نظراً لخطورة المشاكل التي يطرحها الفساد والتي تهدد استقرار المجتمعات وأمنها, وإيماناً من الدول بضرورة التعاون لمنعهُ ومكافحته لأنه أصبح ظاهرة تعبر الحدود الوطنية, أعدت الجمعية العامة للأمم المتحدة اتفاقية دولية لمكافحتهُ, تمت مناقشتها على مدى عامين من قبل الدول الأعضاء في المنظمة الدولية (1). إذ أن مدونة الأمم المتحدة لسلوك الموظفين العموميين, وإعلان الأمم المتحدة لمكافحة الفساد والرشوة في المعاملات التجارية الدولية, والبرنامج الدولي لمكافحة الفساد, وإعلان فيينا, شكلت هذه الانجازات أرضية صالحة فعالة لميلاد هذه الاتفاقية (2). و تم التوقيع عليها في ميريدا في المكسيك, بموجب قرار الجمعية العامة 57/ 169, للفترة من 9- 11 كانون الأول  عام 2003, ووقعت 95 دولة على الاتفاقية أثناء انعقاد المؤتمر (3).

وتتكون الاتفاقية من (71) مادة, موزعة على ثمانية فصول. وسنتناول كل فصل منها بإيجاز وكالآتي:-

1-الفصل الأول: أحكام عامة:

جاءت الأحكام العامة لتبين الهدف من الاتفاقية, وشمولية نطاق تطبيقها وترسيخ القيم السياسية والاجتماعية المعززة لثقافة الشفافية والنزاهة والمساءلة, والاهتمام بالسياسات الوقائية لمكافحة الفساد, وتبين خطورته وما يترتب عليه من أثار على المجتمع وعلى الدولة (4). وتضمنت المادة الأولى من الاتفاقية أغراضها التي تشمل ترويج وتدعيم التدابير الوقائية التي تؤدي إلى منع ومكافحة الفساد بصورة أكفأ وأنجع, وترويج وتيسير ودعم التعاون الدولي والمساعدة التقنية في مجال مكافحته بما في ذلك استرداد الموجودات المتأتية من الافعال الجرمية, وتعزيز النزاهة والمسالة والإدارة السليمة للشؤون والممتلكات العمومية  (5).

واحتوت الاتفاقية على تعريف عدة مصطلحات هامة تتكرر في كل أجزاء الاتفاقية, منها تعريف الموظف العمومي, الموظف العمومي الأجنبي, وموظف مؤسسة دولية عمومية, والممتلكات, العائدات الإجرامية, التجميد, المصادرة, الجرم الأصلي, التسليم, المراقب (6). والدول ليست ملزمة بإدماج هذه التعاريف ضمن تشريعاتها الوطنية بصيغتها الواردة بالاتفاقية ولكن التأكد من أن هذه التعريفات معروفة على نحو واف بالغرض بموجب التشريعات والتدابير الوطنية (7). ويتسع نطاق تطبيق الاتفاقية ليشمل جرائم الفساد كافة بغض النظر عن كون تلك الجرائم قد يترتب عليها ضرر بأملاك الدولة أم لا (8). وأكدت الاتفاقية على أن أداء الدول الأطراف لالتزاماتها وفق مبدأي تساوي الدول في السيادة وسلامة أراضيها وعدم التدخل في الشؤون الداخلية للدول الاخرى (9).  اذ انه لا يجوز لأي دولة طرف أن تقوم في إقليم دولة أخرى بممارسة الولاية القضائية وأداء الوظائف المنوط أداؤها لسلطات تلك الدولة الأخرى بمقتضى قانونها الداخلي  (10).

2- الفصل الثاني: التدابير الوقائية

أن من أهم معالم مكافحة الفساد وضع سياسات وقائية شاملة والتي يتم عبرها تعزيز النزاهة والمساءلة والشفافية وسيادة القانون (11), وهذا الفصل مكون من عشر مواد يشمل المواد (5-14) من الاتفاقية مع التدابير الموجهة الى كل من القطاعين العام والخاص (12). فضلاً عن إنشاء هيئات تتولى منع الفساد وبما ينسجم مع المبادئ الأساسية لقوانينها الداخلية تتولى منع الفساد, عبر العمل على زيادة المعارف بمخاطر الفساد وتعميمها (13). ومنح تلك الهيئات استقلالية تمكنها من القيام بوظائفها بصورة فعالة بعيداً عن أي تأثير مع توفير الموارد المادية والتدريب للموظفين (14). و إجراء تقيم دوري للصكوك القانونية والتدابير ذات الصلة لتقرير مدى كفايتها لمنع الفساد, والتعاون فيما بينها ومع المنظمات الدولية والاقليمية ذات الصلة لتعزيز تدابير مكافحة الفساد (15). مع اتخاذ تدابير وقائية لمنع وقوع الفساد في القطاع العام عبر اعتماد مبادئ الكفاءة والشفافية والجدارة والانصاف والأهلية, و تقديم أجور كافية للموظفين ووضع برامج تدريبية للموظفين تمكنهم من أداء وظائفهم بصورة فعالة (16). مع وضع معايير للترشيح للمناصب العمومية (17), مع اعتماد مدونات سلوكية في الوظائف العامة(18). و اتخاذ تدابير تيسر للموظفين أبلاغ السلطات المختصة عن أفعال الفساد عند قيامهم بأداء المهام, والإفصاح عن أعمالهم الخاصة لكي لا يؤدي إلى تضارب مع مهم كموظفين عموميين(19). واعتماد نظم اشتراء تقوم على الشفافية والتنافس (20). وتشجيع مشاركة المجتمع الأهلي والمنظمات غير الحكومية في أنشطة منع الفساد(21).  واعتماد لوائح تمكن عامة الناس من الاطلاع على عمل الإدارة العمومية(22). واتخاذ تدابير تعزز النزاهة ودرء الفساد من الجهاز القضائي والنيابة العامة, دون المساس باستقلاليته (23). واتخاذ تدابير وقائية لمنع الفساد في القطاع الخاص من خلال تعزيز معايير المحاسبة ومراجعة الحسابات (24). واتخاذ تدابير لمنع الفساد في البنوك والمصارف والمؤسسات المالية غير المصرفية, من خلال اعتماد نظم للرقابة والأشراف على عمل تلك المصارف والمؤسسات المالية لمنع عمليات غسل الأموال (25).

3- الفصل الثالث: التجريم وإنفاذ القانون.

جرَّمت الاتفاقية عدداً من الافعال التي عدتها جرائم فساد, وتستحق إيقاع العقوبات بحق مرتكبيها, وشمل التجريم كلاً من القطاعين العام والخاص, وهذا ما يؤكد أهميتها  كصك قانوني دولي شامل لمكافحة الفساد, وتشمل المواد (15- 42) من الاتفاقية (26). ومن أهم الجرائم التي تشكل خطورة على المجتمع الدولي والوطني هي:-

1- رشوة الموظفين العموميين, ورشوة الموظفين العموميين الأجانب وموظفي المؤسسات الدولية العمومية, والرشوة في القطاع الخاص(27).

2- اختلاس الممتلكات وتبذيرها أو تسريبها من قبل موظف عمومي, أو حدثت في القطاع الخاص  (28).

3- المتاجرة بالنفوذ (29).

4- إساءة استغلال الوظائف (30).

5- الإثراء غير المشروع (31).

6- غسل العائدات الإجرامية  (32).

7- الإخفاء (33).

8- إعاقة سير العدالة  (34).

9- مسؤولية الأشخاص الاعتبارية(35).

وتجريم المشاركة والشروع في ارتكاب الجرائم المذكورة أنفا, مع ضرورة توافر الركن المعنوي للجريمة (36). وتحديد مدة تقادم طويلة تبدأ فيها الإجراءات القضائية, ومدة تقادم أطول في حال إفلات الجاني المزعوم من يد العدالة (37). مع مراعاة فرض عقوبات تتناسب مع الفعل المجرم, و مراعاة وجود امتيازات وحصانات لبعض المواطنين (38). والأخذ بنظر الاعتبار جسامة الجرائم مع أمكانية الإفراج المبكر والمشروط لمرتكبي تلك الافعال الجرمية(39). واتخاذ إجراءات مؤقتة بحق الموظف العمومي المتهم كتنحيته أو وقفه عن العمل أو نقله مع مراعاة بدأ افتراض البراءة (40). واتخاذ تدابير لمصادرة العائدات الإجرامية المتأتية من أفعال فساد أو المعدات أو الأدوات التي استخدمت بارتكاب تلك الافعال مع عدم المساس بحقوق الأطراف حسنة النية (41). وحماية الشهود والخبراء والأشخاص الذين يقومون بإبلاغ السلطات المختصة عن أي فعل من الافعال المجرمة بموجب الاتفاقية (42).واتخاذ تدابير تضمن تعويض الأشخاص أو الكيانات التي لحقها ضرر نتيجة أي فعل من أفعال الفساد(43).وعدّ الفساد سبباً في اتخاذ إجراءات قانونية لالغاء أو فسخ عقد أو سحب امتياز (44). واتخاذ تدابير مشجعة للأشخاص المشاركين في أي فعل مجرم, في تقديم معلومات مفيدة للسلطات المختصة في التحقيق في إمكانية تخفيف العقوبة (45). واتخاذ تدابير من قبل الدول الأطراف لكي تخضع لولايتها القضائية جرائم الفساد, في حالتين هما:

(أ)عندما يرتكب الجرم في إقليم تلك الدولة الطرف.

(ب) عندما يرتكب الجرم على متن سفينة ترفع علم تلك الدولة الطرف أو طائرة مسجلة, بمقتضى قوانين تلك الدولة الطرف وقت ارتكاب الجرم  (46).

4- الفصل الرابع: التعاون الدولي

يعد التعاون الدولي احد المبادئ الأساسية التي تضمنتها اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد, إذ ان أهم محاور التعاون الدولي التي تضمنتها الاتفاقية هي التعاون في المسائل الجنائية, وتسليم المجرمين, ونقل الأشخاص المحكوم عليهم, والمساعدة القانونية المتبادلة, ونقل الإجراءات الجنائية, والتعاون في مجال أنفاذ القانون, والتحقيقات المشتركة, وأساليب التحري الخاصة  (47).

5- الفصل الخامس: استرداد الموجودات:

عَدَّت الاتفاقية استرداد الموجودات المتحصلة من جرائم فساد, ومبدأً أساسياً من المبادئ التي تضمنتها الاتفاقية, وعلى الدول أن تمد بعضها البعض بأكبر قدر من العون والمساعدة في هذا المجال(48).  وأهم تدابير استرداد الموجودات التي تطرقت إليها الاتفاقية هي :-

منع وكشف إحالة العائدات المتأتية من الجريمة, والاسترداد المباشر للممتلكات واليات استرداد الممتلكات من خلال التعاون الدولي في مجال المصادرة والتعاون الخاص, وإرجاع الموجودات والتصرف فيها (49). مع التزام الدول الأطراف في إنشاء وحدة معلومات استخبارية مالية تكون مسؤولة عن تلقي التقارير المتعلقة بالمعاملات المالية المشبوهة وتعميمها على السلطات المختصة (50). وابرام اتفاقية ثنائية أو متعددة الأطراف لتعزيز فاعلية التعاون الدولي  (51).       

6-     الفصل السادس: المساعدة التقنية وتبادل المعلومات:

تتضمن اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد أشكالاً من التعاون الدولي في مجال المساعدة التقنية وتبادل المعلومات وهي :

1-     التعاون الدولي عبر التدريب والمساعدة التقنية.

2-     التعاون في مجال جمع المعلومات المتعلقة بالفساد وتبادلها وتحليلها.

3-     تنفيذ الاتفاقية عبر التنمية الاقتصادية والمساعدة التقنية  (52).

7- الفصل السابع: آليات التنفيذ

وتضمنت الاتفاقية آليتان للتنفيذ هما:

1- مؤتمر الدول الأطراف.

2- الأمانة العامة.

 وسبق أن تناولنا شرحهما ضمن المؤتمرات التي عقدتها الأمم المتحدة في مجال مكافحة الفساد(53).

8- الفصل الثامن: أحكام ختامية

تضمن الفصل الثامن والأخير, مجموعة من الأحكام الختامية وهي, تنفيذ الاتفاقية, تسوية النزاعات، التوقيع والتصديق والقبول والإقرار والانضمام, بدء النفاذ, والتعديل, الانسحاب, الإيداع واللغات (54).

واهم ما تميزت به الاتفاقية, كونها الصك الأول العالمي الوحيد الملزم قانونياً ضد الفساد, فهي ذات مضمون ابتكاري وبعيد الأثر بشكل ملحوظ, فهي أول صك يتضمن استرداد الموجودات (55). ومما يجعل هذه الاتفاقية تحظى بالاهتمام, لأنها تناولت موضوع الفساد بشكل متكامل وشامل, وأصبحت عالمية النطاق بسبب اشتراك أكثر من مائة وعشرين دولة في أعمالها التمهيدية والمفاوضات التي سبقت إقرارها فضلاً عن ممثلي المنظمات الدولية الحكومية وغير الحكومية, فهي استكمالاً لسلسلة الاتفاقيات والصكوك الإقليمية في مجال مكافحة الفساد, و تمثل إستراتيجية شاملة لمكافحة الفساد, وتتضمن اتخاذ مجموعة من التدابير التشريعية وغير التشريعية وتحتوي على آلية لمراقبة تنفيذها(56). ألا انه يؤخذ على الاتفاقية أن تسميتها جاءت مطلقة بالنسبة للفساد على الرغم من أنَّ جميع صور الفساد الواردة في الاتفاقية تتعلق بالوظيفة العامة، والمفروض أن تكون تسميتها(اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد الإداري والمالي).

_____________

1- أمير فرج يوسف, مكافحة الفساد الإداري والوظيفي وعلاقته بالجريمة على المستوى المحلي والإقليمي والعربي والدولي, المكتب الجامعي الحديث, الإسكندرية, 2010 ص66.   

2-  د. محمد خليفة المعلا, الجريمة المنظمة والفساد, من بحوث المؤتمر العربي الدولي لمكافحة الفساد، مكافحة الفساد،ج2, أكاديمية نايف العربية للعلوم الأمنية, الرياض, 2003 , ص6.

3- وثيقة المجلس الاقتصادي والاجتماعي, لجنة منع الجريمة والعدالة الجنائية, الدورة الثالثة عشر, تقرير الأمين العام,رقم:6  /2004/15.E/ CN في 19 آذار 2004, ص7، منشورة على الموقع الالكتروني الآتي:-  http://daccess-ods.un.org                            4-  د. احمد محمود نهار أبو سويلم, مكافحة الفساد, ط1, دار الفكر, عمان, 2010, ص52.

5-  المادة 1 من اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد عام 2003.

6-  المادة 2 من اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد عام 2003.

7- الأدلة التشريعية لتنفيذ اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد,  ص9.

8- المادة 3 من الاتفاقية.

9- المادة 4/1 من الاتفاقية.

10-  المادة 4/2 من الاتفاقية.

11- المادة 5/1 من الاتفاقية.

12- إذ أن اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الجريمة المنظمة عبر الوطنية ركزت على منع الفساد في القطاع العام فقط, ينظر المادة (9) من الاتفاقية.

13- المادة 6/1 من الاتفاقية.

14- المادة 6/2 من الاتفاقية.

15- المادة 5/3-4 من الاتفاقية.

16- المادة 7/1 من الاتفاقية.

17-المادة 7/2 من الاتفاقية.

18-  المادة 8/2-1 من الاتفاقية.

19- المادة 8/4-5 من الاتفاقية.

20- المادة 9 من الاتفاقية.

21- المادة 13 من الاتفاقية.

22- المادة 10 من الاتفاقية.

23- المادة 11 من الاتفاقية.

24-  المادة12 من الاتفاقية.

25-  المادة 14من الاتفاقية.

26- د. احمد محمود نهار أبو سويلم, مكافحة الفساد, ط1, دار الفكر, عمان, 2010, ص57.

27- المواد 15, 16, 21 من الاتفاقية.

28- المواد 17, 22 من الاتفاقية .

29- المادة 18 من الاتفاقية.

30- المادة 19 من الاتفاقية.

31- المادة 20 من الاتفاقية.

32- المادة 23 من الاتفاقية.

33- المادة 24 من الاتفاقية.

34- المادة 25 من الاتفاقية.

35- المادة 26 من الاتفاقية.

36- المادة 27و28 من الاتفاقية.

37- المادة 29 من الاتفاقية.

38-  المادة 30/ 1-2 من الاتفاقية.

39- المادة 30/5 من الاتفاقية.

40- المادة 30/6 من الاتفاقية.

41- المادة 31 من الاتفاقية.

42- المادة 32و 33 من الاتفاقية.

43- المادة 35 من الاتفاقية.

44- المادة 34 من الاتفاقية.

45- المادة 37 من الاتفاقية.

46- المادة 42 من الاتفاقية.

47- المادة 43-50 من الاتفاقية.

48- المادة 51 من الاتفاقية.

49- المواد 52, 57من الاتفاقية.  

50- المادة 58 من الاتفاقية.

51- المادة 59 من الاتفاقية

52- المواد 60, ,61 , 62من الاتفاقية.  

53- انظر تفاصيل ذلك ص54-55 من الرسالة.  

54 المواد 65, 71من الاتفاقية.  

55-وثيقة المجلس الاقتصادي والاجتماعي, لجنة منع الجريمة والعدالة الجنائية, الدورة الرابعة عشر, تقرير الأمين العام, رقم: 9 /2005/15.E/CN في 23 آذار 2005, ص16، مصدر سابق.

56-  د. وليد إبراهيم الدسوقي, مكافحة الفساد في ضوء القانون والاتفاقيات الإقليمية والدولية, ط1, الشركة العربية المتحدة للتسويق والتوريدات, القاهرة,2012, ص106.