام مجلس الدولة الفرنسي، لقبول الطعن في القرار بالالغاء، لزوم ان تترتب على القرار اثارا قانونية، وان تترتب هذه الاثار على القرار ذاته، بمعنى انه اذا كان هناك عملية مركبة، وتشتمل على عدة قرارات، فان الطعن بالالغاء لا يقبل الا اذا وجه الى القرار الذي ترتبط به الاثار القانونية اكثر من غيره. فالقرارات التي لا تولد مثل تلك الاثار لا يمكن الطعن فيها بالالغاء مثل الاجراءات او التدابير الداخلية كالتعليمات والبيانات الموجهة للموظفين، والقرارات المؤكدة او المفسرة لقرارات سابقة ولا تضيف احكاما جديدة.

الفرع الثالث

ان يكون القرار صادرا عن سلطة إدارية وطنية

من المستقر قضاء ضرورة ان يكون القرار الإداري القابل للطعن بالالغاء صادرا ع السلطة الإدارية بصفتها شخصا معنويا عما. اما اذا صدر عنها بصفتها شخصا معنويا خاصا، فان تصرفاتها في هذه الحالة تماثل تصرفات الافراد العاديين، ومن ثم تخضع لقواعد القانون الخاص، كما هو الحال بالنسبة للقرارات التي تصدرها الإدارة بشان إدارة احوالها الخاصة(8)، فالقرار الذي يقبل الطعن بالالغاء، هو القرار الصادر عن الإدارة بصفتها سلطة عامة، ويستوي في ذلك ان تكون السلطة الإدارية مركزية او لا مركزية، وسواء اكانت الأخيرة محلية ام مرفقية. وعلى خلاف ما انتهى اليه النظامين القضائيين الفرنسي والمصري بشان قبول الطعن بالالغاء في القرارات الصادرة من النقابات والمنظمات المهنية باعتبارها مرافق عامة تتولى تنظيم ممارسة المهنة للمنتمين اليها، كنقابات الأطباء والمحامين وغيرهم، فان قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة في العراق قد حدد اختصاص محكمة القضاء الإداري بالنظر في صحة الأوامر والقرارات الصادرة من الموظفين والهيئات في دوائر الدولة والقطاع الاشتراكي، وليس من بينها القرارات الصادرة عن النقابات والمنظمات المهنية، ولذلك فلا يجوز الطعن بالالغاء في هذه القرارات امام المحكمة المذكورة. وأخيرا ينبغي ان يكون القرار الإداري، ليجوز الطعن به الغاء، صادرا عن سلطاتها في اصدار القرارات الإدارية من قانون الدولة. فالقرارات الإدارية الصادرة من المنظمات الدولية والبعثات والهيئات القنصلية المعتمدة لا يقبل الطعن فيها عن طريق الإلغاء، لانه لا سلطان للقضاء الإداري – الوطني – على اعمال تلك المنظمات والهيئات وما تصدره من قرارات.

___________________

1- ورغم ان هذا التعريف للقرار الإداري هو الأكثر شويعا واستقرار في الفقه والقضاء، الا انه انتقد  من جهة ان لفظ (افصاح) فيه اهمال للقرار الإداري الضمني، فضلا عن ان فيه ابراز لشروط صحة القرار اكثر من عناصره التي يتميز بها. انظر بهذا الشأن د. عبد الغني بسيوني، ولاية القضاء الإداري على اعمال الإدارة، منشاة المعارف بالإسكندرية 1983، ص42 – 43.

2- مؤدي نظرية (الاعمال المنفصلة عن العقد) التي صاغها مجلس الدولة الفرنسي في مجال العقود الإدارية، ان العقد يتضمن عملية مركبة تتضمن مرحلتين مرحلة ابرام العقد ومرحلة تنفيذه، وكل مرحلة تصدر الإدارة بشانها الكثير من القرارات، وهذه القرارات اذا امكن فصلها عن العقد امكن الطعن فيها استقلالا، كالقرارات الصادرة باجراء المناقصة والقرارات الصادرة بالموافقة على المناقصة او المزايدة وقرارات لجنة فحص العطاءات. والطعن في هذه الحالة يتاح لكل ذي مصلحة من الغير، ولكن لا يجوز لهذا الغير التدخل في المنازعة المنصبة على العقد، والمقصورة على طرفيه عن طريق دعوى القضاء الكامل، والحكم الصادر بإلغاء القرار (المنفصل عن العقد)، عن طريق دعوى الإلغاء، لا يكون له اثر على العقد نفسه، فالطعن ينصب على القرار ذاته ويبقى العقد قائما الى ان يطلب احد المتعاقدين الى قاضي العقد انهاء العقد.

3- وان كانت معظم القرارات الإدارية مكتوبة لانها في الغالب تشتمل على بيانات محددة تقتضي التدوين.

4- يكون القرار الإداري في بعض الحالات ضمنيا يستفاد من سكوت الإدارة او امتناعها او رفضها لاصدار القرار رغم ان القانون يلزمها باصداره كانقضاء المدة القانونية على تقديم الموظف الاستقالة دون إجابة فيعتبر سكوت الإدارة بمثابة قرار بقبولها، او امتناع الإدارة عن اتخاذ القرار اللازم لتنفيذ حكم قضائي. وبذلك قضت المادة (7/ثانيا/ه/3) من قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة حيث نصت على ان ((... ويعتبر في حكم القرارات والاوامر التي يجوز الطعن فيها رفض او امتناع الموظف او الهيئات في دوائر الدولة والقطاع الاشتراكي عن اتخاذ قرار او امر كان من الواجب عليها اتخاذه قانونا)).

5- د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1985. ص272.

6- لمزيد من التفاصيل حول إمكانية الطعن في القرارات التنظيمية او اللائحية عن طريق دعوى الإلغاء وتطور القضائيين الفرنسي بشانها، راجع مؤلفنا: (الاختصاص التشريعي للإدارة في الظروف العادية). ص264، وما بعدها.

7- وقد عبرت بعض التشريعات صراحة عن اقتران مدلول نهائية القرار الإداري بقابليته للتنفيذ كما فعل المشرع اللبناني مثلا، انظر المادة (105) من مرسوم سنة 1975 حيث تنص على انه ((لا يمكن تقديم طلب الابطال بسبب تجاوز السلطة الا ضد قرارات إدارية محضة لها قوة التنفيذ...)) د. محسن خليل، القضاء الإداري اللبناني، دار النهضة العربية، القاهرة، 1982، ص363 – ويتفق مفهوم المشرع اللبناني لنهائية القرار الإداري مع ما يراه البعض من تفضيل استخدام لفظ (تنفيذي) باعتباره الترجمة الدقيقة للفظ الفرنسي (executoire) د. سليمان محمد الطماوي، الوجيز في القانون الإداري، جامعة عين شمس، القاهرة، 1989، ص459 وما بعدها.

8- وفي ذلك تقول المحكمة الإدارية العليا في مص "ليس كل قرار يصدر من هيئة إدارية عامة يعد قرارا إداريا مما يختص القضاء الإداري بطلب الغائه او وقف تنفيذه، اذ لا بد لتحقق وصف القرار الإداري ان يكون كذلك بحكم موضوعه، فاذا دار القرار حول مسالة من مسائل القانون الخاص او تعلق بإدارة مال شخص معنوي خاص او اريد تطهير الوقف الخيري المشمول بنظارة وزارة الأوقاف من حق من الحقوق العينية القائمة عليه كحق الحكر، لم يعتبر هذا القرار من القرارات الإدارية التي يختص بها القضاء الإداري ولو كان صادرا من هيئة إدارية هي وزارة الأوقاف". الطع رقم (1565)/10/ق في 22/6/1968. حمدي ياسين عكاشة، القرار الإداري في قضاء مجلس الدولة، منشاة المعارف بالإسكندرية، 1987، ص20