إعداد الموازنة

(1).تعد الموازنة العامة للدولة على أساس التنظيم الإداري للأجهزة والوحدات الإدارية والمجالس المحلية والتصنيف الاقتصادي والوظيفي لأوجه نشاط الدولة وتصدر بقانون.

(2) وتشكل بقرار من رئيس مجلس الوزراء لجنة عليا للموازنة لمناقشة وتحديد الإطار العام لمشاريع الموازنات كما تشكل كل عام لجنة فنية للموازنات بقرار من وزير المالية وتحدد اللائحة التنفيذية طريقة تشكيل اللجنة واختصاصاتها.

(3).يصدر وزير المالية في كل عام الأسس والقواعد العامة التي تتبعها الجهات في إعداد مشاريع موازناتها وذلك في ضوء الإطار العام المقر من اللجنة العليا للموازنة وبما يتفق مع أحكام هذا القانون.

(4).وتشكل في كل جهة لجنة تختص بإعداد مشروع موازنتها وتلتزم في الإعداد بالأسس والقواعد الصادرة من وزير المالية المنصوص عليها في المادة السابقة وبالنماذج والجداول التي تحددها وزارة المالية وتحدد اللائحة التنفيذية طريقة تشكيل اللجنة ومهامها واختصاصاتها.

(5). يتبع الأساس النقدي في إعداد الموازنة العامة للدولة ويتبع أساس الاستحقاق في إعداد موازنات الوحدات الاقتصادية للقطاع (العام والمختلط) والميزانيات المستقلة والملحقة ما لم ينص في قوانين إنشائها على غير ذلك.

(6).ويتم تقدير الإيرادات دون أن تخص منها أية نفقات ولا يجوز تخصيص أي إيراد من الإيرادات لوجه معين من أوجه الصرف إلا بقانون كما لا يجوز إجراء مقاصاة بين نفقة معينة وايراد معين.

(7). وتلتزم كل جهة بتقديم مشروع موازنتها في المواعيد التي تحددها وزارة المالية واذا تأخرت أي جهة في تقديم مشروع موازنتها عن الميعاد المحدد تولت وزارة المالية التقدير.

(8). وتتولى وزارة المالية دراسة وتحليل مشاريع الموازنات المقدمة من الجهات وتقدم نتائج دراستها إلى اللجنة الفنية لتتولى مناقشتها مع الجهات ورفعها إلى اللجنة العليا مشفوعة ببيان يتضمن عرضاً عاماً للأسس والأهداف التي بني عليها المشروع.

(9). وتتولى وزارة المالية تحضير الصورة النهائية لمشاريع الموازنات العامة المنصوص عليها في هذا القانون في ضوء ما أبدته اللجنة العليا واللجنة الفنية من ملاحظات وتقوم بعرضها على مجلس الوزراء لإقرارها.

(10).يرفع مجلس الوزراء مشاريع الموازنات العامة إلى مجلس النواب قبل شهرين على الأقل من بداية السنة المالية ويجب أن ترفق بهذه المشاريع كافة الوثائق اللازمة لتمكين المجلس من دراسة ومناقشة وتقييم مشاريع الموازنات العامة وعلى وجه الخصوص ما يلي:

1- العجز والفائض الكلي للموازنات العامة.

2- خطة الحكومة في تمويل العجز المتوقع أو الذي قد يسفر عنه التنفيذ.

3- الموارد والاستخدامات المتوقعة للقطع الأجنبي والتي تتضمنها مشاريع الموازنات العامة.

4- بيان عن الحالة المالية للدولة موضحاً كافة المؤشرات الاقتصادية ومتضمناً لعناصر السياسات المالية والنقدية المتبعة.

5- دراسة تحليلية للآثار التي يتوقع أن يحدثها تنفيذ الموازنات العامة على الأوضاع الاقتصادية والاجتماعية وعناصر السياسات المالية والنقدية التي ستتبعها الحكومة لتجاوز هذه الآثار.

6- بيان عن الأسس والقواعد العامة والخيارات والأهداف التي بنيت عليها مشاريع الموازنات.

في إقرار الموازنة العامة

تعتبر مرحلة إقرار الموازنة العامة من أدق المراحل وأكثرها حساسية، وذلك لان عملية إقرارها أو المصادقة عليها، تمثل المرحلة الأخيرة التي تناقش خلالها الموازنة قبل العمل على إخراجها إلى حيز التنفيذ.

وتمّر الموازنة بمحطات عدة داخل البرلمان، ترافقها قراءات ونقاشات متعددة، وتتمحور هذه النقاشات عادة حول توجهات الموازنة العامة، وتسمح بنوع من "الدعاية" للحكومة والمعارضة في آن معاً. فتقتنص الحكومة، الفرصة لتثبيت سياستها واقرار برامجها، بينما تلفت المعارضة إلى ما تعتبره ثغرات حكومية، وتقترح حلولاً خاصة بها. وفي بعض الأحيان قد لا يتمحور النقاش حول الموازنة، بل تنعقد المناقشات المفصلة لأرقام الموازنة في جماعات صغيرة على مستوى اللجان وفي غياب أي مراسم سياسية. لقد أدرك عدد من البرلمانات أهمية العمل داخل اللجنة المالية المختصة، ويبدو أنّ تدخل اللجنة المالية أو لجنة المال والموازنة، في عملية الموازنة ينمو في كل مكان. ولكن الساحة لا تخلو من بعض الدول التي لا تنشط فيها اللجان كفاية في هذا الصدد.

ويجب على البرلمانيين في معرض توليهم مهامهم، ان ينطلقوا من معلومات كاملة، دقيقة وسديدة توفرها السلطة التنفيذية في الوقت المناسب. وترتدي الوثائق التي ترافق أرقام الموازنة أهمية قصوى، حيث ان وثيقة الموازنة في بعض الدول بمعناها الحرفي، لا تنطوي إلا على القلة القليلة من التعليقات التي تشرح السياسات التي تستند إليها مشاريع الضرائب والنفقات. وفي معظم الأحيان، يشكل خطاب الموازنة مصدر المعلومات السردي الوحيد، فيصعب عندها على البرلمانيين وأعوانهم تبصّر أسس الموازنة السياسية، والتأكد من أن موازنة الحكومة إنما تنطق صراحة بسياستها المعلنة.

ولا بد في الدول النامية من تدعيم المعلومات حول تمويل الجهات المانحة، وادراجها في الموازنة واطلاع البرلمانيين بالتفصيل على مختلف اتفاقات التمويل والشروط المتعلقة بها.

وترتدي المعلومات حول النفقات الفعلية التي تتخلل السنة المالية الأهمية نفسها. فتسمح للبرلمان بضبط النفقات غير المصرّح بها في الوقت الملائم، ومراقبة الفرق بين الأرقام المصرّح بها والأرقام الفعلية. ويجب ان تستند قرارات الموازنة الى المعلومات المتعلقة بالنفقات الفعلية لا بأرقام الموازنة الكيفية أحياناً. وتعني هذه المراقبة، بالإضافة الى التقارير المؤقتة المتمايزة النوعية، تعاونا وثيقاً بين البرلمان وهيأة التدقيق وآليات الربط المنتظمة.

كما ان عدم ربط الموازنة بين نفقاتها وأهدافها المعلنة، يحول دون تقييم آثارها المحتملة تقييماً صحيحاً، وفي هذه الحال، لا بد من حث الحكومات المعنية على تعديل طريقة عرض موازناتها بحيث تضم المعلومات الضرورية حول الناتج والنتائج.

وتشكل بعض البرلمانات لجنة متخصصة في فحص التدابير المتعلقة بالإيرادات، ويوكل فحص النفقات في بعض الأحيان الى لجنة أخرى. لقد شكّل المجلس الأدنى في ألمانيا أو Bundestag لجنة مالية مكلفة فحص الاقتراحات الضريبية، مع تولي لجنة الموازنة مهمة النظر في خطط الإنفاق، أما في مجلس اللوردات في بريطانيا، فلا تنكب اللجنة المالية الدائمة، إلا على دراسة بعض أجزاء القوانين المتعلقة بالإيرادات.

لقد أوجد بعض البرلمانات الوطنية، لجنة مالية وحيدة مكلفة النظر في مشاريع الإنفاق، ويمكن ان ترفع اللجان القطاعية او الإدارية توصيات. ولكنّ هذه التوصيات غير ملزمة في نموذج اللجنة المركزية.

ويسمح هذا النظام بتفادي استمرار طلبات زيادة الاعتمادات الصادرة عن لجان إدارية وخاصة لجنة الصحة العامة والتعليم أو النقل، التي تسعى دائماً الى زيادة نفقات "قطاعها"، ومن جهة أخرى وعند غياب معلومات اللجان القطاعية، فان مهارات البرلمانيين تبدو مفقودة في هذا المجال، أو عندما تتم غربلة النفقات ذات الصلة.

ولكن مشاركة هذه اللجان، لا تسيء حكماً لضبط الموازنة. فهي لا تطرح مشكلة إلا إذا افتقرت اللجان إلى سقف نفقات محدد، واذا لم تبقها أي آلية دون الانفاق الإجمالي. وفي بعض الدول، توافق لجان مالية على سقف عام لمجالات مختلفة من الانفاق، مع تمتع اللجان القطاعيّة أو الإدارية بصلاحية إعداد موازنة الإدارات الواقعة ضمن اختصاصاتها. وتقوم هذه البنية على مستويين للنظر في مشاريع الإنفاق، وهي مطبقة في الجمهورية التشيكية والسويد. وتفيد التجربة بأنّ هذا النظام يسهّل هرمية النفقات، فينهل من دراية الوزارات والإدارات، مع فرض احترام ضوابط الموازنة الدقيقة بفضل أهداف إنفاق عامة.

وعلى البرلمانات الحريصة على الفعالية أن تتكئ إلى لجان قوية، حيث ان اللجان البرلمانية شبيهة ب "غرفة عمليات " البرلمان. فهي الصرح الذي يجري فيه البرلمانيون نقاشاً معمقاً وتقنياً بعيداً عن الأضواء وعن طبل قاعة الجمعية العامة وزمرها. ولكن إذا وسم عمل اللجان بالقصور، وجرت معظم المباحثات في قاعة الجمعية العامة، أتى دور البرلمان لجهة الموازنة واهناً. ولا بد في هذه الحال من:

- إنشاء نظام لجان مالية كامل.

- إقامة جلسات استماع عامة حول الموازنة.

-  تدعيم الملاك.

- منح اللجان مزيداً من الوقت للنظر في مشروع الموازنة حرصاً على دراسة أكثر عمقاً.

فحص البرلمان للموازنة واقرارها

ما أن تتم صياغة الموازنة حتى يتوجب على البرلمان إقرارها لتدخل حيّز التنفيذ. ويعتبر دور البرلمان أساسياً خلال هذه المرحلة التي ينظر فيها البرلمان في مشاريع نفقات الحكومة وإيراداتها. فيمكن ان يصادق البرلمان على الموازنة أو يردها كما يمكنه أن يعدلها. ويمكنه في بعض الأحيان أن يستبدل موازنة الحكومة بموازنة من إعداده. يسنّ البرلمان في بعض الدول قانوناً منفصلاً حول المخصصات والتعديلات التي طرأت على قانون الضرائب، بينما ينظر في دول أخرى إلى مشروع قانون موازنة موحّد. ويطغى طابع القانون الشامل على طريقة اعتماده من جانب البرلمان. فيضمن مبدأ الموافقة التشريعية على مجموع النفقات وعائدات الضرائب العامة "دولة القانون" لجهة المالية العامة.

يعتبر "التحكم بالنفقات" من أبرز صلاحيات البرلمانات في الأنظمة الديمقراطية، بمعنى آخر، يتوجب على البرلمان ان يحرص على سلامة تدابير الإيرادات والنفقات التي يصرح بها، وعلى مواءمتها قدر الإمكان وحاجات المواطنين بالنظر إلى الموارد المتاحة. ولكن اثر البرلمان الفعلي على مشاريع موازنة السلطة التنفيذية يختلف من دولة إلى أخرى، وخاصة صلاحية تعديل الموازنة وعملية التدقيق البرلماني والتأثير على سياسة الموازنة.

مرحلة إقرار الموازنة

تختلف مدة المرحلة التشريعية من بلد إلى آخر. يخصص الكونغرس في الولايات المتحدة ثمانية أشهر أو اكثر لاعتماد الموازنة بينما لا تتمتع برلمانات اخرى بأكثر من شهر، وتستغرق مراقبة الموازنة وقتاً طويلاً. وبالتالي يمكن الاستنتاج انه كلما خصص البرلمان وقتاً لدراسة مشروع الموازنة، كلما ازداد حجمه وتأثيره. ويستشف من المقارنة الدولية ان البرلمانات الوطنية تخصص ثلاثة إلى أربعة أشهر لفحص موازنة الدولة السنوية فحصاً مجدياً.

كما ان هناك اختلافاً لجهة الجدول الزمني لهذه المرحلة التشريعية. ففي الماضي ، كان البرلمان البريطاني يفضّل التصويت على المخصصات قرابة انتهاء الدورة لإجبار الكرسي الملكي على استعمال موارده الخاصة قبل ان ينهل من الإيرادات الضريبية. وكانت هذه الخطة تسمح في تلك الحقبة بخفض الضغوط الضريبية، واجبار الكرسي الملكي على إتباع إدارة صارمة الى حد معين. واستوحى عدد من الدول التي اعتمدت أسلوب وستمنستر في الحكم البرلماني، من هذا النهج رغم زوال الظروف التي أدت إلى تطبيقه. وبشكل عام، من الأفضل ان ترفع الموازنة قبل بداية السنة المالية بفترة طويلة ليتم إقرارها في الوقت المرجو. ويجهد معظم البرلمانات خارج الكومنولث لاتباع هذا الأسلوب في ظروف طبيعية. حرصاً على اتخاذ قرارات صائبة لجهة الموازنة، يجب ان تتمتع البرلمانات بالمهلة الكافية وبعملية موازنة تحترم جدولاً زمنياً مناسباً. وتفيد التجربة الدولية بضرورة ان يتمتع البرلمان بمهلة ثلاثة إلى أربعة أشهر إذا أراد أن يقر الموازنة استناداً الى تحليل ومراقبة مجديين. وليست المهلة الشرط الوحيد. فلا بد أن ترفع الموازنة قبل انطلاق السنة المالية المعنية بحيث يتمكن البرلمان من اتخاذ قرارات مناسبة ومجدية. وعليه، يجب ان تتم الإصلاحات متى اتخذت على مستويين اثنين. فكيف جاء إقرار الموازنات "أو الميزانيات" في الدول العربية وما دور اللجان النيابية فيها؟

__________________

1- المادة 7 من القانون رقم 8 تاريخ 26/8/1990

2- المادة 12 من القانون رقم 8 تاريخ 26/8/1990

3- المادة 13 من القانون رقم 8 تاريخ 26/8/1990

4- المادة 14 من القانون رقم 8 تاريخ 26/8/1990

5- المادة 15 من القانون رقم 8 تاريخ 26/8/1990

6- المادة 16 من القانون رقم 8 تاريخ 26/8/1990

7- المادة 17 من القانون رقم 8 تاريخ 26/8/1990

8- المادة 18 من القانون رقم 8 تاريخ 26/8/1990

9- المادة 19 من القانون رقم 8 تاريخ 26/8/1990

10- المادة 20 من القانون رقم 8 تاريخ 26/8/1990