يقصد بتغير الظروف ان الوقائع المادية او القانونية التي ادت بالادارة الى اتخاذ القرار قد تغيرت عما كانت عليه عند اتخاذ القرار(1). .لهذا فالظروف التي تدعوا الادارة الى اعادة النظر في قرارها اما ان تكون واقعية او قانونية وهما يمثلان عنصر السبب في القرار الاداري لهذا ارتاينا التمهيد لهذه الفكرة قبل الدخول في الموضوع. فالسبب في الفقه والقضاء الاداري هو الحالة القانونية او الواقعية التي تسبق القرار وتكون سببا في وجوده، والسبب كركن في القرار الاداري كان موضوعا لجدل فقهي كبير تعلق بمدى استقلاليته كركن او عدمها وفي هذا المضمار لا يسعنا الا القول باختصار ان هذا الجدل تمحور في ثلاثة اتجاهات: الاول انكر السبب كركن في القرار الاداري، والثاني دمج السبب ضمن اركان القرار الاداري الاخرى، اما الثالث والاخير فقد اعترف بالسبب كركن مستقل في القرار الاداري وعلى هذا اتجه غالبية الفقه وايده القضاء ومن ثم حدد شروطه بان يكون السبب موجودا حقيقة او حكما وان يكون مشروعا واخيرا ان يكون ممكنا(2).  ويخضع السبب في القرار الاداري الى رقابة مكونة من ثلاثة درجات: الاولى الرقابة على الوجود المادي للوقائع وهي ما تسمى برقابة الحد الادنى اي ان القضاء الاداري يباشرها ازاء جميع الحالات وبصدد سائر القرارات، اما الثانية وهي الرقابة على التكييف القانوني للوقائع، واخيرا الرقابة على الملائمة التي يباشرها القاضي الاداري في فرضين: الاول اذا كانت شرطا فرضه القانون، الثاني عندما تملك الادارة الخيار بين عدة اجراءات متفاوتة في الشدة(3). وعلى قدر تعلق الامر بموضوع البحث يمكن القول: ان تغير الظروف يعد من اهم الاسس التي تبنى عليها فكرة انهاء الادارة لقراراتها الادارية بصورة عامة والسليمة بصورة خاصة وذلك لتعذر بقاء الظروف التي صدرت في ظلها القرارات الادارية على حالها لفترة طويلة(4). ذلك ان الادارة لا تستطيع ان تنظر بعيدا الى المستقبل، ومن جانب اخر ان الادارة لا تستطيع ان تضع مقدما قواعد لصيانة افعالها المستقبلية(5). ومن ثم يتحتم تدخلها لمعالجة ما يعتور قراراتها من عدم مشروعية او عدم ملائمة. وبهذا الصدد نستطيع القول ان القضاء الاداري في فرنسا ومصر والفقه عموما استقر على عدم تأثير تغير الظروف على شرعية القرارات الفردية السليمة ذلك ان مشروعية القرار الفردي انما تتحدد وقت صدوره ولا اثر للتغيرات اللاحقة في الظروف على مشروعيته وانما يقتصر اثرها على وصم القرار بعيب عدم الملائمة اللاحق الذي تستطيع الادارة تلافيه عن طريق اصدارها قرارا اداريا مضادا. اذ لا تستطيع ان تمارس السحب والالغاء كقاعدة عامة لان القرار الفردي قد صدر بصورة سليمة(6). وهذه الظروف التي تلحق القرار الفردي السليم وتؤدي الى عدم ملائمته اما ان تكون ظروفا واقعية او قانونية، وقبل البدء بتوضيحها لا بد من الاشارة الى شروط اعمال فكرة تغير الظروف فيما يتعلق بميدان البحث وهي ثلاثة:

1.حصول تغير في الظروف التي صدر القرار الاول على اساسها.

2.ان يكون التغير حاصلا في الظروف التي دفعت الادارة الى اصدار القرار الاول، ومن ثم لا اهمية للتغير الحاصل بقواعد الاختصاص والشكل والاجراءات.

3.ان يكون التغير ناتجا عن تدخل الادارة.

أ- الظروف الواقعية:

يقصد بالظروف الواقعية مجموعة الاعمال المادية او الواقعية الحالية والمستقبلية التي يشترط قيامها حتى يمكن للادارة اصدار القرار الاداري(7). فالقرار الاداري عندما يصدر انما ينبني على شيء من الواقع الذي يبرر اصداره، ومن قبيل ذلك الاسباب الواقعية المتمثلة بضرورات سير العمل الاداري هي التي املت منح الصلاحيات الجزائية لرؤساء الوحدات الادارية في مجالات عديدة(8).وفي المقابل فان السبب الواقعي قد يكون المبرر الذي يدعو الادارة الى انهاء القرار الاداري. وفيما يتعلق بموضوع البحث يغلب دائما فرضين: الاول يتعلق بالظروف التي يشترط القانون توافرها واستمرارها، الثاني يتعلق بالظروف الاستثنائية.  فبالنسبة للفرض الاول نستطيع القول ان الادارة لا بد ان تبادر الى الغاء القرارات التي تتحقق فيها الشروط وقت صدور القرار ثم تستجد اسباب واقعية تؤدي الى تخلفها، واوضح مثال على ذلك اذا ما تطلب القانون لفتح محل في منطقة معينة عدد معين من السكان وتحقق هذا العدد وقت منح الترخيص ثم نقص بعد ذلك(9).   اما بالنسبة للفرض الثاني والمتعلق بحالة القرارات التي تتخذ في الظروف الاستثنائية(10). فنستطيع القول ابتداءً ان تشعب واجبات السلطة التنفيذية في الوقت الحاضر جعل الادارة عرضة للمفاجأت والظروف غير المتوقعة ومن ثم يصبح لزاما على الادارة التدخل لتلبية متطلبات الموقف الجديد وهذا ما اكده مجلس الدولة الفرنسي في قضية دوبليه اذ قرر ( ان الادارة ملزمة بالعمل بسبب خطورة الموقف لصيانة النظام العام ومن بين ما تقوم به الادارة اصدار القرارات الادارية الفردية والتنظيمية اللازمة لمواجهة الظروف)(11). ولكن بعد انتهاء الظرف الاستثنائي يفرض التساؤل عن مصير هذه القرارات؟ وللاجابة عن ذلك نقول بعبارة مجملة ان اثر تغير الظروف في القرار الفردي اقوى من اثره في القرار التنظيمي ولكن في اطار القرار الفردي يجب التمييز بين القرارات الفردية التي تصدر استنادا الى القرارات التنظيمية والقرارات الفردية المستقلة، فبالنسبة للقرارات الاولى يتحتم على الادارة الغاؤها عند عودة الظرف الطبيعي كونها تعتبر غير مشروعة  اما بالنسبة للقرارت الفردية المستقلة فان هذه القرارت اما ان تكون غير منشئه لحقوق ومن ثم تستطيع الادارة سحبها او الغاؤها، او ان تكون منشئة لحقوق وهذه لا يجوز المساس بها كقاعدة عامة(12). الا ان ذلك لا يعني جمودها اذ تستطيع الادارة الغاؤها وفقا لفكرة القرار المضاد، لكن الانهاء هنا يجب ان يكون صريحا نظرا لما يكتنف الانهاء لتغير الظروف الواقعية من غموض خصوصا وان الامر يتعلق بقرارات فردية سلمية . كما ان القاضي الاداري وكما نعتقد يراقب الملائمه هنا عن كثب من خلال تقدير اهمية الظروف التي تبرر الانهاء.

ب- الظروف القانونية

يقصد بالظروف القانونية النصوص القانونية التي تشكل الاساس القانوني للقرار الاداري كما تمثل الشرط الاساسي لممارسة الادارة نشاطها(13). ويراد بتغير الظروف القانونية هنا بحث اثر تغير القوانين على مشروعية القرارات الادارية النافذة.  وبدءا يقتضي القول ان القرارات الادارية يجب ان تكون متفقة مع القانون عند اصدارها وان تظل كذلك طول مدة سريانها ، والا فللادارة الغاؤها لمخالفتها اهم الاسس التي تقوم عليها الدوله القانونية(14). وتجسيدا لذلك تتجه معظم الاراء الى وجوب الغاء القرارات التنظيمية والفردية التي صدرت بالاستناد الى النصوص القانونية الملغية مع عدم الاخلال بالحقوق المكتسبة ، ويعد ذلك نتيجة منطقية بسبب زوال الاساس القانوني للقراركما ان زوال مفعول القرار السابق يتم تلقائيا دون حاجه لتدخل الادارة مالم ينص القانون على جواز العمل بالقرارت السابقة لحين تغييرها من قبل الادارة بقرارات تتناسب مع النصوص القانونية الجديدة(15). والادارة في اطار القرارت الفردية السليمة لا تستطيع ممارسة ذلك الا بواسطة القرار الاداري المضاد، وهذا ما اكدته بصورة صريحة المحكمة الادارية العليا في قرارلها بتاريخ 1949 عندما ذهبت الى (ان القرار الصادر بتعيين وكيل جامعة في ظل نظام قانوني معين يجوز انهاءه عن طريق تعيين وكيل جديد في ظل النظام الجديد) ، اي من خلال اصدار قرار اداري مضاد وهذا ما اكده الدكتور حمدي ياسين عكاشة بصدد تعليقه على هذا القضاء بالقول ( يلاحظ على هذا الحكم انه اجاز انهاء اثار قرار تعيين وكيل الجامعه الصادر صحيحا في ظل نظام معين باصدار قرار مضاد بتعيين وكيل جديد وفقا لنظام جديد اقتضاه تغيير تشريعي عقب اصدار القرار)(16).  وقد ايد هذا الاساس القضاء الاداري الفرنسي، الذي انتهى الى عدم تاثير تغير الظروف على شرعية القرارات الفردية السليمة . ولم يخرج عن ذلك الا في حكمين لا ثالث لهما، الاول كان بمناسبة حكمه في قضية (Pecdo) عام 1928 ، والثاني كان بمناسبة قضية الاتحاد المتعلق بتحصيل اقساط الضمان الاجتماعي والاعانات العائلية عام 1971 ، وكذلك الحال بالنسبة للقضاء المصري. اما بالنسبة لقضائنا العراقي فانه لا يسير على قاعدة ثابته .

_____________________________

1- د. ماهر صالح علاوي ، القرار الاداري، دار الحكمة، بغداد، 1991، ص249 .

2- د. خالد سمارة الزغبي، ركن السبب في القرار الاداري، مجلة ابحاث اليرموك، العدد الاول،1998، ص128،129.

3- السيد محمد ابراهيم ،رقابة القضاء الاداري على الوقائع في دعوى الالغاء، مجلة العلوم الادارية، ع1 ، س5، القاهرة،1963، ص106 - 108 .

4- انظر أسعد سعد برهان الدين، انهاء القرارات الادارية بالارادة المنفردة لسلطة الادارة، رسالة ماجستير، كلية القانون، جامعة بغداد،1977، ص95.

5- Vedel .C, Droit administratif, Themis, Paris. p201 .

6- Delvolve , L’act administrative, Paris,Sirey, 1983, p66.

7- د. سامي جمال الدين، القضاء الاداري ،الرقابة على اعمال الادارة، منشأة المعارف ،الاسكندرية، بدون سنة طبع ، ص7.

8- ينظر في ذلك المادة 16 من قانون الري لعام 1962، المادة 16 من قانون الدفاع المدني رقم 64 لسنة 1978،المادة 7 من قانون حماية وتنمية الانتاج الزراعي رقم 71 لسنة 1978، المادة 4 من قانون المراعي الطبيعية رقم 2 لسنة 1983،المادة 19 من قانون المحافظات رقم 159 لسنة 1969، وتستند هذه الصلاحيات الى نص الفقرة ب من المادة 137 من قانون اصول المحاكمات الجزائية رقم 23 لسنة 1971 المعدل التي نصت (يجوز منح الموظفين المدنيين من غير القضاة سلطة قاضي جنح بقرار من وزير العدل بناءاً على اقتراح من الوزير المختص لممارسة الصلاحيات الجزائية المنصوص عليها في القوانين الخاصة التي تخول منحهم ذلك) انظر ابراهيم المشاهدي ، الوجيز في السلطات القضائية المخولة للاداريين، مطبعة الزمان ، بغداد سنة 2002 ،ص31 ، وكذلك نفس المؤلف، الموظف الاداري وسلطة القضاء ، مجلة دراسات قانونية ،عدد3 ،بيت الحكمة، بغداد، 2002، ص26.

9- اسعد سعد برهان الدين، مصدر سابق، ص98 .

10 ان نظرية  الظروف الاستثنائية  هي من خلق اجتهاد مجلس الدولة الفرنسي وهي ذات صلة بالقاعدة الشرعية القائلة بان (الضرورات تبيح المحضورات) وان كانت هذه القاعدة أقرب الى حالة الضرورة منها الى نظرية الظروف الاستثنائية وبمقتضاها تصبح القرارات التي تصدر من الادارة شرعية في الظروف الاستثنائية لانها ضرورية لتأمين النظام العام وسير المرافق العامة حتى وان كانت غير شرعية في الظروف العادية وتجسيداً لذلك اقر مجلس الدولة بشرعية القرار الصادر باقفال خمارة طيلة مدة الحرب وكذلك أقر بشرعية قرار المحافظ بمنع اصحاب الملاهي على قبول نساء سواء منفردات أم بصحبة رجال لان الغاية كانت محاربة الجاسوسية اثناء الحرب، هذا وتذهب النظرية الحديثة في الظروف الاستثنائية الى عدم الاعتراف بالاجراءات غير الشرعية التي تتخذ في الظروف الاستثنائية الا انه يمكن تبريرها بان يقوم البرلمان باصدار قانون التضمينات يعفي بموجبه الادارة عن تلك القرارات وبالتالي فان هذه النظرية وفقاً للرؤية الفرنسية هي نظرية قانونية وليست سياسية تؤدي الى الاعفاء من العقاب لكنها لاتعتبر سبباً من اسباب الاباحة، انظر بهذا الخصوص د. جان باز ، مصدر سابق ، ص130 وكذلك د. احسان المفرجي واخرون، النظرية العامة للقانون الدستوري والنظام الدستوري في العراق، دار الحرية للطباعة، بغداد ، 1990، ص169 .

11- د. محمد مصطفى حسن، المصلحة العامة في القانون والتشريع الاسلامي، مجلة العلوم الادارية ع1، س25 ،1983، ص13.

12- انظر عبد الحميد عبد المهدي ، اثر تغير الوقائع على مشروعية القرار الاداري، رسالة ماجستير، كلية القانون، جامعة بغداد، 1997، ص37.

13-د. عصام البرزنجي وأخرون ، مبادئ واحكام القانون الاداري ، مصدر سابق، ص 433.

14-د. محمود حلمي، القرار الاداري، مصدر سابق،ص332 .

15- انظر اسعد سعد برهان الدين، مصدر سابق،ص105 .

16- د. حمدي ياسين عكاشة، القرار الاداري في قضاء مجلس الدولة المصري، منشأة المعارف، الاسكندرية، 1987، ص328.