تعتبر سلطة الرقابة على تنفيذ العقد من أولى السلطات التي تتمتع بها جهة الإدارة المتعاقدة التنفيذ المتعاقد معها الإلتزاماته وذلك للتحقق من أن تتفيذ العقد يتم طبقا للشروط الموضوعة لها (1).

وإن حق الإدارة في مراقبة التنفيذ والتأكد من انه يتم وفقا لما تضمنه العقد من شروط يكون بمعنى ضيق إذا كانت الرقابة في صورة أعمال مادية كدخول أماكن إستغلال المرافق والمخازن والورش والمصانع أو إستلام الوثائق من المتعاقد للإطلاع عليها أو إجراء التحريات أو تلقي الشكاوى من المواطنين والبت فيها.

أو أن تكون الرقابة في صورة أعمال قانونية كتعليمات أو إنذار أو أوامر تنفيذية توجهها الإدارة للمتعاقد, وهنا تتم الرقابة أثناء تنفيذ العقد حتى ولو لم ينص عليها في العقد بإعتبارها حقا مقررة للإدارة (2).

أما المعنى الواسع للرقابة هو إن سلطة الإدارة في الرقابة لا تقف عند حدود تنفيذ المتعاقد معها لإلتزاماته التعاقدية بل يكون لها دور يفوق ذلك حيث يكون لها الحق بأن تتدخل لتغير من أوضاع تنفيذ إلتزامات المتعاقد معها بصورة قانونية ومثال على ذلك أن تطلب الإدارة من المتعاقد تغيير طريقة تنفيذ العقد او إصدار أوامر تنفيذية لتوجيه عمل المتعاقد.

وبناء على ذلك فإن الإدارة لها الحق في الرقابة والتوجيه لجميع العقود الإدارية سواء كان منصوص عليه في العقد أو في القوانين واللوائح أو تضمنته نصوص تشريعية، ولا تمتلك الإدارة التنازل عن إستعمال هذا الحق في مجال العقود الإدارية (3).

أما إذا لم ينص على هذه السلطة فإنها تختلف بإختلاف طوائف العقود فهي تضيق بالنسبة البعضها وتتسع بالنسبة لبعضها الآخر. فتكون محدودة في عقود التوريد وأوسع مجالا وأرحب نطاقا في الأشغال العامة, اذ يحق للإدارة أن تقوم بواسطة فنييها وخبراءها بمتابعة مراحل التنفيذ ومراقبة كل ما يتعلق بمواعيد وشروط العقد من الناحية الفنية والمالية وكذلك إعطاء الأوامر والتوجيهات إلى المتعاقد (4).

وبموجب ذلك لوحظ إن شروط المقاولة الأعمال الهندسة المدنية لعام 1987 الصادرة عن وزارة التخطيط العراقية التي تضمنت عدد من الفقرات تتعلق بكيفية الرقابة على تنفيذ العقد من الناحية الفنية وطريقة العمل ودقة تنفيذه ومن هذا يتضح أن للجهة الإدارية سلطة واسعة في الرقابة على تنفيذ العقد ، ولكن على أن لاتؤدي هذه الرقابة إلى زيادة مبلغ المقاولة او في المقاولة نفسها كما يجب أن لا تؤدي الى تأخير في الإنجاز والأعمال (5).

وكذلك من الشروط العامة التي أشارت إليها اللائحة التنفيذية لقانون المناقصات والمزايدات في مصر سلطات الإدارة في الرقابة وتوجيه أعمال تنفيذ عقد الأشغال العامة وذلك بالنص في المادة 81٫88,79 على أن يلتزم المقاول بإتباع جميع القوانين واللوائح ذات الصلة بتنفيذ موضوع العقد (6).

وكذلك لابد من ملاحظة إن عقد المقاولة الموحد للمشاريع الإنشائية لسنة 2010 الطبعة الثانية المعدلة 2013 الصادر عن وزارة الأشغال العامة والإسكان الأردنية والذي ينص في الإلتزامات العامة للمقاول " يتعين على المقاول أن يصمم إلى المدى المنصوص عليه في العقد وأن ينفذ الأشغال وينجزها بموجب أحكام العقد ووفقا لتعليمات المهندس, وأن يصلح أية عيوب فيها (7).

ويتحدد نطاق سلطة الرقابة أو مجال عملها في حالة سكوت العقد ودفاتر الشروط عن تنظيم وتحديد الطرق والأوضاع الخاصة بالتنفيذ.

ويختلف مدى مجال سلطة الرقابة ضيقة وإتساعا بحسب نوع العقد وقد تم التطرق إلى ذلك، ومنه نجد إن السلطة الرقابة حدودة لا تتجاوزها فلا يجوز لها فرض أعباء مالية غير عادية أو أن تكون ممارستها غير مشروعة وإلا إستحق المتعاقد مع الإدارة التعويض عما يتحمله من أضرار ومضايقات مادية.

وعلى ذلك إذ يترتب على إستعمال سلطة الرقابة إرهاق المتعاقد أو الإخلال بالتوازن المالي للعقد كان للمتعاقد حق المطالبة بالتعويض, بل ويكون له الحق في طلب فسخ العقد إذا بلغ عمل الإدارة في ذاته أو في إثارة درجة معينة من الجسامة (8).

وتصبح الرقابة بمثابة توجيه للمتعاقد معها عندما تستخدم الإدارة سلطة الرقابة التوجيهية حيث تتدخل الإدارة وتطلب إستعمال طريقة في التنفيذ غير تلك التي يلجأ إليها المتعهد (9).

وللأوامر المصلحية الصادرة عن الإدارة فإنها تمثل صورة حقيقية ومباشرة تبرز لنا حقيقة سلطة الرقابة والتوجيه على تنفيذ العقد الإداري في الأشغال العامة, فهذه الإجراءات وان لم يكن القصد منها إحداث تعديل في شروط العقد إلا إنها قد تؤثر بالضرورة على شروط تنفيذه الأمر الذي قد يترتب عليه حمل المتعاقد بعض من النفقات الإضافية وكذلك بعض الأضرار الجانبية (10).

ومن المعروف إن الأمر المصلحي هو الصادر من جهة الإدارة إلى مقاول الأشغال العامة، بقصد تحديد أوضاع تنفيذ العقد حيث يعد الأمر المصلحي قرارة إدارية ملزمة يتعين على المقاول إحترامه وتنفيذ ما جاء به، وبخلاف ذلك يتعرض المقاول للجزاء (11).

أما إذا ترتب على تنفيذ المقاول لتلك الأوامر المصلحية تكاليف بأعباء مالية جديدة غير المقررة بالعقد تؤدي الى قلب إقتصادياته رأسا على عقب فإن للمقاول الحق في المطالبة بالتعويض واذا لم توافق الإدارة على الإستجابة فيجب عليه الإعتراض في المواعيد المحددة, ثم الإلتجاء الى القضاء وقاضي العقد لايستطيع إلغاء هذه الأوامر أو وقف تنفيذها وانما تقتصر ولايته على التأكد من إستحقاق التعويض (12).

وكذلك من مظاهر وصور الرقابة التي تباشرها الإدارة في هذا الصدد هو الأمر بالبدأ أو تأجيل تنفيذ المشروع، حيث نجد إن لممثلي الإدارة في هذا الموضوع أوسع الصلاحيات ولكن مع مراعاة عدم الإضرار بالمقاول والا سوف يكون له المطالبة في التعويض، ولهم في ذلك تحديد الموقع للمقاول وتسليمه فإذا تأخرت الإدارة عن تسليم الموقع مما أدى إلى تعطيل البدأ في تنفيذ الأشغال فإنها تكون مسؤولة عما يترتب على ذلك من نتائج  (13).

كما وتمتد سلطة الرقابة بمعناها الواسع إلى توجيه أعمال تنفيذ العقد عن طريق إختيار وتحديد وسائل وطرق التنفيذ المنصوص عليها في العقد، أما في حالة تجاوز تلك الحدود الطرق التنفيذ أو إدخال مواد على خلاف المتفق عليه عند التعاقد فإنها تضرب العقد في الصميم والشكل أيضأ، فالأمر هنا يتعدى سلطة التوجيه إلى سلطة تعديل حقيقية لنصوص العقد (14)، وبموجب هذا التدخل المفرط للإدارة يحق للمقاول طلب التعويض.

وكصور من صور الرقابة التي تباشرها الإدراة إعطاء مندوب الإدارة دور لزيارة مواقع العمل وملاحظة أقسامه والتأكد من سلامة وجودة المواد المستعملة في العمل وذلك عن طريق فحصها بناء على الشكل الذي يعتمده مندوب الإدارة، كما يقوم مندوب اللإدارة بفحص الأعمال قبل تغطيتها للتأكد من سلامتها كما ويقوم بطلب الكشف عن الأعمال وفتح الثغرات فيها أو خلالها على النحو الذي يأمر به من وقت لآخر، وفي هذه الحالة إذا تأكد بأن تلك الأعمال مطابقة للشروط والمواصفات الفنية فعندئذ تتحمل الإدارة المصروفات التي تكبدها المقاول بسبب الكشف عن الأعمال وفتح الثغرات (15).

وتمتد كذلك الإدارة في الرقابة لتشمل علاقة المتعاقد بمستخدميه وعماله وتنظیم ساعات العمل وتحديد الإجور وسحب أي عامل لا تجده أهلا لهذا العمل، مما يحق للمتعاقد التعويض عن ذلك إذا كان أمر الإدارة قاسي أو غير مبرر.

وأيما كان الأمر فإنه في موضوع الأشغال العامة عندما يكون هناك عمل ثانوي صادر عن الإدارة المتعاقدة وفيها مساس بالمركز التعاقدي للمقاول فإن لهذا الأخير الحق في طلب التعويض(16) ، مثل إصدار قرارات إدارية إلى المقاول لتنفيذ ما يطلب منه لأجل تحقيق الأمن العام والصحة والسكينة العامة. وقد جات المادة (19) من شروط أعمال الهندسة المدنية على المقاول أن يجهز ويديم على حسابه الخاص جميع وسائل الإثارة والمراقبة والأسيجة والحراس (17).

ويحق للإدارة الأمر بوقف أو تأجيل تنفيذ الأشغال بصفة مؤقتة لدواعي المصلحة العامة، ولكن يكون لمدة معقولة وإلا كان من حق المقاول المطالبة بفسخ العقد والتعويض اللازم (18).

وعلى ما تقدم فإن هذه السلطة ليست طليقة إذ إن الإدارة يجب أن تلتزم بعدم التعسف بأوامرها التحقيق أغراض خاصة لا تتعلق بالمصلحة العامة, وأن لا تؤدي الرقابة والتوجيه إلى حد تغيير طبيعة العقد (19).

ويرى الباحث مما تقدم إن للرقابة المتمثلة في الإشراف و التوجيه أثرة واضحة على تنفيذ العقد الإداري مما قد يسبب في بعض الأحيان إخلال في التوازن المالي للعقد والتي كانت واضحة في عقود الأشغال العامة. حيث يسلم للإدارة بسلطات واسعة في الرقابة فيما يتعلق بإختيار المواد ووسائل وطرق التنفيذ لأن الإدارة صاحبة المشروع وبالتالي لها الحق في توجيه التنفيذ, وذلك من خلال الطرق والوسائل التي ترتأيها الإدارة غير تلك التي يقوم المتعهد بتنفيذها وهي غير منصوص

عليها في العقد حيث تراها الإدارة طريقة أفضل لتنفيذ المشروع, مما يسبب ذلك إرهاق للمتعاقد وهذا بدوره يؤدي إلى إخلال في التوازن المالي للعقد الإداري مما يستوجب تعويض المتعاقد .

__________

1- عبد العال ، حسین درویش ، النظرية العامة في العقود الأدارية ، الجزء الثاني ، الطبعة الأولیه الأنجلو المصرية ، القاهرة ،1958  ، ص9

2-  ابو السعود، محمود ، سلطة الادارة في الرقابة على تنفيذ العقد الاداري، مجلة العلوم القانونية والاقتصاد، العدد الأول، 1997، ص200

3-عبد العال، حسين درويش ، مرجع سابق، ص 10.    

4- القيسي، أعاد حمود ، الوجيز في القانون الإداري ، الطبعة الأولى، دار وائل للطباعة والنشر، عمان ، 1998، ص 334.

5- المادة 2- 1- 15 من شروط المقاولات الأعمال الهندسة المدنية بقسميها الاول و الثاني لعام 1988 الصادرة عن وزارة التخطيط العراقية .

6- المادة / 79- ه 8 - 81 قانون تنظيم المناقصات والمزايدات الصادرة بالقانون رقم 49 لسنة 1998 ولائحته التنفيذية الصادرة بقرار وزير المالية رقم 13۶7 لسنة 1998.

7- المادة 1/4من الفصل الرابع من الالتزامات العامة للمقاول في عقد المقاولات الموحد للمشاريع الإنشائية 2010 الطبعة الثانية المعدلة 2013, الصادرة عن وزارة الأشغال العامة والاسكان دائرة العطائات الحكومية .

8- عياد احمد عثمان ، مظاهر السلطة العامة في العقود الادارية دار النهضة العربية ، القاهرة ،1973 ص 326 327

9- الفياض, أبراهيم طه ، العقود الإدارية النظرية العامة وتطبيقاتها في القانون الكويتي و المقارن مع شرح قانون المناقصات الكويتي رقم 37 لسنة 1994   مكتبة الفلاح , الكويت ، الطبعة الأولى ، 1981 ص168  .

10- فحام علي ، سلطة الإدارة في تعديل العقد الإداري, دراسة مقارنة, دار الفكر العرب , لقاهرة, 1975   ص 343.

11- امين  محمد سعيد ، الأحكام العامة لالتزامات وحقوق طرفي الرابطة العقية في تنفيذ العقد الإداري, دار الثقافة الجامعية 1998 ، ص 305.

12- فياض عبد المجيد ، نظرية الجزاءات في العقد الاداري ، دراسة مقارنة ، الطبعة الأولى ، الر الفكر العربي ، القاهرة ،1975 ، ص 217 .

13-  أبو السعود، محمود، مرجع سابق، ص 222 .

14- البقاء محمود عاطف، العقود الادارية ، الطبعة الأولى ، دار الفكر العربي ، القاهرة ، 2007، ص220.

15- المادة 39 /2 من شروح المقاولة الاعمال الهندسة المدنية العراقية.

16- فحام ، علي ، مرجع سابق، ص 345

17-المادة (19) من شروط أعمال الهندسة المدنية العراقية ، (الحراسة و الاثارة ) .

18- عياد احمد عثمان ، مظاهر السلطة العامة في العقود الادارية دار النهضة العربية ، القاهرة ،1973  ، ص 328.

19- الطماوي. سليمان محمد، الأسس العامة للعقود الإدارية دراسة مقارنة دار الفكر العربي, القاهرة, 2005, ص 436