قد تلجأ الإدارة من خلال استخدام سلطة الرئيس الإداري إلى تعديل القرار الإداري الصادر من المرؤوس تعديلا جزئيا، وسند ذلك حق الرئيس الإداري في تدارك خطأ وقع من المرؤوس بحسن نية أو ما استجد من عناصر لم تكن موجوده حال صدور القرار.

وقد تثبت تلك السلطة للرئيس الإداري من تلقاء نفسه أو بناء على تظلم من صاحب الشأن يطلب فيه بذلك، وهنا يمارس الرئيس الإداري سلطته في التعديل من خلال رقابته على أعمال مرؤوسيه سواء أكانت رقابة مشروعية يتحقق فيها من مدى مطابقة عمله للقواعد القانونية أو رقابة ملائمة ويتحقق فيها من مدى ملائمة عمل المرؤوس للأهداف المرجوة منه بسبب تغيير الظروف الواقعية أو القانونية التي أوجبت إصداره للقرار، فبزوال تلك الظروف أو تغيرها يتدخل الرئيس الإداري مرة أخرى إما لإلغاء قرار مرؤوسه الذي أصدره أو تعديله(1)، وهذا ما سنوضحه في النقاط الاتية :-

أولاً : سلطة الرئيس الإداري في التعديل الجزئي لقرارات مرؤوسيه

يملك الرؤساء الإداريون حق وسلطة تعديل على تصرفات وأعمال مرؤوسيهم، إذ تعد تلك السلطة من أبرز صور رقابة المتابعة والتعقيب، حيث يخول القانون للرئيس أثناء مراقبته لعمل المرؤوس، أن يدخل التغيرات والتحويرات اللازمة سواء بالزيادة أو النقصان والتي من شأنها الحفاظ على مبدأ المشروعية، وتحقيق المصلحة العامة للحفاظ على مبدأ الملائمة (2)، ولذلك يمارس الرئيس الإداري سلطة التعديل بطريقة جزئية بقصد جعل أعمال مرؤوسيه أكثر مسايرة للقانون ولمقتضيات العمل الإداري، ومن ثم يبقى عمل المرؤوس كما هو ويضيف إليه الرئيس الإداري ما يراه مناسبا، أو يقوم بإلغاء جزء منه أو يستبدل بعض جزئياته بما يناسب ويوافق العمل الإداري (3)، حيث أن التعديل الجزئي يقوم على تغيير يرد على أجزاء من محل القرار الإداري دون الأجزاء الأخرى، فلا يمس القرار الإداري بأكمله وإنما اجزاء منه فقط، ومن ثم فإن التعديل الجزئي للقرار الإداري يحافظ على وجود القرار الإداري ويحول دون إزالته من الوجود القانوني، حيث تعد قابلية القرار الإداري للتجزئة شرطا أساسيا لقبول التعديل الجزئي، إذ هي التي تحدد إمكانية تطبيق التعديل الجزئي من عدمه.

الامر الذي عده البعض على أنه "احداث تغيير في محل القرار الإداري بحيث يقتصر على امور ثانوية مما يحول دون انهائه أو ازالة اثاره، ومن ثم فهو لايمس جوهره، وبخلاف ذلك نكون أمام مجال اخر غير التعديل الجزئي" (4) ، ورغم اختلاف الفقه والقضاء في كل من فرنسا ومصر والعراق في إيراد تحديد معنى جامع مانع لتعديل القرار الإداري تعديلاً جزئياً، إلا أننا نرجح وجهة النظر ما ذهب إليه أحد الفقهاء إلى أن سلطة التعديل ما هي إلا أعمال لسلطتي التصديق والإلغاء في أن واحد، حيث أن سلطة التعديل إذا مست أركان وأثار تصرفات وأعمال المرؤوس، فإنها تعد صورة من صور الإلغاء الإداري لأعمال وتصرفات المرؤوس (5). وقد أسس بعض الفقه حق الرئيس الإداري في تعديل قرارات مرؤوسيه على أساس سلطته في مراقبة ومراجعة ما يصدر عنهم من أعمال، حيث تمارس السلطة الرئاسية في الإدارة هذه السلطة سواء أكانت إدارة مركزية عن طريق ما يتمتع به الوزير أو رئيس الدائرة من سلطة رئاسية اتجاه أعمال مرؤوسيه أو مراجعة الموظف لما يصدر عنه من أعمال وتصرفات أو ما تملكه السلطة المركزية من رقابة وصائية على أعمال وتصرفات الهيئات اللامركزية ، فإذا ما اكتشفت أن بعض ما صدر عنها مخالف لمبدأ المشروعية أو الملائمة فلابد من التراجع عنه بالغائه أو تعديله بالكيفية التي بينها القانون (6).

أذ أن سلطة التعديل الجزئي للقرار تعد إحدى السلطات التي تمارسها جهة الإدارة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين والانظمة بقصد إحداث تغيير في محل قرار سابق دون أن يؤدي إلى إنهائه أو أن يمس جوهره  (7) .

والجدير بالذكر ظلت فكرة التعديل الجزئي للقرار الإداري غير معروفة إلى عام 1910م، حيث كان لمجلس الدولة الفرنسي فضل السبق في التوصل لتلك الفكرة وإخراجها لحيز النور، حيث أنه في حادثة التجنيد التي تتخلص وقائعها أنَّه في تاريخ 21 مارس (آذار) سنة 1905م صدر قانون التجنيد ونص على حجز بعض الوظائف المدنية للمحاربين القدامي ، وتكوين لجنة خاصة تقوم على إعداد الكشوف الخاصة بمن حل عليهم الدور في التعيين ، ومراعاة الترتيب الوارد بهذه الكشوف عند التعيين وبمخالفة لنص هذا القانون أصدر مدير الشرطة قرارين أولهما بتاريخ 8 يناير كانون الثاني سنة 1908م بتعيين أحد المرشحين دون مراعاة الترتيب الوارد بمراعاة القرار، الأمر الذي حدا بالسيد (Aubry) إلى الطعن بهذا القرار أمام مجلس الدولة إذ كان عليه الدور في التعيين وثانيهما بتاريخ 24 يناير (كانون الثاني) بتعيين مرشحين مدنيين في وظائف الشرطة رغم أحقية السيد (butot) احد المرشحين من قدامى المحاربين الأمر الذي دفعه إلى الطعن بهذا القرار، وفي هذه القضيتين خرج مجلس الدولة عن قضائه السابق واخذ بفكرة التعديل الجزئي حيث ألغي فيها الأجزاء غير المشروعة من القرار وأبقى على جوهر القرار» (8). وبعد هذا القرار الصادر من المجلس الدولة الفرنسي، أصبح فيما بعد اتجاها مستقرا ومتواترا في قضاء المجلس في مجال التعديل الجزئي للقرار، وقد شايعه في ذلك الإتجاه ايضاً القضاء الإداري المصري في الأخذ بتلك الفكرة، حيث سجلت محكمة القضاء الإداري المصرية تبنيها لفكرة التعديل الجزئي للقرار الإداري في حكمها الصادر في 3 مارس سنة 1952م والذي جاء فيه «لا محل لما تتصدى به الحكومة من أن القرار المطعون فيه قد سبق الغاؤه ومن ثم تكون الدعوى غير ذات موضوع ، لأن الحكم الذي صدر في الدعوى السابقة قضى بإلغاء القرار المطعون فيه فيما تضمنه من تخطي رافعها فيه ، ومن ثم لا يفيد من ذلك الحكم غير المحكوم له ولا يغني المدعي من المطالبة بإلغاء ذلك القرار فيما تضمنه من تخطيه في الترقية» (9). أمَّا اتجاه القضاء الإداري العراقي فقد أخذ بفكرة التعديل الجزئي للقرار الإداري بالفعل وهناك تطبيقات له في ذلك الشأن، إلا أنه يجدر بنا الإشارة في هذا الصدد أن المشرع العراقي قد أعطى للقضاء الإداري بموجب النص الصريح صلاحية في حال البت في دعوى الإلغاء صلاحية تعديل القرار الإداري المطعون فيه ، وذلك بموجب قانون التعديل الثاني لقانون مجلس الدولة العراقي رقم (106) لسنة 1989 (10).

إلا أنه وقبل ذلك التطور المشار إليه فقد سار القضاء الإداري في العراق على ذات النهج الفرنسي والمصري في شأن سلطة التعديل الجزئي، إلا أن ذلك كان تطبيقاً لنص صريح بالترخيص من المشرع بتلك السلطة والصلاحية المقررة سواء للجهة الإدارية أو للقاضي الإداري حيث جاء في حكم مجلس الانضباط العام  (محكمة قضاء الموظفين حالياً) المرقم 178 / 1995 في 1995/9/6م ما يأتي ( إلغاء العقوبة محل الطعن المتضمنة عزل الموظف وذلك بتخفيضها إلى عقوبة لفت النظر) (11) ، وأيضا حكم محكمة قضاء الموظفين المرقم 148 /ج /2014 في 13 / 10 / 2014م والذي نص على (( تخفيض العقوبة من العزل إلى تنزيل الدرجة)) (12).

ثانياً : حدود سلطة الرئيس الإداري في التعديل الجزئي على قرارات مرؤوسيه

إذا كانت سلطة التعديل الجزئي للقرار - إحدى السلطات التي تمارسها جهة الإدارة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين وما تصدره من قرارات وتعليمات، بقصد إحداث تغيير في محل قرار سابق دون أن يحول إلى إنهائه أو أن يمس جوهره، فإن التعديل الذي يرد على أجزاء القرار غير المشروع أو تلك الاجزاء التي ترغب الإدارة بإزالتها من اصل القرار لتحقيق مبدأ المشروعية أو لاعتبارات الملائمة عن طريق ممارسة سلطة الرئيس الإداري في الرقابة على قرارات مرؤوسيه يجب أن لا يمس جوهر القرار أو يمس عناصر قد يستطيل معها المساس بالقرار بأكمله وإلا كنا في هذه الحال أما ممارسة لسلطة الإلغاء الكلي للقرار، ففي حالة عدم قابلية القرار للتجزئة فالإدارة تستعمل سلطتها بالسحب أو الإلغاء الكلي (13).

حيث أن الهدف الذي يسعى إليه الرئيس الإداري من وراء استخدام تلك السلطة ليس إلغاء القرار الصادر من المرؤوس كلياً، بل تنقيته من المخالفة القانونية التي شابته وتعقبها حيثما وجدت في هذا القرار، كما يتوجب عليهما البحث عن قابلية أو عدم قابلية القرار الإداري للتعديل، وتقدير تلك الحالة مسألة يضطلع بها الرئيس الإداري بما يملكه من سلطة في إمكان تعديل قرارات مرؤوسيه لا سيما القرارات التنظيمية منها على خلاف الحال بالنسبة للقرارات الفردية التي تتقيد فيها سلطاته بضرورة احترام الحقوق والمراكز القانونية التي تتولد عن تلك القرارات (14).

ولذلك فإن حق السلطة الرئاسية للإدارة في تعديل قرارات مرؤوسيها مقيد بعدم الاعتداء أو المساس بالحقوق المكتسبة واستقرار المراكز القانونية، واحترام لمبدأ المشروعية ، وأن أمكانية السلطة الرئاسية للإدارة في ممارسة حقها في التعديل يُعد بمثابة استثناء وفي ظروف خاصة ، وهذا ما ذهب إليه القضاء الفرنسي في حكمه بقضية (بكدو) في 1928/2/10م وتتلخص وقائع هذه القضية في «أنه طبقاً للمادة 34 من قانون 18 سبتمبر (أيلول) سنة 1807 يشترك جميع مالكي الطواحين والمصانع المقامة على مجاري المياه الصالحة للملاحة في النفقات اللازمة الصيانة المجرى المائي ، وتوزع نفقات الصيانة بمقتضى مرسوم ، وقد تحدد نصيب المدعو بكدو في المشاركة في نفقات صيانة المجرى المائي الذي يملك طاحونة عليه بمقتضى المرسوم الصادر 1907/12/3م وذلك بمقدار 150 فرنكا في السنة ، وذلك على أن يعاد التقدير كل 30 سنة، وقد حدث بعد الحرب العالمية الأولى أن تدهورت قيمة الفرنك الفرنسي، ومن ثم فإن مرسوماً اصدرته الحكومة الفرنسية بشأن المدعو بكدو في 1924/12/4م أعاد النظر في قيمة ما يدفعه بكدو من نفقات الصيانة على النهر المذكور ، كما نص فيه على أن يجوز النظر في إعادة التقدير كل خمس سنوات ، فطعن صاحب الطاحونة بكدو في المرسوم المشار إليه أمام مجلس الدولة الفرنسي الذي رفض الطعن مستنداً إلى أنَّه ولو أن مرسوم 1907/12/3م قد حدد سلفاً المقدار الذي يساهم به السيد بكدو في نفقات صيانة النهر المقامة عليه طاحونته مع جواز إعادة التقدير كل 30 سنة ، إلا أن هذا التحديد لا يمنع الحكومة من أن تحتفظ بحقها في أن تعدل أساس التقدير ، وإبعاده إذا حدثت ظروفاً بحيث تكون المبالغ التي يدفعها بكدو لصيانة المجري الماني المشار إليه متناسبة فعلاً مع القيمة الحقيقية للأعمال التي تؤديها الدولة لخدمة المجرى ، وذلك طبقاً للمادة 34 من قانون 18 سبتمبر (أيلول) سنة 1807" (15)، ويعد هذا الحكم استثناء من النظرية التقليدية أو القاعدة العامة في عدم جواز سحب أو إلغاء أو تعديل القرارات الإدارية الفردية الصحيحة لما يترتب عليها من حقوق مكتسبة للافراد و استقراراً المعاملات الا أنه يجدر بنا أن نلاحظ أن هناك ثمة حالات يمكن للرئيس الإداري التدخل فيها للتعديل الجزئي لقرارات مرؤوسيه وذلك أكثر ما تكون في القرارات الفردية ، لاسيما ما يتعلق منها بالوظيفة العامة ، ومن أهمها قرارات بترقية أو تعيين بعض الموظفين، وذلك حال وجود من هم احق منهم بالترقية أو بالتعيين ومع صلاحية الشخص للتعيين أو الترقية، ولذلك تجري طبيعة الإلغاء الجزئي على النحو التالي: ".... إلغاء القرار فيما تضمنه من تخطي المدعي في التعيين أو الترقية... " (16).

وكما تجدر الإشارة إلى أن سلطة الرئيس الإداري في الإلغاء الجزئي للقرار الصادر من المرؤوس لا تكون مطلقة بل تبقى مقيدة بضرورة أن تكون في حدود ما يملكه المرؤوس من سلطة في الغاء الجزء المعيب من القرار الصادر عنه، فأذا كان المرؤوس لا يملك الغاء القرارات الفردية السليمة لايجوز لرئيسه الإداري الغاء تلك القرارات، واذا ما قرر الرئيس الإداري الغاء جزء من القرار الإداري الصادر عن مرؤوسيه، فلايجوز للمرؤوس الطعن بالالغاء بقرار الرئيس، لان هذا الطعن لا يقبل من المرؤوس لانه يكون مقدم من غير ذي صفة (17)، وذلك لان هذا الطعن مقرر لذوي الشأن من الأفراد، لان حق الرئيس الإداري في الغاء أو تعديل القرارات غير المشروعة الصادرة من مرؤوسيه يجب أن تكون خلال المدة المحددة لرفع دعوى الإلغاء أو بعدها اذا ما توفر احد أسباب قطع الميعاد متى ما ترتبت تلك القرارت حقوق مكتسبة للافراد، اما اذا لم تترتب على تلك القرارت حقوقاً مكتسبة فيمكن للرئيس الإداري الغاءها جزئياً في أي وقت (18).

ومما تقدم يتضح لنا بأن قابلية القرار الإداري للتجزئة تعد شرطا أساسياً لتدخل الرئيس الإداري بسلطته للتعديل الجزئي على قرارات مرؤوسيه، وهي من تحدد لنا مدى إمكانية تطبيق التعديل الجزئي للقرار الإداري من عدمه (19)، ولا شك أن منح السلطة الرئاسية في الإدارة الحق في تعديل القرارات الإدارية فيه رعاية للمصلحة العامة التي تستهدف تحقيقها(20)، فحق الإدارة في تعديل القرارات الإدارية يمكن تبريره بانها تسعى دائما إلى أن تكون تصرفاتها متفقة ومطابقة للقانون، وهذا هو مناط تطبيق مبدأ المشروعية (21). ثم ان ذلك يعد وسيلة لحل النزاع قبل وصوله للقضاء .

ومن خلال ما تقدم وحمايةً للحقوق والمراكز القانونية المكتسبة للافراد، ندعو المشرع العراقي إلى الالزام الإدارة بذكر الاسباب التي استندت اليها في الغاء جزء من قراراتها الإدارية المنشئة للحقوق، والزامها في الوقت ذاته بتعويض الافراد عن الاضرار التي سببها لهم تنفيذ الالغاء الجزئي للقرار الإداري، وذلك بتضمينها بنصوص قانونية لان في ذلك حماية للافراد من تعسف الإدارة من اصدار قرارات بالغاء جزء من قراراتها الإدارية والتي قد تكون مستندة إلى اسباب غير مشروعة ومخفية ، كما وانها تؤدي إلى زيادة ثقة الافراد بالإدارة اذ ما كانت الاسباب التي استندت اليها الإدارة مبررة لقرار الالغاء الجزئي.

 _____________

1- د. محمود خليل خضير نهاية القرار الإداري بغير طريق القضاء ، بحث منشور في مجلة كلية الحقوق جامعة النهرين ، العدد 10 ، 2008، ص 249.

2-  فقد عُرف التعديل الجزئي بأنه سحب جزئي للقرار، وعُرف أيضا بأنه " مكنة الإدارة سحب الجزء المعيب أو الرجوع فيه وما يترتب عليه من أثار ، وإذا لم تبادر جهة الإدارة بهذا العمل فيحق للأفراد ذوي الشأن رفع دعوى بالإلغاء للجزء المعيب من القرار الإداري دون بقيه ذلك لأن التعديل الجزئي يهدف للمحافظة على القرار من الأبطال". . للمزيد: د. رمزي طه الشاعر ، تدرج البطلان في القرارات الإدارية (دراسة مقارنة)، طع، دار النهضة العربية القاهرة، 2016 ص 558 . ود. حمدي ياسين عكاشة، القرار الإداري في قضاء مجلس الدولة المصري ، منشأة المعارف، الإسكندرية، 1987 ، ص 101.

3- د. محمد الصغير بعلي القانون الإداري، دار العلوم للنشر والتوزيع، بيروت، 2002 ، ص 53 ود. محمد أحمد ابراهيم المسلماني ، القرارات الإدارية (دراسة مقارنة في القانون الوضعي والشريعة الإسلامية ، دار الفكر الجامعي، الاسكندرية، 2017، ص121.

4-  د. شاب توما منصور ، القانون الإداري، دراسة مقارنة ط2، مطبعة سلمان الاعظمي بغداد 1976  ، ص 414.

5-  د طعيمة الجرف، رقابة القضاء لأعمال الإدارة العامة، ، ص80.

6-  د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2004  ، ص 58 .

7-  بيداء جبار أحمد، رقابة الرئيس الإداري على أعمال مرؤوسيه دراسة مقارنة)، رسالة ماجستير، كلية القانون، الجامعة المستنصرية، 2014 ، ص 105.

8- نقلاً عن د. حمدي ياسين عكاشة، الأحكام الإدارية في قضاء مجلس الدولة ، منشأة المعارف ، الإسكندرية، 1997 ، ص 431 . و دوهيب عباد سلامة فلسفة الإلغاء الجزئي للقرارات الإدارية (دراسة تحليلية مقارنة على ضوء أحكام القضاء الإداري في فرنسا ومصر ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 2015 ، ص 6.

9- د. مصطفى عبد العزيز الطروانة، الإلغاء الجزئي بين النظرية والتطبيق، بحث منشور في مجلة الدراسات الأمنية، العدد الثامن، جامعة عمان ، اب 2013 ، ص 159. و دوهيب عباد سلامة فلسفة الإلغاء الجزئي للقرارات الإدارية (دراسة تحليلية مقارنة على ضوء أحكام القضاء الإداري في فرنسا ومصر ، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 2015  ، ص82.

10- يُنظر نص المادة (7) ثامنا (أ) من قانون التعديل الثاني لمجلس الدولة العراقي رقم (106) لسنة 1989 المعدل، والمنشور في الوقائع العراقية بالعدد (3285) في (10/11/ 1989م.

11- قرار مجلس الانضباط العام المرقم 1995/178 ، أشار إليه ضرغام مكي نوري الشلاه ، مدى سلطة قاضي الإلغاء في تعديل القرار الإداري ، رسالة ماجستير كلية القانون جامعة بابل، 1997 ، ص32.

12- منشور على موقع وزارة العدل العراقية وعلى الرابط /https://www.moi.gov.iq/tmeez. تاریخ الزيارة 2023/1/25 ، وفي الساعة 2 مساءاً.

13-  د. وهيب عياد سلامة، فلسفة الإلغاء الجزئي للقرارات الإدارية، مصدر سابق، ص 42 .

14-  سرمد رياض عبد الهادي، إلغاء القرارات الإدارية من جانب الإدارة رسالة ماجستير ، كلية الحقوق، جامعة النهرين 2005، ص 27.

15- حكم مجلس الدولة الفرنسي، أشار إليه : د. عبد القادر خليل، نظرية سحب القرارات الادارية دار النهضة العربية ، القاهرة 1964  ، ص  402 و403.

16- د. سليمان محمد الطماوي، النظرية العامة للقرارات الإدارية طه، دار الفكر العربي، القاهرة، 1984 ، ص1059 .

17-  د. مصطفى أبو زيد فهمي الوسيط في القانون الإداري، دار الجامعة الجديدة، الإسكندرية، 2005 ، ص70.

18- د. ثروت بدوي، تدرج القرارات الإدارية ومبدأ المشروعية، دار الأهرام للنشر، القاهرة، 1968 ، ص 104.

19- بيد أن جانب من الفقه دحض فكرة قابلية القرارات الإدارية للانقسام وذلك استناداً إلى أن القرار الإداري إذا ما شابه عيب في أحد عناصره ، فإن هذا العيب يمتد إلى باقي العناصر الأخرى ويؤدي إلى بطلان القرار الإداري كله فلا يشترط أن يشوب العيب جميع عناصره إذ يكفي أن يشوب احدها. للمزيد يُنظر: د. مصطفى أبو زيد فهمي، القضاء الإداري ومجلس الدولة الجزء الأول، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1999م  ، ص399 .

20-  د. ماجد راغب الحلو، القانون الإداري، دار المطبوعات الجامعية ، الاسكندرية ، د .ط 1999  ، ص 545 .

21- د. حسني درويش عبد الحميد نهاية القرار الإداري عن غير طريق القضاء (دراسة مقارنة)، ط2، دار الفكر العربي ، مصر، 2008، ص 507.