تمارس الرقابة من قبل الأجهرة الوزارية المركزية في صور متعددة فتراقب الملائمة للتأكد من حسن أداء السطات الإدارية لأعمالها ومدى موافقتها للمصلحة العامة، والتأكد من مدى احترام الهيئات المحلية في عملها للقانون من خلال رقابة المشروعية. وتمارس هذه الرقابة من جهات متعددة في التنظيم الإداري بدءً من رأس الهرم الإداري مروراً بوزارة المالية وهيئات التفتيش والدوائر المختصة في الاقسام المالية في الوزارات، ومن أجل تسليط الضوء على موضوع الرقابة الإدارية سنبحث ذلك في رقابة مجلس الوزراء ومن ثم رقابة وزارة المالية وهذا ما سوف نتناوله تباعاً.
أولاً: رقابة مجلس الوزراء: يمارس مجلس الوزراء بموجب الدستور العراقي الدائم لعام 2005 اختصاصاً رقابياً وتشريعاً (1) ، والاختصاص الرقابي الذي جاء به الدستور العراقي ( يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات الآتية: أولاً - تخطيط وتنفيذ السياسة العامة للدولة والخطط العامة والإشراف على عمل الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة )(2) ، فهذه المادة تتنأول بوضوح الرقابة الإدارية العليا التي يقوم بها مجلس الوزراء من حيث وضع الخطط العامة للسياسة الاقتصادية والاجتماعية والتنظيمية داخل الدولة، وينفذ الموازنة العامة، وتكون رقابته شاملة (سابقة ولاحقة ومرافقة على جميع المؤسسات التابعة له، وله سلطة رقابية رئاسية تسلسلية عليا على جميع الموظفين العاملين بدءً من أصغر موظف وانتهاء بالوزير أو نائب رئيس الوزراء (3).
وجاء في نص المادة (78) من الدستور العراقي النافذ: رئيس مجلس الوزراء هو المسؤول التنفيذي المباشر عن السياسة العامة للدولة........ يقوم بإدارة مجلس الوزراء ويترأس اجتماعاته وله الحق بإقالة الوزراء، بموافقة مجلس النواب، من خلال نص هذه المادة يكون رئيس مجلس الوزراء هو الجهة الرقابية على أفعال الإدارة كافة، وبالرغم من مسؤولية العامة عن سياسة الدولة بصيغة مباشرة ، فيكون من حقه الرقابة الإدارية التي بمقتضاها تفرض الهيئات الإدارية العليا في السلم الإداري رقابتها على التصرفات التي تقوم بها الهيئات الإدارية التي دونها (4) ، بما يكفل إلتزامها بالقانون ونتيجة هذه الرقابة تمكن رئيس مجلس الوزراء صلاحية التوجيه واصدار الأوامر وإقالة أي وزير يكتشف لديه إنحرافات، ويمتلك الوزير سلطة رقابية إدارية لكونه الرئيس الأعلى في وزارته فله اختصاصاته الإدارية وصلاحياته في فرض العقوبات الانضباطية على الموظفين المخالفين، وله سلطة رقابية مباشرة من خلال وكيل الوزارة أو المدراء العامين ومدراء الأقسام ومسؤولي الشعب والوحدات الإدارية، فهو يتابع خطط الوزارة ومراقبة اعمال الموظفين وإحالة المخالفين إلى اللجان التحقيقية والمتهمين منهم بأرتكاب جرائم إلى القضاء بعد إجراء التحقيق الإداري معهم ومعاقبة المقصرين منهم وتضمينهم في حال الحقوا ضرراً في المال العام بسبب الأهمال أو التقصير أو مخالفتهم للقوانين والأنظمة والتعليمات (5) . وجاء في قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 بالقول ( 1 للوزير المختص إن يُضمن الموظف الأضرار التي تكبدتها الخزينة بسبب أهماله أو مخالفته القوانين والانظمة والتعليمات المرعية....) (6) وجاء قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل (7) ليبين الأحكام التي تدل بجلاء على الرقابة الإدارية التي تكون من جهة أعلى من الجهة التي اتخذت القرار التي يقوم بها الرئيس على المرؤوسين لتأمين الهدف المرجو من ممارسة العمل الإداري إلا وهو المصلحة العامة. فالعقوبات هي وسيلة لردع كل مرؤوس يخل بواجباته الوظيفية. (8) وكذلك نص القانون أعلاه على واجبات الموظف المحافظة على أموال الدولة التي في حوزته أو تحت تصرفه واستخدامها بصورة (9) ، وكذلك هناك أفعال حرم المشرع على الموظف القيام بها وفي مقدمتها الفساد المالي والهدر في المال العام (10) ، وبهذا يمارس مجلس الوزراء حماية النظام والمال العام والحارس الامين على مصلحة الشعب والزاماً عليه إن يقف أمام أي تصرف خاطئ للأجهزة الإدارية، ووقايتها من أي هدر في المال العام وتصحيح الانحرافات والاخطاء عن طريق التوجيه المستمر ضمن الصلاحيات الرقابية لحماية المال العام وان رقابة مجلس الوزراء رقابة متابعة مكتبية على وفق ما يتم عرضة على المجلس (11). وفي ضوء ما تقدم يتضح وجود اشارة واضحة وصريحة إلى الرقابة من خلال ما ورد من نصوص في دستور العراق لسنة 2005 والتشريعات العراقية الأخرى، التي تشير بشكل صريح وواضح إلى الرقابة الإدارية في جميع صورها من أجل حماية مبدأ المشروعية والمصلحة العامة وسيادة القانون.
ثانياً : رقابة وزارة المالية :
لوزارة المالية دور مهم وحيوي ويتحدد دورها في تقييد صلاحية الصرف من احتياطي الطوارئ بما يحقق الاستخدام الأمثل للمال العام في حدود السياسة العامة للدولة وخطط التنمية (12)، وسعيها في إعداد الوسائل الكفيلة لإدارة الخزانة العامة وتقوية مصادر تغذيتها، وتنظيم وإدارة النظام الضريبي وتطوير التشريعات ضمن السياسة العامة للدولة في مجال الخدمة الوظيفية والتقاعد والضمان الاجتماعي وتقديم الاستشارات لكل دوائر القطاع العام في الأمور المالية والنقدية والمصرفية والخدمية (13) . وقبل الخوض في الدور الرقابي لابد إن نشير إلى اختصاصات وزارة المالية في رسم سياسة البلد المالية وتطوير النظام المحاسبي للدولة، وجباية الإيرادات وأعداد وتنفيذ الموازنة وفق السياسة المالية، وضع خطط الاعتمادات للمشاريع الحكومية والرقابة على تنفيذها ومبالغ صرفها والرقابة على تنفيذ القوانين والأنظمة والتعليمات المالية المتعلقة بالضرائب والكمارك، ورقابة وزارة المالية تسلسلية تبدأ من مراقبة الوزير كرئيس أعلى في وزارته مروراً بكل المستويات وتفرض سلطتها على كافة الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة (14) في ضرورة موافقتها على كل صرف يؤدي إلى الانفاق من المال العام، واصدار التعليمات الملزمة في كيفية العمل في قانون الموازنة الذي تتولاه الإدارة المركزية في هذه الوزارة وفق أحكام قانون أصول المحاسبات العامة العراقي رقم (6) لسنة 2019 (15).
ويراقب وزير المالية في مراقبة معاملات الدولة كافة وهو المسؤول عن الحسابات المتعلقة بـ بعموم المقبوضات والمدفوعات التي تجري من قبل الوزارات والدوائر الحكومية حيث كانت عائدة إلى الموازنة العامة أم إلى غيرها وله الحق المطلق في تفتيش وتدقيق المعاملات المالية والحسابية وإرسال المفتشين والمدققين لأجراء التفتيش والتدقيق لهذا الغرض (16) ، وان يصدر التعليمات اللازمة بعدم إجراء أي تحقيق بصرف ما لحساب خزينة الدولة إلا بموافقته الشخصية أو موافقة من يخوله وفقاً للقوانين (17) ، وتقوم الوزارة بإعداد تقرير شامل الجداول الموحدة للأنفاق الجاري والاستثماري في إطار الموازنة الموحدة للدولة لجميع الوزارات ومتابعة تنفيذها خلال السنة المعينة وتصدر تعليمات التنفيذ وتعد الحسابات الختامية وتقدمها إلى مجلس الوزراء وذلك بالتنسيق مع وزارة التخطيط وبعد إقرارها من مجلس الوزراء يقدمها إلى مجلس النواب استناداً إلى اختصاصه الرقابي وفقاً للدستور (18) . ومن الجدير بالذكر إن الحسابات الختامية للدولة العراقية للعامين (2006 -2007 )لم تقدم إلى مجلس النواب في الموعد المحدد وتتحمل بذلك المسؤولية وزارة المالية بشكل خاص الحكومة بشكل عام (19). ومن أكثر أقسام وزارة المالية تخصصاً موضوع الرقابة هي دائرة الموازنة ودائرة المحاسبة وهذا ماسوف نتناوله تباعاً.
1 - رقابة وزارة المالية من خلال دائرة الموازنة : تختص دائرة الموازنة في وزارة المالية باختصاصات عدة تتمثل في متابعة تنفيذ الموازنة من خلال التعليمات التي تصدرها الوزارة، وتوجيه صلاحية الصرف بالمبالغ المعتمدة في الموازنة العامة، وتنظيم جداول الانفاق الجاري والاستثماري، وأعداد الحسابات الختامية لجميع وحدات القطاع الحكومي، وإبداء الراي في التشريعات المالية واجراء الدراسات والبحوث لتقييم وتطوير الوضع المالي للموازنة(20). وان الدور الرقابي لدائرة الموازنة يتخذ طابع الرقابة السابقة أو المانعة (الوقائية) كونها تعالج الأخطاء قبل نفاذ العمل من خلال رقابتها للموازنة في مرحة الأعداد والتحضير والمناقلة في فصولها، وتقوم في توزيعها على الوزارات والدوائر غير مرتبطة بوزارة وفق القوانين والانظمة والتعليمات النافذة، وتقوم بالرقابة على تنفيذ الموازنة من خلال قسم الإيرادات عن طريق تزويدها بجداول خاصة في توقيتات محددة عن التحصيلات الشهرية وتسديد ديون الخزانة من ضرائب وفوائد القروض ويعمل قسم المصروفات إلى رقابة عمليات صرف النفقات ومطابقتها للقوانين والأنظمة والتعليمات، وكذلك رقابتها من خلال قسم متابعة الموازنة على تنفيذ الموازنة من خلال اجراءات المناقلات بين مواد وفصول الموازنة لدراستها وتدقيقها (21).
2 - دائرة المحاسبة : في مجال الاختصاصات التي تمارسها دائرة المحاسبة في وزارة المالية والتي نص عليها النظام الداخلي هي مراقبة وتدقيق عمليات الصرف المالية في الوزارات والأشراف على حسابات الممثليات والملحقيات العراقية خارج القطر، متابعة تحصيل حصة الخزانة العامة من مصادر الإيراد العام، اصدار التعليمات الحسابية إلى دوائر الدولة فيما يتعلق في تنفيذ الموازنة العامة، وجمع الحسابات وتوحيدها في الحساب الختامي ، وبهذا تمارس دائرة المحاسبة رقابة سابقة على الصرف من خلال الخزائن الموجودة في محافظات القطر كافة عن طريق التدقيق والتنظيم المحاسبي للمعاملات المالية المرتبطة في تنفيذ العقود الحكومية، ورقابة مستنديه من خلال توثيق معاملات الصرف والتأكد من صحتها والزام وتوقيع بالصرف وموافقة السلطة المخولة طبقاً للقوانين والأنظمة والتعليمات (22). وخلاصة القول أن الرقابة الإدارية هي تعمل على اخضاع المؤسسات التي تختص في عمل الأفراد إلى القوانين والأنظمة والتعليمات ولضمان نزاهة الاداء الوظيفي عن طريق التوجيه والأشراف وعلى استعمال الطريقة المثلى في إدارة الموارد المالية والبشرية التي تتخذ من خلالها القرارات المتعلقة في صرف الأموال، وتساعد على اكتشاف الموظفين المبدعين في مجال اختصاصهم، وتقلل من الانحرافات السلبية وهي رقابة واسعة تشمل رقابتي المشروعية والملائمة التي تتمثل في سحب القرار أو إلغائه أو تعديله، والرقابة الإدارية أيا كان نوعها في رقابة ذاتية أو داخلية، وهي رقابة من الإدارة على نفسها، وفقاً للقواعد التي ترسمها السلطة التنفيذية، ولذا فإنها تعد غير كافية للتأكد من حسن التصرف في الأموال العامة، إذ كشفت التطبيقات العملية في مراقبة الإدارة لنفسها أدى إلى العديد من مظاهر التسيب والإسراف والانحراف المالي والتي كان مصدرها الأساسي يكون في انعدام الإشراف والرقابة على السلطة التنفيذية في عملها بتحصيل والانفاق المال العام.
___________
1- ينظر الى المادة (80) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 النافذ.
2- ينظر الفقرة (أولا) المادة (80) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 النافذ.
3- محمد رفعت عبد الوهاب القانون الدستوري، منشأة المعارف الاسكندرية، 1990، ص 256.
4- د. عبدالعزيز عبد المنعم خليفة الاسس العامة للقرارات الادارية ، المكتب الجامعي الحديث ، مصر ، 2012، ص 252 .
5- انظر في ذلك المادتين (10 و 11) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991م المعدل، والمادة (9) من قانون التضمين رقم (31)
6- المادة (61) من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960
7- المادة (12/ اولاً) قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل تنص على.......الوزير فرض عقوبة لفت النظر أو الانذار او قطع الراتب على الموظف الذي يشغل وظيفة مدير عام فما فوق عند اتيانه عملا يخالف احكام هذا القانون. وفي المادة (14) منه، على أنه (اولا) لرئيس الجمهورية او من يخوله فرض آيا من العقوبات المنصوص عليها في هذا القانون على الموظفين التابعين له. ثانيا لرئيس مجلس الوزراء أو الوزير أو رئيس الدائرة الغير مرتبطة بوزارة فرض احدى العقوبات التالية على الموظف التابع لوزارته او دائرته والمشمول باحكام هذا القانون : ( أ - إنقاص الراتب، بتنزيل الدرجة، ج- الفصل، د- العزل)). ثالثا للموظف بموجب الفقرات (اولا) و (ثانيا) من هذه المادة الطعن في قرار فرض العقوبة وفقا لأحكام المادة (15) من هذا القانون.
8- ينظر : د. فؤاد العطار القانون الاداري، دار النهضة العربية، القاهرة، 1972 ، ص107.
9- المادة (4 / 6 ) قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل.
10- المادة (5) من القانون اعلاه
11- استاذنا الدكتور، سعد العطية الرقابة على الانفاق في العقود الحكومية ، ط 1 ، المؤسسة الحديثة لبنان، 2016، ص 299.
12- عبد الباسط على جاسم ، الرقابة على تنفيذ الموازنة في التشريع العراقي، مجلة الرافدين للحقوق، مج 12 ع 46، 2010،ص194.
13- علي غني عباس الجنابي، الرقابة على الموازنة العامة، ط 1 ، 2015 منشورات الحلبي ، بيروت، ص92.
14- ينظر: المادة (30) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 (يكون وزير المالية مسؤولاً عن الحسابات المتعلقة بجميع المقبوضات والمدفوعات التي تجري في جميع الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة والإقليم والمحافظة غير المنتظمة في إقليم العائدة إلى الموازنة العامة الاتحادية وعليه أن يراقب معاملاتها المالية والمحاسبية بالطرق التي تحددها وزارة المالية.
15- سيروان عدنان ميرزا الزهاوي الرقابة المالية على تنفيذ الموازنة العامة في القانون العراقي طبع مجلس النواب ، ط1 الدائرة الاعلامية في مجلس النواب العراقي بغداد 2008 ص 125 .
16- صلاح الدين مصطفى امين الرقابة المالية العامة وديوان الرقابة المالية في العراق بين ماضية ومستقبلة بغداد 1979، ص18.
17- المادة (23) من قانون اصول المحاسبات العامة رقم (28) لسنة 1940 المعدل.
18- المادة (61 / 2) والمادة (62) (1) من الدستور العراقي النافذ سنة 2005.
19- سیروان عدنان ميرزا ،الزهاوي الرقابة المالية على تنفيذ الموازنة العامة في القانون العراقي، مصدر سابق، ص 126.
20- علي غني عباس الجنابي، الرقابة على الموازنة العامة ، ط 1 ، منشورات الحلبي ، بيروت، 2015،ص95.
21- ينظر د محمود حسين الوادي :ود زكريا احمد عزام المالية العامة والنظام المالي في الاسلام، ط1، دار الميسرة للنشر والتوزيع، عمان الاردن، 2000، ص 199.
22- ينظر للمادة (36) والمادة (23) والمادة (29) من قانون اصول المحاسبات العامة رقم (28) لسنة 1940 الملغي .