يقصد بنظام المجلسين أن تناط السلطة التشريعية بمجلسين مجلس للنواب ومجلس أعلى ، إذ يشترك هذان المجلسان في تولى مهمة التشريع ، ومن الدول تبنت نظام المجلسين بالنسبة لتكوين البرلمان فرنسا ، إذ يتكون البرلمان من مجلسين (الجمعية الوطنية ومجلس الشيوخ) (1)  .

كذلك سار على الاتجاه نفسه دستور المملكة الأردنية الهاشمية في المادة (25)  يتكون مجلس الأمة يتكون من مجلس الأعيان ومجلس النواب (2) ، ومصر بموجب دستور سنة 2012  إذ تتكون السلطة التشريعية من مجلسين مجلس النواب ومجلس الشورى (3)  ، كذلك الأمر في دستور العراق الحالي لسنة 2005 ، إذ تتكون السلطة التشريعية من مجلسين مجلس النواب ومجلس الاتحاد  (4).

أولا : مبررات الأخذ بنظام المجلسين : لقد وضع الفقه عدة مبررات للأخذ بنظام المجلسين وتفضيله على نظام المجلس الواحد ، ومن هذه المبررات :

1- نظام المجلسين يصلح لإيجاد التوازن في الدولة التي تأخذ بنظام الاتحاد المركزي الفدرالي فيمثل أحد المجلسين الدويلات الداخلة في الاتحاد على قدم المساواة ، إذ يكون لكل ولاية عدداً متساويا من النواب في المجلس الفدرالي  (5).

بينما يمثل المجلس الأخر سكان الدولة ككل ، إذ جرى العمل على إن يكون انتخاب أعضاء المجلس الأدنى (مجلس النواب) من قبل سكان الدولة الاتحــادية جمعيا وفـقـا لكثـافتها السكانية ، فيــترتب عليه اختلاف عــــدد نــواب كل دويلة عضو في الاتحاد داخـل المجلــس ، لذا جرى العمل على أن يكون التمثيل في المجلس الأعلى لعدد متساوي من الأعضاء من كل دويلة  (6)  ، وهــذا النظام معمول به في الولايات المتحدة بالنــسبة لتكوين الـبرلمان الأمــريكي ، إذ يــتألف الكونغــرس من مجلسين مجلس الشيوخ ومجلس النواب ، إذ يتألف مجلس النواب من أعضاء يختارون من سكان الدولة ككل ، أما مجلس الشيوخ فيتألف من شيخين عن كل ولاية  (7).

كذلك أخذ العراق بنظام المجلسين بعد تحول دولة العراق من دولة بسيطة إلى دولة فدرالية بموجب المادة (48) من الدستور ، إذ تتكون السلطة التشريعية من مجلسين (مجلس للنواب ومجلس الاتحاد) ، إذ يتكون مجلس النواب من نواب  يمثلون سائر مكونات الشعب (8) ، إما مجلس الاتحاد  فهو يضم ممثلين عن الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم (9) ، وبذلك سار العراق على ما أخذت به معظم الدول التي تبنت الفدرالية فيما يخص تكوين السلطة التشريعية.

2- إن الأخذ بنظام المجلسين يجعل البرلمان أكثر تمثيلا للرأي العام ،  فالمجلس النيابي يشكل عن طريق الانتخاب العام وبذلك يكون التمثيل فيه لكافة أفراد الشعب الذي تتوفر فيهم شروط التمثيل في المجلس النيابي ، أما المجلس الأعلى يسمح بتمثيل أصحاب الكفاءات التي قد لا تستطيع الوصول إلى المجلس النيابي عن طريق الانتخاب ، وبذلك يساعد نظام المجلسين على تمثيل الأمة تمثيلا صحيحا لكل طوائف الشعب  (10).

3- أن نظام المجلسين يؤدي إلى رفع كفاءة البرلمان فالتمثيل في المجلس النيابي لا يكون إلا عن طريق الانتخاب وقد لا تتاح الفرصة لأصحاب الكفاءات الوصول إلى المجلس النيابي ، إذ يمكن للدولة أن تضع شروط  للعضوية في المجلس الأعلى أكثر مما تتطلبه العضوية بمجلس النواب كاشتراط مؤهلات علمية معينة أو العمل في مناصب معينة ومن شأن هذه الطريقة رفع مستوى كفاءة البرلمان بإدخال أصحاب الكفاءات للمجلس الأعلى ، فنظام المجلسين يوفق بين الاقتراع العام وبين حسن الاختيار وتمثيل ذوي الكفاءات والخبرات ، ونحن نؤيد هذه الطريقة إذ الأخذ بنظام المجلسين يرفع من كفاءة البرلمان ، إذ باشتراط مؤهلات معينة وكفاءات خاصة في أعضاء المجلس الأعلى يمكن سد النقص فيما يحتاجه المجلس التشريعي من كفاءات  (11).

4- أن توزيع السلطة التشريعية بين مجلسين يمنع الاستبداد بالسلطة وإيجاد توازن بين السلطات العامة في الدولة ، فمن المعروف أن البرلمان هو الذي يتمتع بسلطة سن القوانين التي تُلزم الإفراد والدولة ، وهو بذلك أعلى سلطة في الدولة وأن الأخذ بنظام المجلسين يجعل من كل مجلس رقيبا على المجلس الآخر  (12).

إذ إن استئثار مجلس واحد بالسلطة التشريعية من دون رقيب قد يؤدي إلى استبداد المجلس في ممارسة صلاحياته ، فوجود مجلس ثاني يكون بمثابة رقيب على المجلس الآخر إذ اخطأ أو اشتط في ممارسة صلاحياته ، كذلك أن المجلس الواحد قد يلجأ إلى سحب الثقة من الوزارة وبالمقابل قد تلجأ الوزارة إلى حل المجلس النيابي مما يؤدي النزاع بينهما وعدم استقرار البلد فقد يؤدي إلى خلق أزمات سياسية في حالة إذا لجأ البرلمان إلى سحب الثقة من الوزارة  ، وقد يؤدي الأمر إلى حــل البرلمان وبالتالي عـــدم الاستقرار السياسي فيقوم أحد المجلسين بدور الحكم بين السلطتين التنفيذية ، فوجود مجلس ثاني يخفف من حدة التوتر والصدام بين السلطتين وهو ضروري للتوفيق بين السلطتين (13).

5-إن الأخذ بنظام المجلسين يؤدي إلى وضع تشريعات تتسم بالدقة وحسن الصياغة فوجود مجلس ثاني كفيل بتلافي ما عسى إن يقع فيه المجلس الأول من أخطاء ، إذ جرت العادة إن تقترح مشروعات القوانين من قبل المجلس النيابي باعتباره الممثل للأمة  ، وتكون مهمة المجلس الأعلى مراجعتها وتدقيقها بعناية ودراستها بتأني قبل التصويت عليها من خلال ، وبذلك يتحقق الاستقرار القانوني بعدم إصدار تشريعات تحتاج إلى تعديل بعد فترة من صدورها  (14).

ونرى أن من أهم مزايا الأخذ بنظام المجلسين هو إعطاء صورة صحيحة للميول المختلفة للشعب من تمثيل مختلف فئات الشعب عن طريق الانتخاب في المجلس النيابي إلى تمثيل أصحاب الكفاءات والمؤهلات العلمية التي يتطلبها العمل في المجلس الأعلى ،  ولأهمية نظام المجلسين فمن المستلزم إذن تباين طريقة تكوين كلا المجلسين في عدة مظاهر و إلا انتفى الغرض من وجود مجلسين (15).

ثانيا: الاختلاف بين المجلسين : حتى يحقق نظام المجلسين مزاياه لابد إن يختلف المجلسين من ناحية التكوين والاختصاص ومن ناحية تشكيل المجلس ، وكذلك الاختلاف في عدد وشروط الأعضاء ومدة العضوية في المجلس  (16).

1- الاختلاف بين المجلسين من حيث التكوين : بالنسبة لتكوين المجلس النيابي تتجه معظم الدساتير إلى جعل الانتخاب الطريق الوحــيــد لتكوين مجلس النواب لكـــونه الممثل الحقيقي لإرادة الشـعـب ، ولا يــمكن تصور تـمثيل إرادة الأمــة إلا عن طــريــق الانتــخاب  (17).

أخــذ بهذا الاتجاه دستور فرنسا لسنة 1958 بالنسبة لتشكيل الجمعية الوطنية (18) ، كــذلك بالنسبة لتشكيل مجلس العموم البريطاني إذ يتم تشكيل المجلس بالانتخاب العام المباشر والسري لـمدة خمس سنوات  (19).

كذلك أخذ بهذا الاتجاه دستور مصر لسنة 1923 ، إذ يتألف مجلس النواب من أعضاء منتخبين انتخابا عاما سريا ومباشرا  (20)  ، كذلك دستور المملكة الهاشمية الأردنية لعام 1952 إذ يتم تشكيل مجلس النواب يكون عن طريق الانتخاب المباشر (21).

أما بالنسبة لتكوين المجلس الأعلى فهو يختلف باختلاف الدساتير ،  فقد يتكون المجلس بالوراثة كما هو الحال بالنسبة لمجلس اللوردات الانكليزي (22) ، أو بالتعيين وهو ما أخذ به دستور العراق لسنة 1925 بالنسبة لتكوين مجلس الأعيان (23)  ، كذلك دستور المملكة الأردنية الهاشمية بالنسبة لتكوين مجلس الأعيان  (24).

وقد تتبع الدساتير طريقة الانتخاب والتعيين ، إذ يتم انتخاب بعض أعضاء المجلس من قبل الشعب ، ويتولى رئيس الدولة أو السلطة التنفيذية بتعيين الأعضاء الآخرين (25)   ، وهو مأخذ به دستور مصر لسنة 1923  في المادة (82) إذ يحق للملك أن يعين خمس أعضاء مجلس الشيوخ ، ويتم انتخاب الثلاثة أخماس الأخرى بطريق الاقتراع العام  .

2- اختلاف المجلسين مــن ناحية عـــدد الأعضاء : كذلك يختلف المجلسين من ناحية عدد أعضائه ، فمجلس العموم البريطاني يتكون من(650)  عضوا  ، أما مجلس اللوردات يتكون مـــــن  اللوردات (1065)  عضــوا    (26).

كـــــذلك بعض الدول تجعل عــدد الأعضاء في المجلس النيابي  يفوق عدد المجلس الثاني لكون المجلس النيابي هو المجلس الذي يمثل الشعب وهو ما أخذت به  فرنسا فالجمعية الوطنية تتكون من (577) عضوا ، أما مجلس الشيوخ يتكون (321) عضوا (27)  ،  كــذلك نص الدستور الأردني لسنة 1952 في المادة (63) منه على أن  " يتألف مجلس الأعيان بما فيهم الرئيس من عدد لا يتجاوز نصف عدد مجلس النواب ".

3- اختلاف المجلسين من ناحية شروط العضوية في المجلسين ومدتها : يختلف تكوين المجلسين من ناحية الشروط الواجب توافرها في عضو المجلس النيابي عما يستلزمه من شروط في عضوية المجلس الآخر نذكر منها الاختلاف فـــي عضوية كل من مجلس اللـــوردات ومجلس العموم البريطاني ، فالعضوية فــي مجلس اللوردات تقتصر على الطبقة الارستقراطية من طبقة الأقطاعيـــن ورجــــال الـــديــن ومـــن كـبــار رجــــال السيـــاســـة والــدولـــة الذين يـــقـدمـــون خدمــات جليلة للبلاد ، أمـــا العضوية في مجـلس العـمـوم فهي لباقي فئات الشعب  (28).

كذلك يجري التمييز بين المجلسين من ناحية مدة العضوية في البرلمان ، فمدة العضوية في المجلس الأعلى تكون أطول من مدة العضوية في المجلس الأدنى ، ويرجع سبب الاختلاف بين المجلسين في تحديد مدة العضوية هو تمكين الشعب من الرقابة على نوابه في المجلس النيابي الذي يتم انتخابه من قبلهم  (29).

أما بالنسبة للمجلس الأعلى فأن جعل مدة المجلس الأعلى أطول  وذلك للاستفادة من الخبرات الموجودة في المجلس ، ونذكر أن مدة العضوية في مجلس اللوردات البريطاني مدى الحياة أما العضوية في مجلس العموم فهي لمدة خمس سنوات  (30).

كذلك أخذت بهذا النظام مصر في دستورها عام 1923  ، إذ كانت مدة العضوية في مجلس النواب خمس سنوات بينما مدة العضوية في مجلس الشيوخ عشر سنوات (31)  ، كذلك أخذ بالاتجاه نفسه دستور العراق لسنة 1925 بالنسبة لعضوية مجلس الأعيان إذ كانت لمدة ثماني سنوات بينما عضوية مجلس النواب لمدة أربع سنوات (32) ، كذلك بالنسبة لعضوية الجمعية الوطنية الفرنسية فهي لمدة خمس سنوات ، أما مـدة العضوية في مجلس الشيوخ فهي لمدة تسع سنوات  (33)

4- الاختلاف بين المجلسين من حيث الاختصاص : أن الأخذ بنظام المجلسين كقاعدة عامة  يقتضي  تساويهما بمهمة التشريع ، إذ يلــزم لإقرار قانون ما موافقة كلا المجلسين عليه لإتمام العملية التشريعية ، بالرغم من ذلك ، أن مما يؤدي إليه التطور الديمقراطي هو رجحان كفة المجلس النيابي المنتخب على كفة المجلس الأعلى ، بحيث تكون كفة المجلس الأدنى (النيابي) هي الراجحة فالمجلس المنتخب من الشعب لابد أن يكون أوسع اختصاصا من المجلس الأعلى الذي يكون مشكلا بالتعيين كليا أو جزئيا ، نذكر منها مجلس العموم البريطاني ، فقد كان للصفة النيابية للمجلس سندا له في كفاحه للحصول على الصلاحية للبت في الأمور المالية والتشريعية بعد أن كانت الكلمة فيها لمجلس اللوردات المشكل بالوراثة والتعيين  (34).

ويلاحظ أن بعض الدساتير تعمل على تمييز المجلس الأدنى في مسالة التشريع كذلك امتياز المجلس الأدنى في بحث ومشروع الموازنة العامة للدولة ومناقشتها وإقرارها ، كذلك بالنسبة للدولة التي تأخذ بالنظام البرلماني حيث تكون الوزارة مسؤولة سياسيا أمام البرلمان فتكون تحريك هذه المسؤولية من حق المجلس الأدنى كذلك بالنسبة لمسألة توجيه الاتهام وسحب الثقة من الوزارة   (35).

نرى مما سبق أن لكل من النظامين مزايا هي في الوقت نفسه عيوب تلحق بالنظام الأخر فمزايا نظام المجلس الواحد وجدها الفقهاء المؤيدين لنظام المجلسين عيوب تلحق به نذكر منها أن المجلس الواحد يحقق سرعة في إقرار التشريعات ، ألا أن المؤيدين لنظام المجلسين وجدوها أن سرعة إقرار التشريعات قد تؤدي إلى إقرار تشريعات غير منضبطة من ناحية الصياغة تؤدي إلى مشاكل في التطبيق .

كذلك بالنسبة  لمزايا نظام المجلسين وجدها الفقهاء المؤيدين لنظام المجلس الواحد أنها عيوب تلحق به  نذكر منها  أن توزيع السلطة التشريعية بين مجلسين يمنع الاستبداد بالسلطة وإيجاد توازن بين السلطات العامة في الدولة ، ألا أن الفقهاء المؤيدون لنظام المجلس الواحد وجدوا أن تقسيم السلطة التشريعية هو أضعاف لتلك السلطة أمام السلطات الأخرى في الدولة بسبب الخلافات التي تنشا ما بينهما في حالات الاختلاف على تشريع قانون ما .

 إلا انه بالرغم من ذلك إن لكل نظام له مزايا وعيوبه يبقى اعتماد المشرع الدستوري بالأخذ بهذا النظام أو ذاك مستندا إلى ظروف كل دولة وتجاربها أو قد يكون أمر تمليه الضرورة ، أو النظام السياسي الذي تتبعه الدولة ، فالدولة الفدرالية التي تتكون من دويلات يتلاءم معها نظام المجلسين الذي يكون التمثل في المجلس الأدنى للأمة ككل من دون تمييز بين عدد السكان داخل الدولة ، أما تشكيل المجلس الثاني فيكون التمثيل فيه على أساس الدويلات الداخلة في الاتحاد بحيث يكون لكل دويلة عدد متساوٍ من النواب يماثل الأخرى ، ونحن من مؤيدي نظام المجلسين لما له من مزايا .

_____________

1- المادة (24 ) من الدستور الفرنسي لسنة 1958.

2- المادة (25 ) من دستور المملكة الأردنية الهاشمية لسنة 1952 .

 3- المادة (82) من دستور جمهورية مصر لسنة 2012  " تتكون السلطة التشريعية من مجلس النواب ومجلس الشورى "

4- المادة (48) من دستور جمهورية العراق لعام 2005 النافذ.

 5- د .  منذر الشاوي , القانون الدستوري (نظرية الدولة ) ، دار القادسية للطباعة ، بغداد ، 1981 ، ص 258.

 5- Michel Ameller, Parliaments A Comparative Study on the Structure and Functioning of Representative Institution on Fifty-Five Countries, Cassell, London, 1966, P.7. 

6- المادة (1) من دستور الولايات المتحدة الأمريكية لسنة 1787.

(الفقرة/  الثانية) "1- يتألف مجلس النواب من أعضاء يختارون كل سنتين من قبل الشعب في مختلف الولايات،...."

(الفقرة الثالثة) (1- يتألف مجلس الشيوخ من شيخين عن كل ولاية (تختارها الهيئة التشريعية في تلك الولاية) لمدة ست سنوات...." .

7- المادة (49/ أولا ) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 " يتكون مجلس النواب من عدد من الأعضاء بنسبة مقعد واحد لكل مائة ألف نسمة من نفوس العراق يمثلون الشعب العراقي بأكمله ، يتم انتخابهم بطريق الاقتراع العام السري المباشر ، ويراعى تمثيل سائر مكونات الشعب فيه " .

8- المادة (65/أولا) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005  "يتم إنشاء مجلس تشريعي يدعى بـ (مجلس الاتحاد) يضم ممثلين عن الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم، ...". 

 9- د. إبراهيم عبد العزيز شيحا ، النظم السياسية والقانون الدستوري ( دراسة تحليله للنظام الدستوري اللبناني ) ،  الـــدار الجامعية ، بيروت ،  بـــــدون سنة طبع   ، ص 269 .

 10- د. سليمان محمد الطماوي ، السلطات الثلاث في الدساتير العربية المعاصرة وفي الفكر السياسي الإسلامي ، ط6 ،  دار الفكر العربي ، 1996  ، ص 100 .

11- د. محمد كامل ليلة ، المبادئ الدستورية العامة والنظم السياسية ، ط 1،  دار الفكر العربي ، القاهرة ، 1959 ، ص 735.

12- د. سعد عصفور ، المبادئ الأساسية في القانون الدستوري والنظم السياسية ، منشأة المعارف  ، مصر ، بدون سنة طبع  ، ص 194.

13- د. غازي كرم ، النظم السياسية والقانون الدستوري دراسة مقارنة للنظام الدستوري في دولة الإمارات العربية المتحدة ،  ط1،  مكتبة الجامعة، الشارقة ،  الأردن ،  2009 ، ص 188 .

14-  د. محمد كامل ليلة ، مصدر سابق ، ص 737.

15- د. سعد عصفور ، مصدر سابق ، ص 194.

16- د. محمد كامل ليلة ، مصدر سابق ، ص 737.

17- انظر المادة (24) من دستور جمهورية فرنسا لسنة 1958.

18- د. عصام سليمان ، الأنظمة البرلمانية بين النظرية والتطبيق ، منشورات الحلبي الحقوقية  ، بدون مكان طبع ، 2010 ،  ص 93.

19- المادة (82) من دستور مصر لسنة 1923.

20- المادة (67) دستور المملكة الهاشمية الأردنية لسنة 1952.

21- د. زهير شكر ، الوسيط في القانون الدستوري  ، ج1 ،  ط3 ،  (القانون الدستوري والمؤسسات السياسية –النظرية العامة والدول الكبرى ) ، المؤسسة الجامعية للدارسات والنشر والتوزيع ،  بدون مكان طبع  ، 1994  ،  ص210.

22- المادة (31) من القانون الأساسي العراقي  لسنة 1925 .

23- المادة (36) من دستور المملكة الأردنية الهاشمية لسنة 1952   " الملك يــعيــن أعضاء مجلــس الأعيان...."

24- د. غازي كرم ، النظم السياسية والقانون الدستوري دراسة مقارنة للنظام الدستوري في دولة الإمارات العربية المتحدة ، ط1، مكتبة الجامعة ، الشارقة ، الأردن ، 2009  ، ص 185.

25- د. زهير شكر ، مصدر سابق ،  ص 343  .

26- د. عصام سليمان ، مصدر سابق،  ص  162.

27- د. سامي جمال الدين , النظم السياسية  ، دار الجامعة الجديدة  ، مصر،  2010 ، ص259  .

28- د. زهير شكر ، مصدر سابق ،  ص211 .

29- د. محمد كامل ليلة , مصدر سابق , ص 737. 

30- المادة (82) من دستور مصر لسنة 1932.

31-  المادتين  (32) (38/1) من القانون الأساسي العراقي لسنة 1925.      

32- د. عصام سليمان , مصدر سابق ,  ص 161,163.

33- د. سامي جمال الدين , النظم السياسية  ، دار الجامعة الجديدة  ، مصر،  2010   ، ص259  .

34-   د. عبد الحميد متولي ، الوجيز في النظريات والأنظمة السياسية ومبادئها الدستورية ، ط 1 ، دار المعارف ، مصر، 1958، ص 221.