إذا كانت علاقة التبعية بين الرئيس والمرؤوس تقتضي حتمية خضوع المرؤوسين لرؤسائهم الإداريين لضمان حسن سير الجهاز الإداري بانتظام واضطراد، فإن من حق الرئيس بل من واجبه أحيانا أن يعدل ويلغي القرارات التي اتخذها المرؤوس لاسيما إذا ما تظلم في هذه القرارات أمام الرئيس الإداري، غير أن السلطة الرئاسية إذا كانت تملك التعديل أو الإلغاء، فإنها لا تملك الحلول الكلي محل السلطة الأدنى لإتخاذ قرارات تدخل بمقتضى نص القانون في اختصاص السلطات الأدنى. حيث أجاز القانون للرئيس الإداري طبقاً لمبدأ تلازم وتناسب السلطة والمسؤولية سلطة الحلـول محـل مرؤوسيه للقيام بمهامهم حال وقوع مانع يحول دون أدائهم لها أو تقاعسهم ومماطلتهم عنه مما يؤثر على سير الوظيفة الإدارية وعرقلة نشاط المرفق العام.

وبناءً عليه فإن الحلول يعني قيام الرئيس الإداري بالحلول محل المرؤوس في مباشرة تصرف يختص به المرؤوس بإصداره، وذلك في حال انقطاع المرؤوس من مباشرة أو ممارسة اختصاصه أو في حال تقاعسه أو عدم أدائه لمهامه (1) ، أي في حال وجود مانع أو ظرف طارئ يحول دون ممارسته لاختصاصاته (2) ، وذلك بمقتضي ما ينظمه المشرع بالنص عليه بنص دستوري أو قانون أو بقرار تنظيمي (3).

غير أن مسألة حلول الرئيس الإداري محل مرؤوسيه كانت موضع جدل فقهي بسبب ما يملكه الرئيس الإداري من قدرة على الحلول محل المرؤوس في إتخاذ قرارات هي في الأصل من اختصاص مرؤوسه، الأمر الذي يمكن أن يتصور معه أن يتراخى أو يمتنع المرؤوس في أداء مهامه لسبب أو لآخر، وهذا ما أثار الجدل في الفقه الإداري، حول مدى سلطة الرئيس الإداري في القيام بممارسة سلطة الحلول، وهل تلك السلطة تمثل حق مكتسب للرئيس الإداري يمارسها بقوة القانون أم فقط له الحق في ممارسة تلك السلطة كلما دعت الضرورة ذلك ؟، وفي هذا الصدد تعددت الإتجاهات على النحو التالي:

 الإتجاه الأول: - قد ذهب هذا الإتجاه إلى جواز ممارسة الرئيس الإداري سلطة الحلول، وذلك بموجب ما يملكه من سلطة في تعديل القرارات الإدارية، ولذلك فإن الرئيس الإداري يملك بصورة مطلقة الحلول محل مرؤوسيه ما لم ينص القانون على خلاف ذلك (4)، وذلك تأسيسا على أن سائر الموظفين من الدرجات الدنيا في الجهاز الإداري للدولة لا يمارسون فيما تقرر لهم من اختصاصات سلطات أصيلة، وإنما هي سلطات منقولة إليهم بالقوانين والقرارات من رؤسائهم في المستويات العليا باعتبارهم أصحاب الحق الأصيل في هذه السلطات(5).

 الإتجاه الثاني - ذهب إلى أن الرئيس الإداري لا يستطيع بصورة مطلقة الحلول محل مرؤوسه ولو امتنع الأخير عمدا عن أداء مهامه، وذلك لتعارض تلك السلطة مع مقتضيات مبدأ التدرج الإداري الرئاسي وقواعد الاختصاص الإداري، لأن التسليم للرئيس بالحلول محل المرؤوس يعتبر في الواقع تعديا على الاختصاصات المقررة قانونا للأخير ، ويعتبر بذلك تجاوزاً للسلطة بسبب عيب الاختصاص، ذلك لأن التدرج الرئاسي لم يتقرر لتحقيق أهداف شخصية للرئيس الإداري، بل وجد لتحقيق حسن سير المرافق العامة، بالإضافة إلى أن تعظيم الاستفادة من إحدى مزايا نظام المركزية الإدارية والتي من شأنها إخضاع الأعمال الإدارية للفحص المزدوج الذي يتحتم معه أن يبحث موضوعه على مستويين من مستويات السلم الرئاسي، سواء من جانب المرؤوس ثم من جانب الرئيس ثانياً، وهو أمر يتعذر تحقيقه في حال حلول الرئيس محل المرؤوس، حيث أن السماح بممارسة الحلول يضر بمصلحة صاحب الشأن، ويمنع من إخضاع الأعمال الإدارية للرقابة من جانب الرئيس والمرؤوس (6).

وفي هذا الصدد يذهب أنصار هذا الإتجاه إلى " أن القاعدة العامة في مجال السلطة الرئاسية هي أن الرئيس الإداري لا يستطيع أن يحل محل مرؤوسيه في إصدار قرار هو من اختصاص هذا المرؤوس، حتى لو امتنع المرؤوس عمدا عن ذلك أنه أصل عام يرجع لأمرين: أما الأمر الأول: أن ذلك يتعارض مع منطق التدرج الرئاسي ذاته الذي يفترض تقسيم العمل أو الاختصاصات بين أكثر من درجة من درجات السلم الرئاسي، أما الأمر الثاني: أن ذلك يضر بمصلحة صاحب الشأن نفسه، إذ يحرمه من قاعدة الفحص المزودج هذه القاعدة التي تحتم أن يبحث موضوعه على مستويين من مستويات السلم الرئاسي ، ولا يعنى ذلك أن تضيع مصالح الناس إلى الأبد، فإن الرئيس يستطيع إجبار مرؤوسيه على إصدار القرار مستعملاً في ذلك سلطة الانضباط، فهنا يستطيع الرئيس الإداري أن يفرض من العقوبات الانضباطية ما المرؤوس على التصرف" (7).

الإتجاه الثالث : اما في هذا الاتجاه، فقد حاول انصاره التوفيق بين احترام قواعد الاختصاص وبين مستلزمات السلطة الرئاسية، حيث ذهب إلى أن الرئيس الإداري لا يجوز له ممارسة سلطة الحلول إلا بعد أداء المرؤوس لمهامه واستنفاد ولايته في ذلك الشأن، حيث يقوم الرئيس الإداري بمراقبة وإعادة النظر فيها فيما صدر عن المرؤوس بالتعديل أو الإلغاء أو التوجيه، ثم يمارس الحلول من تلقاء نفسه أو بناء على شكوى مقدمة له (8). وكما ذهب أنصار هذا الاتجاه إلى أنه في حالة تقاعس المرؤوس عن أداء مهامة يحق لرئيسه الإداري الحلول محله في القيام بها وذلك بما له من سلطة بمقتضي القواعد العامة التي تخول للرئيس الإداري سلطة الحلول لاستمرار سير المرفق العام بانتظام واطراد، ومن ثم فإننا يمكن أن نتصور أن يعمد القانون - أحيانا - إلى إسناد بعض المهام أو الأعمال إلى المرؤوس على وجه التخصيص أو التحديد، الأمر الذي يمكن أن يؤدي إلى تقييد سلطة الحلول و إحاطتها بجملة من الشروط أهمها : ضرورة إصدار الأمر إلى المرؤوس بالقيام بالعمل، وإصرار المرؤوس على الامتناع عن التنفيذ (9).

وما نؤيده من وجهة نظرنا في هذا الصدد أن للرئيس الإداري كل السلطات في ممارسة الحلول محل المرؤوس في القيام بمهامه، غير أنه لا يمكن لهذا الأخير أن يحل محل المرؤوس في أداء مهامه إذا كان القانون قد منح هذا الأخير الاختصاص النهائي في ذلك إلا بشروط محددة، حيث أن الأصل أنه لا يجوز أن تصدر السلطة المركزية قرارا يدخل ضمن اختصاصات السلطة اللامركزية، إلا ما نصت عليه صراحة النصوص التشريعية، ومن ثم فإنه لا يمكن أن تحل محلها في إتخاذ قرار لم يخول القانون لها حق الحلول فيه، وليس لها بالنسبة للقرارات التي تخضع لوصايتها أن تعدل في هذه القرارات أو تلغيها ولكن إما أن توافق عليها بحالتها أو ترفضها خلال مدة معينة حددها القانون وإلا كان ذلك اعتداء على سلطات الهيئات اللامركزية وكان قرارها مشوبا بعيب عدم الاختصاص الموضوعي (10) ، ويعد مشوباً بذلك العيب ايضاً حال صدور قرار بناء على تقويض أو حلول مخالف للقانون حيث أن الاختصاص شخصي يمارسه الموظف أو الجهة الإدارية المحددة قانوناً، ومن ثم لا يجوز للأصيل تفويض اختصاصاته للغير إلا إذا كان المشرع يجيز ذلك صراحة، وفي حالات معينه، فإذا صدر قرار بناء على تقويض في أمر لا يجوز التفويض فيه اعتبر هذا القرار باطلا لكونه معيبًا بعيب عدم الاختصاص الموضوعي(11).

وبناء على ما تقدم؛ فإن هناك ثمة شروط لممارسة الحلول الرئاسي، يجب توافرها على النحو الاتي:

أولاً: يجب توافر السند القانوني للحلول: الأصل أنه لا يجوز أن يتحقق الحلول إلا بموجب نص دستوري أو قانون عادي أو لائحي، ويكون هذا النص بمثابة سند لمباشرة الحلول في مباشرة اختصاصات الأصيل (12) ، ويستثنى من ذلك الأصل توافر حالة الظروف الاستثنائية التي يمكن الخروج على القواعد العامة (13).

ثانياً: يجب أن يكون الحلول كلياً وشاملاً لجميع ما كان للمرؤوس من اختصاصات: فلا يتصور في ضوء ما سلف بيانه أن يكون الحلول إلا كلياً إلا إذا وجد نص على خلاف ذلك ، وذلك على عكس التفويض الذي لا يصح إلا أن يكون جزئياً (14)، لأن التفويض يقصد به «نقل الرئيس الإداري لبعض اختصاصاته إلى بعض مرؤوسيه ليمارسونها دون الرجوع إليه، مع بقاء مسؤوليته عن تلك الاختصاصات المفوضة» (15)، أي أن يعهد صاحب الاختصاص من تلقاء نفسه - بعض اختصاصاته إلى موظف أخر يزاولها بصفة مؤقتة، وكأصل عام فإن التفويض ينصب على السلطة فقط دون المسؤولية، أي أن الرئيس الإداري يقوم بتفويض جانب من سلطاته بصفة مؤقتة، مع بقاء مسؤوليته الكاملة (16) ، وبناءً عليه فإن الحلول يختلف عن التفويض بأنه ولاية للاختصاص الكامل وليس لجزء منه وأنَّه غير محدد بزمن أو بموضوع ما دام سنده القانون(17)، وعليه فالحلول يستهدف علاج ظرف طارى ينتج عن غياب الأصيل فجأة أمـا التفويض فيستهدف تخفيف من الأعباء الوظيفية

ثالثاً: توافر المانع الموجب للحلول : حيث أن حلول الرئيس الإداري محل المرؤوس في مباشرة تصرف يختص به المرؤوس بإصداره، لا يكون إلا في حال تقاعسه أو علم أدائه للمهام المناط بها(18)، أي في حال وجود مانع أو ظرف طارئ يحول دون ممارسته لاختصاصاته(19)، ومن ثم فإن تلك الموانع إما تكون إيجابية كان يتمتع المرؤوس بإجازة لمدة معينة أو يقوم بمهمة رسمية خارج البلاد، وقد يكون المانع ظرفاً قاهراً كحالة المرض أو الوقف الإجباري عن العمل. ومن تطبيقات مجلس الدولة الفرنسي في هذا الصدد حكمه الصادر في 1994/4/3 في قضية Daniel Garrel وقد جاء في هذا الحكم (ومن حيث أنه طبقا للمادة (56-420) والمادة (52 – 436 R) من تقنين العمل في صياغتها التي كانت سارية في تاريخ صدور القرار المطعون فيه، «فإن مفتشي العمل وحدهم هم المختصون بالترخيص بتسريح الأجير محل الحماية، وإذا كان مدير مديرية العمل، وفي حالة غيابه، لمدير المديرية المساعد بحكم المكانة التي يشغلها في التدرج الرئاسي لهذه الإدارة، أو بحكم الدور الذي يقوم به، أن يحل من تلقاء نفسه، في حالة سكوت النصوص محل مفتش العمل الذي قام به مانع، إلا أنه لا يجوز له فيما يتعلق بالترخيص بتسريح الأجير محل الحماية، أن يمارس هذه الحلول إلا إذا لم يكن بمقدور أي مفتش عمل آخر بالمديرية أن يمارس هذا الاختصاص، وإذا لم يثبت في الحالة المعروضة، أن كل مفتشي العمل الذين لهم أن يحلوا محل زميلهم الذي قام به مانع يحول بينه وبين ممارسة اختصاصه، كانوا غائبين أو قام بهم مانع، فمن ثم فإن الترخيص محل الطعن يكون قد صدر من غير مختص، وإذا كان وزير العمل والتوظيف قد أيد بقرار لاحق الترخيص المذكور، فإن قراره لا يحل محل القرار المطعون فيه، ولا يرفع عنه عيب الاختصاص الذي لحقه» (20).

وبناءً على ما تقدم يتبين لنا أن للرئيس الإداري سلطته في سحب قرارات مرؤوسيه لتحقيق مبدأ المشروعية وذلك عن طريق تصحيح الأخطاء التي شابت القرارات الصادرة من المرؤوس خلال المدة القانونية المقررة للسحب، ولا يتعارض حق الرئيس في سحب قرارات مرؤوسيه مع مبدأ عدم المساس بالمراكز الذاتية لأن هذا المبدأ يتعلق بالمراكز الناشئة من أعمال مشروعة كأصل عام، إلا أن حق السحب هذا لا يمكن ممارسته إذا حول المشرع المرؤوس سلطة إصدار قرارات إدارية و الفصل النهائي فيها بغير تعقيب.

خلاصة القول فإن سلطة الرئيس الإداري على أعمال مرؤوسيه تشمل حقه في الإشراف والتوجيه عن طريق إصدار أوامر وتعليمات أو قرارات توجيهيه لمرؤوسيه قبل أداءهم لمهامهم واختصاصاتهم المسندة إليهم داخل الجهاز الإداري، ولا تتوقف سلطة الرئيس الإداري عند هذا الحد بل له سلطة في الرقابة والتعقيب تتمثل في متابعة تنفيذ مرؤوسيه لأعمالهم سواء أثناء مباشرتها أو بعد أن ترتب وتنتج أثارها ومن ثمة تصحيحها أو رفع اللبس عنها، وتلك السلطة التي تثبت للرئيس الإداري تكون إما في شكل رقابة سابقة من خلال حق الرئيس الإداري في إجازة وتعديل أعمال المرؤوس قبل دخولها حيز التنفيذ، وإما أن تتخذ شكل رقابة لاحقة عن طرق إلغاء القرار الإداري أو سحبه، وقد يصل الأمر للحد الذي يمكن معه حلول الرئيس الإداري محل مرؤوسة حالة تقاعس هذا الأخير عن أداء مهامه أن اقتضت الضرورة ذلك.

الأمر الذي يمكن معه القول بأن السلطة الرئاسية في هذا المجال ليست تقديرية فحسب بل تتعداه لتكون سلطة ملائمة باعتبارها أكثر فعالية من أجل تقويم عمل المرؤوسين حتى تكون أكثر ملائمة وانسجام مع الظروف والمستجدات، تحقيقا للصالح العام.

______________

1- د. محمد الصغير بعلي القانون الإداري، دار العلوم للنشر والتوزيع، بيروت، 2002 ، ص 53.

2- وتتعدد أسباب الظروف الطارئة والتي تعيق المرؤوس من مباشرة اختصاصه الوظيفي، فقد يكون غيابه اختيارياً كتمتع الموظف بإجازة أو في حالة سفر أو أيفاد وقد يكون غيابه خارجا من أرادته كالمرض. للمزيد يُنظر : د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2004 ، ص199.

3-  حسن محمد عواضة السلطة الرئاسية اطروحة دكتوراه كلية الحقوق جامعة القاهرة، 1975 ، ص 174.

4- د. طعيمة الجرف القانون الإداري، مكتبة القاهرة ، القاهرة، 1973 ، ص188.

5- د. ماجد راغب الحلو ، القضاء الإداري، مصدر سابق، ص 204. ود. محمد الصغير بعلي، القانون الإداري ( التنظيم الإداري، النشاط الإداري)، مصدر سابق، ص 55 . و د. عبد الغني بسيوني عبد الله، القانون  الإداري، مصدر سابق، ص 121.

6- د. بكر القبائي، القانون الإداري، دار النهضة العربية، بيروت، د.ت، ص140.

7- د. مصطفى أبو زيد فهمي الوسيط في القانون الإداري، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2005 ، ص321.

8- د. بكر القباني، الرقابة الإدارية، دار النهضة العربية، القاهرة، 1985 ، ص 71.

9- د. محمد الصغير بعلي القانون الإداري، دار العلوم للنشر والتوزيع، بيروت، 2002، ص 53.

10-  يقصد بعيب عدم الاختصاص الموضوعي صدور القرار في موضوع معين يكون من اختصاص موظف أو هيأة غير التي قامت بأصداره وتتحقق هذه الحالة عند اعتداء جهة إدارية على اختصاص أخرى موازية  لها، أو اعتداء سلطة إدارية اعلى على اختصاص سلطة إدارية ادنى أو العكس اي اعتداء سلطة ادنى على اختصاص سلطة اعلى منها، أو قد يكون التجاوز من السلطة المركزية على اختصاص الهيئات اللامركزية. للمزيد ينظر: د. نج نجيب خلف أحمد الجبوري ود. محمد علي جواد كاظم القضاء الإداري، ط6، مكتبة يادكار، العراق، 2016، ص 163. ود. سليمان محمد الطماوي، النظرية العامة للقرارات الإدارية طه، دار الفكر العربي، القاهرة، 1984 ، ص 307 ، 314 . ود. ماجد راغب الحلو، القرارات الإدارية دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2009 ، ص 120. ود. عبد العزيز عبد المنعم خليفه القرارات الإدارية في الفقه وقضاء مجلس الدولة،  ص 70، 76 . ود. فهد عبد العزيز الدغيثر، رقابة القضاء على قرارات الإدارة، دراسة مقارنة، مكتبه اللواء السعودية، 1435هـ / 2014م، ص 237 وما بعدها.

11- د. عبد الفتاح حسن، قضاء الإلغاء، مكتبة الجلاء الجديدة المنصورة، مصر، 1982، ص 226 وما بعدها. ود. سليمان محمد الطماوي، النظرية العامة للقرارات الإدارية طه، دار الفكر العربي، القاهرة، 1984 ، ص 284. ود. طعيمة الجرف ، قضاء الإلغاء،  ص 247. وللمزيد في تفصيل أحكام التفويض د. صبري محمد السنوسي، ركن الاختصاص في القرار الإداري الكويتي والرقابة القضائية عليه دراسة مقارنة، بحث منشور بمجلة كلية الحقوق مجلس النشر العلمي جامعة الكويت، العدد الرابع، المجلد 31 ، دیسمبر 2007، ص 100 وما بعدها.

12- د. عبد الفتاح حسن التفويض في القانون الإداري، دار النهضة، القاهرة، 1971، ص38.

13- د. إبراهيم عبد العزيز شيماء الإدارة العامة مؤسسة شباب الجامعة الإسكندرية، د.ت، ص170.

14- د. بشار عبد الهادي، التفويض في الاختصاص، دار الفرقان، عمان، 1982، ص 125. و د. سليمان محمد الطماوي، النظرية العامة للقرارات الإدارية، مصدر سابق، ص325.

15- د.عبد الغني بسيوني عبد الله أصول علم الإدارة العامة،  ص230.

16- د.مصطفى أبو زيد فهمي قضاء الإلغاء( شروط القبول، أوجه الإلغاء)، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 2001، ص 184.

- في حين هناك من يرى أنه من الصعب وضع قاعدة عامة يستحيل مخالفتها في هذا الصدد ، اذ ان ظروف إصدار قرار معين تختلف عن ظروف وملابسات إصدار قرار أخر. ولهذا فإن مصلحة العمل يجب أن تراعي عند إصدار مثل هذه القرارات. فإذا كان القرار الصادر من المفوض إليه قرارا هاما وله تأثير كبير على سير العمل في الإدارة فإنه لا بأس في قيام الرئيس المفوض بمراجعة هذا القرار ليطمئن إلى سلامته وصحته من الناحية التنظيمية والقانونية، والسبب في ذلك أن مسؤولية المفوض من الاختصاصات المفوضة باقية لأنه لا تفويض في المسؤولية، فمن حقه إذن أن يقوم بهذا التعقيب على القرارات الهامة ، أما إذا كان القرار الصادر من قبيل القرارات العادية، ليس له تأثير كبير على العمل، فهنا لا توجد ضرورة لأنه يراجعها الرئيس الإداري، لأن مراجعته في هذه الحالة ستؤدي إلى التعقيد في الإجراءات و الارتباك في العمل ، أي بعكس الهدف الأساسي من اللجوء إلى التفويض. للمزيد في ذلك د. عبد الغني بسيوني عبد الله، أصول علم الإدارة، مصدر سابق، ص 243.

17-  وقد ذهب القضاء الفرنسي في هذا الصدد إلى أنه متى فوض الأصيل اختصاصه إلى غيره امتنع عليه أن يمارس عليه التعقيب على قرارات المرؤوس التي فوض بشأنها ويظل هذا الوضع قائما ريثما يلغي التفويض صراحة. د. عبد الفتاح حسن التفويض في القانون الإداري، دار النهضة، القاهرة، 1971 ، ص 148وما بعدها.

18- د. محمد الصغير بعلي القانون الإداري، دار العلوم للنشر والتوزيع، بيروت، 2002 ، ص 53.

19- وتتعدد أسباب غياب الموظف، فقد يكون غيابه اختيارياً كتمتع الموظف بإجازة أو في حالة سفر أو أيفاد وقد يكون غيابه خارجا من أرادته كالمرض. د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2004 ، ص 199.

20- حكم لمجلس الدولة الفرنسي والصادر بتاريخ / أبريل / 1994 . أشار إليه : د. مصطفى أبو زيد فهمي قضاء الإلغاء( شروط القبول، أوجه الإلغاء)، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 2001 ، ص196.