مصادر المشروعية الادارية المكتوبة وتتمثل في :

أولاً. الدستور

يعد الدستور القانون الاعلى في الدولة الذي يسمو على ما عداه من تشريعات أخرى ، لذلك فإن سلطات الدولة وهيئاتها وافرادها تلزم باحترام ما نص عليه الدستور والا فإن تصرفاتها تكون غير مشروعة "غير دستورية" (1) .واذا ما تفحصنا الدستور العراقي النافذ لعام 1970 فاننا نجده قد اغفل معالجة مسألة تأديب الموظفين واجراءات التأديب . والذي نراه ان ما جاء به الدستور من نصوص تخص المتهم في القانون الجنائي يمكن ان تسري على الموظف ما كان منها متفقا مع طبيعة العمل الاداري مثال ذلك ما نصت عليه (المادة 19 / ب) من الدستور العراقي النافذ التي تنص على " حق الدفاع مقدس في جميع مراحل التحقيق والمحاكمة وفق احكام القانون " . كذلك ما نصت عليه المادة (22) من الدستور بفقراتها الثلاث (أ – ب – جـ) التي تحرم تعذيب الاشخاص لاكراههم على قول ما لا يريدون قوله كما انها توجب احترام احكام القانون عند حبس الشخص أو توقيفه أو القبض عليه أو تفتيشه واخيرا فانها تقرر حرمة المنازل وحرمة دخولها أو تفتيشها دون الاستناد إلى نص القانون .وهذه النصوص تتسم بالشمولية فيما تقرره من مبادئ واحكام فهي بذلك تسري على الموظف عند مقاضاته اداريا وبما يشتمل عليه ذلك من اجراءات ادارية اولها التحقيق فحق الدفاع مثلا لا بد من كفالته لأي شخص موظف كان ام غير موظف محل اتهام اداري ام جنائي  والدستور المصري لعام 1971 أكد عما سواه من الدساتير الأخرى ، فقد نص بشكل مباشر على ضمانات تأديبية للموظف العام في المادة 14 منه التي جاء فيه " الوظائف العامة حق للمواطنين وتكليف للقائمين بها في خدمة الشعب وتكفل الدولة حمايتهم وقيامهم بأداء واجباتهم في رعاية مصالح الشعب ولا يجوز فصلهم بغير الطريق التأديبي  إلاّ في الاحوال التي يحددها القانون" والملاحظ على هذا النص ما يأتي (2). :

أولاً. ان الدولة تكفل حماية الموظف من الناحية القانونية وذلك باسباغ صفة الشرعية على تصرفاته التي يمثل الدولة فيها ، وتحريم افعال الاخرين التي تمس كرامة الموظف أو شخصه التي تعيق عمله هذا من ناحية ، ومن الناحية الأخرى (الاقتصادية) فإن الدولة تكفل للموظفين مستوى معيشياً لائقاً وذلك من خلال صرف رواتب لهم .

ثانيا : ان النص منع فصل الموظف بغير الطريق التأديبي إلاّ في الاحوال المبينة قانونا.

ونرى ان ما فعله المشرع المصري من ايراد هذه الضمانات  في نص الدستور يشكل مرحلة متقدمة تتناسب مع الاهمية المتزايدة التي توليها معظم الدول بالوظيفة والموظف ، فأعمال الدولة تزداد وتتشعب يوما بعد آخر ويزداد معها عدد الموظفين الذين يعتمدون في حياتهم المعيشية على ما يتقاضونه من رواتب . وحبذا لو ان المشرع العراقي اورد في المستقبل هذه الضمانات في نصوص الدستور لاعطائها قيمة توازي اهمية الوظيفة وتوازي خطورة مرحلة مقاضاة الموظف بالتحقيق معه وفرض جزاء تأديبي عليه . وما دمنا في مجال الكلام على الدستور باعتباره مصدرا من مصادر المشروعية الادارية فلا بد لنا من ان نتطرق إلى مسألة تتعلق بالدستور وهي اعلانات الحقوق ومقدمات الدساتير ، فاعلانات الحقوق الدولية التي تصدر عن المنظمات الدولية على شكل توصيات وارشادات ليس لها أيّة قوة الزامية بل ان لها قيمة ادبية فقط ، والحال يختلف فيما يخص اعلانات الحقوق الدولية التي تصدر على شكل معاهدات دولية ، فإن لهذه الاعلانات ما للمعاهدات الدولية من قوة الزامية داخل الدولة ، بعد التصديق عليها واقرارها وفقا لما يقرره قانون كلّ دولة (3). . وتختلف القيمة القانونية لهذه الاعلانات باختلاف الدول . ففي فرنسا فإن للمعاهدات الدولية قيمة تعلو التشريعات العادية بعد التصديق أو الموافقة عليها طبقا للاوضاع المقررة ، شرط ان يطبق الطرف الآخر هذا الاتفاق  أو المعاهدة  (م   55 من الدستور الفرنسي النافذ لعام 1958) . وللمعاهدات الدولية قوة تساوي قوة التشريع العادي في مصر وهذا ما اشارت إليه المادة 151 من الدستور المصري النافذ لعام 1971 . اما في العراق فإنه حسب المادة (57-ح) من الدستور العراقي الحالي لعام 1970 فإن رئيس الجمهورية هو الذي يتولى اجراء المفاوضات وعقد الاتفاقات والمعاهدات الدولية في حين يتولى مجلس قيادة الثورة – حسب احكام  نص المادة (43  - د ) من الدستور النافذ – المصادقة على المعاهدات والاتفاقات الدولية ، أي ان السلطة التنفيذية تتفاوض في عقد المعاهدات والاتفاقات ، والسلطة التشريعية ممثلة بمجلس قيادة الثورة تصادق على هذه الاتفاقات والمعاهدات وبهذه المصادقة فإنه يصبح للأخيرة قوة الزامية لسلطات الدول والافراد على حد سواء ، ويتبين لنا مما تقدم ان للمعاهدات الدولية بعد المصادقة عليها قيمة قانونية تساوي قيمة التشريعات العادية لأنّ المصادقة تتم من الجهة نفسها التي تصدر القانون العادي وهي مجلس قيادة الثورة (4). والتحقيق الاداري يجد اساسه في المعاهدات الدولية التي يصادق عليها العراق وتكون سارية المفعول في القانون الداخلي بهذه المصادقة وكما سبق ان اوضحناه ، فكل معاهدة تنظم شؤون الموظفين بما فيها تأديبهم ويكون العراق طرفا فيها فانها تمثل أساساً للتحقيق الاداري .  ومن الاتفاقيات التي صادق العراق عليها (5). الاتفاقية الدولية للحقوق المدنية والسياسية لعام 1966 التي جاءت بجملة من القواعد التي تخص المتهم في المجال الجنائي والتي يمكنها ان تنسحب إلى نطاق تأديب الموظفين منها مثلا " وجوب اخطار المقبوض عليه بالتهمة المسندة إليه " (6). هذا ما يتعلق باعلانات الحقوق الدولية ، اما عن اعلانات الحقوق الصادرة عن القانون العام الداخلي فإن القيمة القانونية للمبادئ والقواعد التي تحتويها وترتبها رهن ارادة المشرع الدستوري في أيّة دولة فله ان يعطيها قيمة قانونية ملزمة أو ان يعدها مجرد توصيات وله ان يحدد مرتبتها من بين مصادر المشروعية ، اما إذا لم ينص المشرع على ذلك فإنه سيفتح باب الاجتهاد الفقهي الذي غالبا ما يختلف في كثير من المسائل ، وبالفعل فإن له اراء متباينة في هذا الشأن ففي حين يذهب رأي إلى انكار أيّة قيمة الزامية لهذه الاعلانات ويرى ان لها قيمة  ادبية ومن ثم فلا تمثل مصدرا من مصادر المشروعية الادارية (7). فإن هناك من يقرر ان لهذه الاعلانات قوة الزامية ومن ثم تمثل مصدرا من مصادر المشروعية الادارية وهذا هو رأي غالبية الفقه الفرنسي ، وان اختلفوا في مرتبة هذه الاعلانات من بين مصادر المشروعية، إذ ان البعض يرى ان لها مرتبة تعلو الدستور ذاته باعتبار ان للدولة ثلاث درجات من القوانين اولها اعلانات الحقوق وثانيها الدستور وثالثها القوانين العادية ، وهذا الرأي منتقد باعتبار ان القوانين في الدولة على درجتين هما الدستور والقوانين العادية(8).. ويذهب رأي ثان إلى ان لاعلانات الحقوق مرتبة تساوي الدستور ومن هنا فانها تعلو على القوانين العادية وعلى الاخيرة ان لا تخرج عنها (9).  اما الرأي الثالث وهو الاخير فإنه يقسم اعلانات الحقوق  على قسمين (10).: الأول  (احكام وضعية) : أي انها قواعد ونصوص قابلة لان تطبق على أرض الواقع دونما تعديل أو صياغة جديدة مثلها مثل القواعد القانونية الوضعية وهي بذلك تمثل مصدراً من مصادر المشروعية الادارية .  اما القسم الثاني فيتمثل في القواعد التوجيهية : التي لا تعدو ان تكون مجموعة من المبادئ والمثل العليا والقواعد الفلسفية التي لا يمكن تطبيقها مباشرة على أرض الواقع دون تعديل بل لا بد من إعادة صياغتها ولا يكون لهذه القواعد إلاّ قيمة ادبية ولا تمثل مصدرا من مصادر المشروعية الادارية لانتفاء الصفة الالزامية فيها .

ونرى ان الرأي الاخير هو انسب الآراء لأنّه يتماشى مع الواقع فاعلانات الحقوق في الواقع تأتي بنصوص يمكن تطبيقها مباشرة ، ومن امثلة هذه النصوص المادة العاشرة من اعلان الحقوق الفرنسي الصادر عام 1789 التي تعلن حرية الرأي والعقيدة بشرط عدم المساس بالنظام العام الذي يقرره القانون ، واخرى توجيهية أو منهجية مثالها حق العمل لكل مواطن ، فهذا الحق ثابت ولكن يحتاج إلى صياغة تشريعية لتطبيقه على أرض الواقع(11)..  ولا تفوتنا الإشارة إلى ان القواعد المنهجية أو التوجيهية تعد احد الميادين الخصبة للمبادئ القانونية العامة (12).  اما القوة الالزامية لمقدمة الدستور فإن الراي الراجح فقها يذهب إلى ان الراي الثالث المذكور انفاً والذي يقسم اعلانات الحقوق على احكام وضعية وقواعد منهجية يمكن العودة إليه بصدد القوة الالزامية لمقدمة الدستور (13)

ثانيا. التشريع العادي :

وهو ما يطلق عليه " القانون " ويأتي في المرتبة الثانية بعد الدستور في هرم التدرج التشريعي (14).، فهو "الوثيقة المدونة التي تقررها السلطة التشريعية صاحبة الاختصاص الاصيل في ميدان التشريع (15).  وما يحتله من مرتبة ادنى من الدستور فإنه يجب ان يكون متوافقا مع الدستور (دستورياً) والا فمصيره البطلان ومن ثم الالغاء من جانب القضاء المختص(16). . والتشريع هو الأساس الأول والمباشر للتحقيق الاداري الذي تجب العودة إليه عند التحقيق مع الموظف العام اداريا ، فعندنا  في العراق يجب العودة إلى قانون انضباط  موظفي الدولة المرقم 14 لسنة 1991 باعتباره التشريع المنظم للاجراءات التأديبية بشكل عام ومنها التحقيق. ونتيجةً لقصور الاجراءات التأديبية فإنه يثار بهذا الصدد سؤال مهم هو : هل من الممكن في حالة قصور القوانين المنظمة للاجراءات التأديبية الرجوع إلى قوانين أخرى (والمقصود هنا قانون اصول المحاكمات الجزائية وقانون المرافعات ) (17).  أم لا ؟ ونظرا إلى كون هذه القوانين ليست من مصادر المشروعية الادارية .

ثالثا: القرارات التنظيمية (18).:

عندما تمارس الادارة نشاطها فانها تصدر قرارات ادارية قد تكون على شكل قرارات فردية أي تخاطب الافراد بذواتهم فترتب لهم حقوقا فردية مكتسبة لا يجوز المساس بها بصورة عامة أو ان تصدر قرارات ادارية (تنظيمية) عندما تخاطب الافراد بصفاتهم لا بذواتهم وتكون على شكل قواعد موضوعية تتسم بالعمومية والتجريد إذ تمثل قواعد قانونية يجب اتباعها وعدم مخالفتها (19).. وقد عرفت هذه القرارات بأنها " القرارات التي تتضمن قواعد عامة موضوعية مجردة وتنطبق هذه القرارات على عدد من الاشخاص ليسوا محددين بذواتهم مثالها الانظمة والتعليمات المتعلقة بالمرور وتنظيم نشاط معين وقرار منع السير في احد الطرق (20) . فهذه القرارات إذا نظرنا إليها من الناحية الموضوعية فانها تعد قواعد تشريعية لعموميتها وتجريدها ومن جهة أخرى فهي قرارات ادارية يجوز سحبها أو الغاؤها إذا ما نظرنا إليها من الجانب العضوي أو الشكلي (21).  وتأتي هذه القرارات بمرتبة ادنى من التشريع العادي وتعلو في الوقت ذاته القرارات الادارية الفردية التي تصدرها الادارة (22) فلا تستطيع الاخيرة ان تصدر قرارات فردية
تخالف بها القرارات التنظيمية (اللوائح) حتى وان كانت الجهة التي اصدرتها نفسها ،
انما يمكنها ذلك باصدار قرارات تنظيمية معدلة أو ملغية للقرارات التنظيمية النافذة المراد مخالفتها(23).  والسلطة التنفيذية في العراق ممثلة بمجلس الوزراء هي المختصة باصدار القرارات التنظيمية ، وقد اكد الدستور العراقي  النافذ لعام 1970 ذلك بالنص في أكثر من مادة وتحت مسميات مختلفة نذكر منها مثلا نص المادة 62/ب من الدستور إذ نص على " …مجلس الوزراء يمارس صلاحية اصدار الانظمة ..(24).  ويجد التحقيق الإداري اساسه في القرارات التنظيمية التي تنظم اجراءات التأديب الاداري اينما وجدت والتي غالبا ما تأتي لتنفيذ احكام القوانين التي تخص تأديب الموظفين(25).

________________________________

1- د. طعيمة الجرف ، رقابة القضاء لاعمال الادارة العامة ، دار الحمامة للطباعة ، 1970 ، ص14 وما بعدها .

2- ضامن حسين العبيدي ، الضمانات التأديبية للموظف العام في العراق ، اطروحة دكتوراه مقدمة إلى كلية القانون ، جامعة بغداد ، 1991 ، ص 67 وما بعدها .

3- د. ماهر عبد الهادي ، المصدر السابق ، ص 75 .

4- صالح ابراهيم احمد المتيوتي ، رقابة القضاء على مخالفة القانون في القرار الاداري (دراسة مقارنة) ، اطروحة دكتوراه مقدمة إلى كلية القانون ، جامعة الموصل ، 2000 م ، ص 46 .

5- تضمنت هذه الاتفاقية (53) مادة واعتبرت سارية المفعول ابتداءً من 15/7/1967 ، وانضم العراق اليها بالقانون المرقم 193 لسنة 1970 ، انظر : الموسوعة القانونية العراقية ، مج14 ، الدار العربية للموسوعات ، بيروت ، لبنان ، ص11162 .

6- المادة (9/2)  من الاتفاقية اعلاه .

7- د. سعد عصفور ،  د. محسن خليل ، القضاء الاداري ، القسم الأول من الكتاب ( مبدأ المشروعية وتنظيم القضاء الاداري ) للدكتور محسن خليل ، مطبعة الكاتب المصري للطباعة والنشر ، دون سنة طبع ، ص 11 .

8- د. محسن خليل ، القضاء الاداري اللبناني (دراسة مقارنة) ، دار النهضة العربية للطباعة والنشر ، 1982  ، ص19-20 .

9- د. سعد عصفور ، د. محسن خليل ، المصدر اعلاه ، ص12-13 .

10- د. محسن خليل ، المصدر السابق ، ص 21-22 .

11- د. سعد عصفور ، د. محسن خليل ، المصدر السابق ، ص 14 .

12- د. سعد عصفور ، د. محسن خليل ، المصدر اعلاه ، ص 15 .

13- د. سامي جمال الدين ، المصدر السابق ، ص 36 ، كذلك انظر : : د. محسن خليل ، المصدر السابق ، ص 23 .

14 د. سامي جمال الدين ، المصدر السابق ، ص 42 .

15- د. محسن خليل ، المصدر السابق ، ص 25 .

16-د. فؤاد العطار ، القضاء الاداري ، المطبعة العالمية ، القاهرة ، 1968 ، ص 34 .

17- د. سليمان محمد الطماوي ، المصدر السابق ، ص547 وما بعدها .

18- حيث يطلق عليها في مصر اصطلاحا اسم (اللوائح) وتسمى في لبنان بـ(المراسيم) العامة أو الانظمة الادارية ، راجع د. محسن خليل ، المصدر اعلاه ، ص30 .

19- د. محسن خليل ، المصدر اعلاه ، ص31.

20-د. ماهر صالح علاوي الجبوري ، القرار الاداري ، دار الحكمة للطباعة والنشر ، 1991 ، ص 152 .

21- د. فؤاد العطار ، مصدر سابق ، ص 35 وما بعدها .

22-د. علي محمد بدير ، د. عصام عبد الوهاب البرزنجي ، د. مهدي ياسين السلامي ، مبادئ واحكام القانون الاداري ، كلية القانون ، جامعة بغداد ، 1993 . وهذا التعريف للدكتور عصام عبد الوهاب البرزنجي ، ص 47 من المؤلف .

23- د. ماهر عبد الهادي ، المصدر السابق ، ص 171 .

24- "باستثناء الانظمة الخاصة بوزارة الدفاع والاجهزة والدوائر الامنية كافة فتتولى رئاسة الجمهورية اصدارها " بموجب التعديل الصادر عن مجلس قيادة الثورة المرقم 336 في 11/9/1991 ، منشور في جريدة الوقائع العراقية ، ع2/331  في 23/9/1991 . وللقرارات التنظيمية في العراق مسميات مختلفة مثل المراسيم أو البيانات أو الاوامر وكلها تدلل على معنى واحد وان اختلفت تسمياتها ، للمزيد من التفاصيل انظر : خضر عكوبي يوسف ، موقف القضاء العراقي من الرقابة على القرار الاداري ، ط1 ، مطبعة الحوادث ، 1976 ، ص 311 .

25" فإن المشرع يضع في القانون المبادئ والاطر العامة لتنظيم الحالة التي يصدر لتنظيمها ويترك للنظام والتعليمات التي تصدرها الادارة امر معالجة التفاصيل والجزئيات الكثيرة " د. ماهر صالح علاوي الجبوري ، المصدر السابق ، ص 153 .