ان هذه اللوائح تعادل في قوتها التشريعية القوانين العادية التي يصدرها المجلس النيابي ولهذا فهي تستطيع ان تتناول بالتنظيم كل ما يتناوله القانون وهذه السلطة التشريعية يستطيع من خلالها رئيس الجمهورية ان يشرع في أي مجال من المجالات ، وعلى ذلك يكون لهذه اللوائح انشاء قواعد قانونية جديدة وتعديل أو الغاء اخرى قائمة(1)، غير ان هذه اللوائح لاتملك مالاتملكه القوانين فهي لاتستطيع ان تخالف الدستور ولا وقف العمل ببعض نصوصه(2) ، غير ان التساؤل الذي يطرح هو عن مدى قدرة هذه اللوائح التدخل في تنظيم الموضوعات المحتجزة للقانون دستوريا؟

اختلف الفقه في ذلك وذهبوا في ذلك إلى اتجاهات عدة نلخصها بالاتي :

الاتجاه الأول : ذهب جانب من الفقه الدستوري إلى القول بان رئيس الدولة يمكنه عن طريق اصدار لوائح الضرورة ان ينظم كل ما ينظمه القانون – حتى الموضوعات التي يجب تنظيمها بقانون –(3) , ولاقيد عليه في ذلك سوى عدم مخالفة هذه اللوائح لاحكام الدستور نصا وروحا(4).

وعليه فان رئيس الدولة من خلال هذه اللوائح يستطيع ان ينظم تلك الموضوعات التي تدخل ضمن القوانين الأساسية , غير انه يجب على رئيس الجمهورية في هذه الحالة –بحسب رأي في الفقه- اخذ رأي مجلس الشورى والا ترتب على مخالفة هذا الاجراء عدم دستورية الإجراءات التي تم اتخاذها في هذا الصدد (5) . في حين ذهب رأي اخر في الفقه إلى انه لا يوجد أي الزام قانوني على رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الشعب باحالة هذه القرارات بقوانين المنظمة للقوانين الأساسية (المكملة للدستور) إلى مجلس الشورى ، لأن نص المادة (195) توجب اخذ رأي مجلس الشورى بمشروعات القوانين المكملة للدستور ، أي قبل صدورها ، وهو ما لا ينطبق على القرارات بقوانين اساسية (المكملة للدستور) ، والواقع العملي خير دليل على ذلك ، فالقرار بقانون 201 لسنة 1990 الخاص بتعديل قانون مجلس الشعب ، والقرار بقانون رقم 202 لسنة 1990 الخاص بتعديل قانون تنظيم مباشرة الحقوق السياسية ، والقرار بقانون رقم 206 لسنة 1990 الخاص بتحديث الدوائر الانتخابية ، لم يتم عرضها على مجلس الشورى عندما احيلت إلى مجلس الشعب ، لذا فعدم العرض على مجلس الشورى بالنسبة لهذه القرارات بقوانين لا يترتب عليه اية مخالفة دستورية (6).

الاتجاه الثاني: في حين ذهب جانب اخر من الفقه الىالقول بان لرئيس الجمهورية من خلال هذه اللوائح ان ينظم جميع الموضوعات التي يختص القانون بتنظيمها ما عدا تلك الموضوعات التي تنظم بقانون يشترط الدستور لاقرارها توافر أغلبية خاصة من أعضاء مجلس الشعب ـ كالقوانين التي تقررالاثر الرجعي ـ في هذه الحالة فقط يحظرعلى رئيس الجمهورية تنظيم هذه الموضوعات عن طريق لوائح الضرورة (7) .

الاتجاه الثالث: في حين ذهب اتجاه ثالث من الفقه إلى القول بانه لايجوز لرئيس الجمهورية ان ينظم عن طريق لوائح الضرورة الموضوعات المحجوزة للقانون دستوريا وكذلك لايجوز له ان ينظم عن طريق هذه اللوائح جميع الموضوعات التي اشترط الدستور فيها توافر أغلبية خاصة من أعضاء مجلس الشعب لاقرارها والااهدرت العلة والحكمة من اشتراط هذه الاغلبية(8)، وقد ايدت المحكمة الادارية العليا ومحكمة النقض هذا الاتجاه الاخير فقد اكدت المحكمة الادارية العليا المصرية في حكمها الصادر في 3/7/1971 بان ((الامور التي احتجزها الدستور بنص صريح ليكون التشريع فيها بقانون صادر عن السلطة التشريعية لايجوز تنظيمهااوتعديل احكامها والغاؤها باداة تشريعية ادنى من القانون والا كانت مخالفة للدستور ))(9) .  غيران المحكمة الدستورية العليا المصرية قد اخذت بالاتجاه الموسع لمجال لوائح الضرورة وذلك في العديد من احكامها فقد قضت في 6/2/1971 بان ((القرارات بقوانين التي تصدر عن رئيس الجمهورية اعمالا لسلطاته التشريعية المنصوص عليها في المادتين (108)، (147) من الدستور لها بصريح نصها قوة القانون ومن ثم فانها تتناول بالتنظيم كل ما يتناوله القانون بما في ذلك المسائل التي نص الدستور على ان يكون تنظيمها بقانون أو وفقا لاحكام القانون ...))(10) , وقد جاء التطبيق العملي للمادة (147) منسجما مع موقف الفقه والقضاء الموسع لمجال لوائح الضرورة فقد لجا رئيس الجمهورية في مصر إلى اصدار العديد من القرارات بقوانين في هذا المجال واصبحت هي المنظمة لمجالات تتسم بالاستقرار والدوام لاالتاقيت ، وذلك على الرغم من ان حالة الضرورة مؤقتة والتدابير التي تتخذ في ظلها لابد وان تتسم بالتاقيت ايضا فقد أصدر رئيس الجمهورية في ظلها القرار بقانون رقم 46 لسنة 1972 الخاص بالسلطة القضائية وكذلك القرار بقانون رقم 47 لسنة 1972 الخاص بمجلس الدولة المصري(11), وهذه الموضوعات مما يستوجب تنظيمها بقوانين اساسية (12) ، وكذلك القرار بقانون رقم 49 لسنة1972 الخاص بتنظيم الجامعات وفي جميع الحالات السابقة لم تكن هناك ضرورة تستلزم صدور هذه القرارات بقوانين (13) , وصدر كذلك القرار بقانون رقم 44 لسنة 1979 الخاص بتعديل قانون الاحوال الشخصية وقد صدر هذا القرار بقانون قبل ايام قليلة من انعقاد مجلس الشعب ولم تكن هناك حالة ضرورة تستوجب الاسراع في اتخاذ تدابير لاتحتمل التاخير ، فلم يكن شرط الضرورة متحققا حال اصداره (14) , والقرار بقانون رقم 36 لسنة 1979 الخاص بتعديل بعض احكام قانون الاحزاب السياسية (15) , وكذلك القرار بالقانون رقم 120 لسنة 1980 الخاص بمجلس الشورى وكان شرط الضرورة منتفيا ايضا والقرار بقانون رقم 221 لسنة 1994 الخاص بتعديل بعض الأحكام الخاصة بتنظيم فرض الحراسة والذي اصدره رئيس الجمهورية قبل ايام قلائل من انعقاد مجلس الشعب من دون وجود ضرورة تستدعي ذلك (16), وكذلك القرار بقانون رقم 168 لسنة 1998 الخاص بالمحكمة الدستورية العليا ولم تكن هناك أي ضرورة تسوغ اصدار هذا القرار بقانون(17), وكذلك أصدر رئيس الجمهورية القرار بقانون رقم  167 لسنة 2000 المتضمن تعديل بعض احكام القانون رقم 73 لسنة 1956 بشان تنظيم مباشرة الحقوق السياسية من دون وجود حالة ضرورة مستدعية لذلك(18) .وأما في القانون الأساسي العراقي فقد كان لرئيس الدولة (الملك ) سلطة فعلية في اصدار لوائح الضرورة فدوره لم يكن شكليا فمن خلال سلطته في التصديق على قرارات مجلس الوزراء مارس دورا فعليا في تعديل والغاء هذه اللوائح بل وحتى المبادرة في اقتراحها, وكذلك كانت له سلطة في منع صدورها ان لم يكن موافقا عليها(19) . اما بالنسبة لتحقق شرط الضرورة المسوغ لاصدار هذه اللوائح فان هذا الشرط لم يتقيد به عند اصدار هذه اللوائح (المراسيم ) فهذه اللوائح لم تكن تتوافر لها حالة الضرورة التي تسوغ اصدارها وهذا الحال نجده في العديد من المراسيم التي صدرت انذاك كما في مرسوم ذيل قانون الجنسية العراقية رقم 7لسنة 1954 مما يجعله غير دستوري وكذللك مرسوم الجمعيات رقم 9لسنة 1954 ومرسوم الاجتماعات العامة والمظاهرات رقم25 لسنة 1954 فجميع هذه المراسيم لم يتوفر فيها شرط الضرورة الذي يسوغ اللجوء إلى استخدام هذه السلطة التشريعية الاستثنائية وهذا ما يجعلها مشوبة بعيب عدم الدستورية (20) .

واكثر المجالات تنظيما لهذه اللوائح (المراسيم ) تمثلت بالمجال المالي حتى اصبحت مصادقة مجلس الأمة على الميزانية السنوية غير ذي فائدة ، وكانت هذه اللوائح تصدر في مجالات لم تكن تتوافر فيها حالة الضرورة المسوغة لاتخاذ إجراءات لاتحتمل التاخير كالمرسوم رقم 26 لسنة1939 الخاص بتكوين جمعية للتمور (21).

___________________

1- د. رمزي طه الشاعر : النظام الدستوري المصري – تطور الأنظمة الدستورية المصرية - ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1999، ص488، رأفت فودة : الموازنات الدستورية لسلطات رئيس الجمهورية الاستثنائية في دستور 1971 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000  ، ص446.

2- د. محمد عبد الحميد أبو زيد : توازن السلطات ورقابتها ، القاهرة ، مطبعة النسر الذهبي ، 2003 ، ص81.

3- د. رافت فودة : الموازنات الدستورية ، المصدر السابق ، ص446-447،  د. أحمد سلامة بدر : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في النظام البرلماني، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2003  ،ص423-424 ، د. محمد السناري : القانون الدستوري – نظرية الدولة والحكومة - ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1995 – 1996 ، ص535. د. عمر حلمي فهمي : الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني ، ط1 ، القاهرة ، دار الفكر العربي ، 1980 ، ص375 .

4-  د. محمود محمد حافظ : القرار الإداري ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1993 ، ص275 . د. إسماعيل مرزة : مبادئ القانون الدستوري والعلم السياسي ، ط3 ، بغداد ، دار الملاك للفنون والآداب والنشر ، 2004 ،ص233

5- د. علي عبد العال سيد أحمد : فكرة القوانين الأساسية ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1990 ، ص164-165 .

6- د. رمزي طه الشاعر : النظرية العامة للقانون الدستوري ، ط5 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2005 .، ص 344-345.

7- د. مصطفى أبو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الأنظمة السياسية ، الإسكندرية ، دار المطبوعات الجامعية ، 2004 ،ص610. د. ماجد راغب الحلو : النظم السياسية والقانون الدستوري ، ط1 ، الإسكندرية، منشأة المعارف ، 2005 ، ص 672 .

8- د. سامي جمال الدين : القانون الدستوري والشرعية الدستورية على ضوء قضاء المحكمة الدستورية العليا ، ط2 ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 2005 ، ص310 ، د. يسرى محمد العصار : نظرية الضرورة في القانون الدستوري والتشريع الحكومي في فترات إيقاف الحياة النيابية ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 1995، ص64.

9- ذكرته د. يسرى محمد العصار : المصدر نفسه ، ص65.

10- اورده د. إبراهيم محمد حسنين : الرقابة القضائية على دستورية القوانين في الفقه والقضاء ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000 ، ص573.

11- د. جورجي شفيق ساري : جورجي شفيق ساري : أصول وأحكام القانون الدستوري ، ط4 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2002 – 2003 ، ص1003 .

12- د. رمزي طه الشاعر : النظرية العامة للقانون الدستوري ، ط5 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2005 ، ص 343 .

13- د. ماجد راغب الحلو : النظم السياسية والقانون الدستوري ، ط1 ، الإسكندرية، منشأة المعارف ، 2005 ، ص669 هامش رقم (1).      د. علي عبد العال سيد أحمد : المصدر السابق ، ص165 . مصطفى أبو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الأنظمة السياسية ، الإسكندرية ، دار المطبوعات الجامعية ، 2004 ابو زيد فهمي : الدستور المصري ومبادئ الانظمة السياسية ، المصدر السابق ، ص608-609 .

15- د. محمود أبو السعود حبيب : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في الظروف الاستثنائية ، القاهرة ، دار الثقافة الجامعية ، 1990 ، ص147 هامش رقم (2).

16- د. أحمد سلامة بدر : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في النظام البرلماني، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2003 ، ص406 .

17- د. فتحي فكري : القانون الدستوري (النظام الحزبي-سلطات الحكم في دستور 1971) ، الكتاب الثاني ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000 ، ص502 . د. جابر جاد نصار : الأداء التشريعي لمجلس الشعب والرقابة على دستورية القوانين في مصر ، القاهرة، دار النهضة العربية ، 1999 ، ص 155 – 156 .

18- ينظر د. أحمد سلامة بدر : المصدر السابق ، ص406-407 .

19- ففي عام 1930 رفض الملك فيصل (الاول) الموافقة على قرار كان مجلس الوزراء قد اتخذه في 30/9/1930 تضمن اصدار مرسوم لصرف مبالغ غير اعتيادية للدفاع عن الحدود ، لمزيد من التفاصيل ينظر: د. فائز عزيز اسعد : انحراف النظام البرلمان في العراق ، بغداد ، مطبعة السندباد ، 1984 ، ص172-173 .

20- ينظر د. إسماعيل مرزة : مبادئ القانون الدستوري والعلم السياسي ، ط3 ، بغداد ، دار الملاك للفنون والآداب والنشر ، 2004 ، ص234ـ وما بعدها .

21- ينظر د. فائز عزيز اسعد : المصدر السابق ، ص173- ومابعدها .