نحاول في هذا الموضوع ان نتكلم اولاً عن تعريف الموظف العام ثم نبين بعد ذلك إذا كان العاملون في الشركات العامة موظفين عموميين أم لا وذلك في فرعين هما تعريف الموظف العام والتكييف القانوني للعاملين في الشركات العامة .

((الفرع الأول))

تعريف الموظف العام

نحاول ان نحدد في هذا الفرع تعريف الموظف العام في التشريع الفرنسي والمصري والعراقي .

اولاً. في فرنسا :

عرف الفقه الموظف العام في فرنسا بأنه كل شخص يشارك على نحو عادي في سير مرفق عام يدار بطريق الاستغلال المباشر فيشغل فيه وظيفة دائمة (1) .

في حين عرفه القضاء الإداري(2) ، بأنه كل شخص يساهم في أداء خدمة عامة تدخل في كوادر مرفق عام ويكون لهذه الخدمة صفة الدوام.

وذهب مجلس الدولة الفرنسي إلى تعريفه بأنه الشخص الذي يعهد إليه بوظيفة دائمة داخلة ضمن كادر الوظائف الخاصة بمرفق عام(3).

إلا أن الملاحظ آنذاك وحتى عهد ليس ببعيد أن التشريعات الفرنسية كانت خالية من نص يشير إلى تعريف الموظفين العموميين تعريفاً شاملاً (4) , ثم صدر قانون الموظف الفرنسي في 19 تشرين الاول 1946 ونص في المادة الاولى منه على ان وصف الموظف العام ( يسري على الأشخاص الذين يعينون في وظيفة دائمة ويشغلون درجة من درجات الكادر في احدى الإدارات المركزية للدولة أو في احدى الإدارات الخارجية التابعة لها , أو في المؤسسات العامة القومية ) (5) .

ثم تلا ذلك صدور نظام الموظفين في فرنسا الصادر بالأمر رقم (244) في 4 شباط 1959 حيث أورد نفس النص السابق في المادة الاولى منه (6) .

ويلاحظ على التعريف الذي أسبغه المشرع الفرنسي على الموظف العام انه ينطوي على العناصر الأساسية التي يعتبرها الفقه والقضاء ضرورية لكي يعد الشخص موظفاً عاماً وهذه العناصر هي دوام الخدمة واستمرارها وأن تكون الخدمة في مرفق عام .

ثانيا : في مصر :

لم تنص القوانين المعمول بها في مصر على تعريف شاف بشأن المقصود بالموظف العام , ومن هذه القوانين القانون الخاص بنظام موظفي الدولة في مصر رقم (210) لسنة 1951 حيث جاء في المادة الاولى وفي الفقرة الثانية منها أنه ( يعتبر موظفاً في تطبيق أحكام هذا القانون كل من يعين في إحدى الوظائف الداخلة في الهيئة بمقتضى مرسوم أو أمر جمهوري أو قرار من مجلس الوزراء أو من وزير أو من هيئة اخرى تملك سلطة التعيين قانوناً )(7) , والوظائف الداخلة في الهيئة أما ان تكون دائمة أو مؤقتة بحسب وصفها الوارد في الميزانية وذلك كما جاء في المادة الرابعة من نفس القانون(8) , وليست هذه الا محاولة من قبل المشرع لتحديد الأشخاص الذين تنطبق عليهم أحكام هذا القانون وقد حدد المشرع بهذا القانون مجال إستخدام كل من الموظف والمستخدم وقصر اللفظ الاول على من يشغل وظيفة على الملاك واللفظ الثاني على من يشغل وظيفة ليست على الملاك (9) .

ثم صدر قانون العاملين المدنيين بالدولة رقم ( 46) لسنة 1964 حيث تم بموجبه تغيير لفظ الموظفين العموميين الى لفظ العاملين المدنيين , وهو أمر لا يؤدي الى تغيير في المعنى وإنما يؤدي الى نفس المعنى(10).

وقد عرفت المحكمة الإدارية في مصر الموظف العام بأنه ( من يعهد اليه بعمل دائم في خدمة مرفق عام تديره الدولة أو أحد أشخاص القانون العام الاخرى عن طريق شغله منصبا يدخل في التنظيم الإداري لهذا المرفق )(11) .

ثالثا : في العراق :

حاول كتاب القانون الإداري وضع تعريف محدد للموظف العام في العراق وقد خلص البعض الى تعريفه من خلال بيان أركان او عناصر الوظيفة العامة والتي هي العمل الدائم في مرفق عام بنظام شكلي معين وأجر محدود يدفع له اثناء العمل وبعد انتهاء الخدمة (12).

ويلاحظ هنا ان من عناصر الوظيفة العامة دفع أجر معين بعد انتهاء خدمة الموظف في المرفق العام وهو ما لم نرَ له مثيلاً عند بيان الموظف العام في فرنسا و مصر .

وقد اتجه ديوان التدوين القانوني إلى تعريفه بأنه (كل من يعمل في دائرة او مؤسسة تديرها الدولة وتكون أموالها من الأموال العامة)(13).

ويعتمد هذا التعريف على أساس ان المؤسسة التي يعمل بها الموظف تدار من قبل الدولة وملكية أموالها التي تدفع منها الأجور تعود للدولة .

اما بالنسبة للقوانين العراقية فقد عرفته المادة الثانية من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 بأنه (كل شخص عهدت إليه وظيفة دائمة داخلة في ملاك الدولة الخاص بالموظفين ) ، اما قانون الخدمة المدنية رقم (69)لسنة 1961 ففد عرفه بالمادة الثانية بأنه (كل شخص عهدت إليه وظيفة بالحكومة لقاء راتب يتقاضاه من الميزانية العامة او ميزانية خاصة تابعة لأحكام التقاعد).

وهنا يتفوق المشرع العراقي على المشرعين الفرنسي والمصري بانه حاول التوصل إلى تعريف جامع للموظف العام .

((الفرع الثاني))

التكييف القانوني للعاملين في الشركات العامة

وفي هذا الفرع نحاول ان نحدد موقع العاملين في الشركات العامة من التشريعات وهل هم موظفون عموميون ام لا .

اولاً. في فرنسا :

يميز القضاء الفرنسي في شأن العاملين في المرافق العامة الاقتصادية بين من يعتبر موظفاً عمومياً وبين من لا تنصرف إليه هذه الصفة حيث يعد موظفاً عمومياً شاغل الوظائف الإدارية العليا والذي بيده سلطة التقرير والإدارة وشؤون توجيه النشاط(14) او ما يعرف بوظائف القيادة والتوجيه في حين لا يعد كذلك عمال التنفيذ المنوط بهم تنفيذ الأعمال اليومية الجارية ويخضع هؤلاء إلى علاقة التابع والمتبوع المقررة بالقانون الخاص وذلك اتفاقاً مع ما يجري عليه العمل في أمثال هذه المرافق من حيث التمييز في داخلها بين إسلوب الإدارة العامة وأسلوب الإدارة الخاصة (15) .

وقد اخذ المشرع الفرنسي بهذه التفرقة التي إتخذها القضاء الفرنسي في القانون الصادر في 14 كانون الأول 1941(16).

ثانيا . في مصر:

لم يستقر الوضع في مصر على حال معين حيث يرى البعض ان العاملين في شركات القطاع العام في مصر هم موظفون عموميون ذلك ان طبيعة أعمالهم تتشابه مع طبيعة أعمال موظفي الدولة (17) .

كما ان القطاع العام يعد سلطة عامة والمرتبات التي تدفع الى العاملين في المؤسسات والشركات التابعة لها إنما هي في الحقيقة مسددة من أموال الدولة (18) .

وقد قضت المحكمة الإدارية العليا بان العاملين في شركات القطاع العام لا تنطبق عليهم صفة الموظفين العموميين وهم يخضعون فيما يتعلق بهم من منازعات الى اختصاص القضاء العادي (19).

حيث صدر القرار الجمهوري رقم (3546) في الثالث من كانون الأول عام 1962 حول لائحة نظام العاملين بالشركات التابعة للمؤسسات العامة إذ خرج العاملون بالشركات التابعة للمؤسسات العامة من نطاق الموظفين العموميين(20) ، ويسري على هؤلاء أحكام قانون العمل.

ثالثا . في العراق :

أما في العراق فلسنا نرى هذا التردد الذي ثار في فرنسا ومصر حول العاملين في الشركات العامة حيث عدهم المشرع جميعا موظفين عموميين لا فرق بينهم وبين الموظف في دوائر الدولة (21).

وقد اقر مجلس الانضباط العام هذا التوجه عندما اقر باختصاصه في النظر في النزاعات المرفوعة له من قبل موظفي المؤسسات العامة والشركات العامة (22) ، وقد اعترف مجلس شورى الدولة للعاملين في الشركات العامة بصفة الموظف العام حينما قضى برفع المنازعات التي تقوم بين الشركة العامة والعاملين فيها أمامه (23).

وقد سبقه المشرع عندما صدر قانون المؤسسة الإقتصادية والمنشأة التابعة لها سنة 1964 وقرر ان العاملين في الشركة هم موظفون عموميون عندما نص في المادة (51) على (تطبق أحكام قانون الخدمة المدنية وتعليماته في الحالات التي لم ينص عليها في القواعد والتي لا تتعارض مع احكامه) .

________________

1-M.Waline-manul elementaire de droit administratif. 1946 .p.280.  . 

نقلاً عن د. طعيمة الجرف ، القانون الإداري ، دار النهضة العربية للطباعة ، القاهرة ،1978  ، ص 632 .

2-  د. سعد عبد الجبار العلوش , نظرية المؤسسة العامة وتطبيقها في التشريع العراقي (دراسة مقارنة ) , دار النهضة العربية , القاهرة , 1968  ، ص 225 .

3-  د. طعيمة الجرف ، المصدر السابق ، ص 632 .

4-  شاب توما منصور ،  ص 269 . 

5-  شفيق عبد المجيد الحديثي , النظام الانضباطي لموظفي الدولة في العراق , ط1 , 1975, ص19.

6-  المصدر السابق , ص19.

7- د. طعيمة الجرف , المصدر السابق , ص631.

8-  د. سعد العلوش , المصدر السابق , ص226.

9-  شفيق عبد المجيد الحديثي , النظام الانضباطي لموظفي الدولة في العراق , ط1 , 1975, ص20 .

10-  د. محمد فؤاد مهنا , سياسة الوظائف العامة وتطبيقاتها في ضوء علم التنظيم , القاهرة , 1967, ص209 هامش1.

11-  د. طعيمة الجرف , المصدر السابق , ص632.

12-  د. حامد مصطفى ، مبادئ القانون الإداري العراقي ، بغداد ، 1968 ، ص 119 .

 13-  د. سعد العلوش ، المصدر السابق ، ص 371 .

14-  د. طعيمة الجرف، القانون الإداري ،دراسة في تنظيم ونشاط الإدارة العامة ، القاهرة ، 1973، ص 384.

15- المصدر السابق ، ص384 .

16- د. سعد العلوش ، المصدر الساق ،ص 232.

17-  د. ماجد راغب الحلو ،القانون الاداري ,القاهرة ,1987  ، ص 219 .

18-  محمد فؤاد مهنا ، سياسة الوظائف العامة ، مصدر سابق ، ص 221

19-   ماجد راغب الحلو ، المصدر السابق ، ص220.   

20-   طعيمة الجرف ، القانون الإداري ، دار النهضه العربية، القاهرة ،1978 ، ص640.

21-  د. سعد العلوش ، المصدر السابق ، ص 378.

22-  المصدر السابق ، ص 378.

23-  قرار رقم (50) ، الانضباط ، تمييز ، اقرار مجلس شورى الدولة الهيئة العامة ، قرار غير منشور.