يمكن للمتضرر من القرار الإداري الطعن به أمام المحاكم الإدارية المختصة؛ كون أن القرار الإداري قد مس مركزه القانوني سواء أكان بأنشاء أو تعديل ذلك المركز أو إلغاؤه، ونتيجة لعدم إنصافه من قبل الإدارة مصدرة القرار فلم يبق أمامه إلا سلوك طريق الطعن أمام المحاكم الإدارية المختصة، ولكن كل ذلك مقيد بتوافر شروط عدة، منها ما يتعلق بالقرار المطعون فيه، وبعضها يتعلق بشخص الطاعن.
أولاً - الشروط المتعلقة بالقرار الإداري المطعون فيه
عرف القرار الإداري بأنه إفصاح عن إرادة منفردة، يصدر عن سلطة إدارية، ويرتب آثار قانونية " (1)، وكما عُرف القرار الإداري من قبل الفقيه الفرنسي (ليون دوجي) بأنه" كل عمل إداري يصدر بقصد تعديل الأوضاع القانونية، كما هي قائمة وقت صدوره أو كما ستكون في لحظة مستقبلية " (2) وحتى يكون القرار الإداري محلاً للطعن فأنه يتطلب عدة شروط .
1- أن يكون القرار الإداري نهائياً قابلاً للتنفيذ وصادراً بالإرادة المنفردة للإدارة.
لابد أن يكون القرار الإداري محل الطعن نهائياً، أي أنه يتمتع بقابليته للتنفيذ فور صدوره دون الحاجة إلى أي إجراء لاحق على القرار الإداري، كالتصديق علية من قبل الرئيس المختص، فإذا كان كذلك فلا يمكن الطعن به بالإلغاء، وهذا ما أشارت إليه المحكمة الإدارية العليا في مصر على أنه " القرار الإداري النهائي الذي يدخل في ولاية محاكم مجلس الدولة هو القرار الذي يستكمل مقومات القرار الإداري بمفهومة الذي استقر عليه حكم المحكمة الإدارية العليا ..... (3) وفي العراق أكد القضاء الإداري على أن يكون القرار الإداري محل الطعن نهائياً من ذلك " تختص محكمة القضاء الإداري بالنظر في صحة القرارات الإدارية النهائية " (4) كما أن الأعمال التحضيرية وتوصيات اللجان التحقيقية لاتعد من قبيل القرارات الإدارية النهائية التي يمكن الطعن فيها بالإلغاء أمام محكمة القضاء الإداري وما يؤكد ذلك قرار المحكمة الإدارية العليا العراقية إذ جاء فيه " أن توصيات اللجان لا ترقى إلى مستوى القرار الإداري النهائي الصالح للطعن فيه أمام محكمة القضاء الإداري (5) ويجب أن يكون القرار الإداري صادراً بالإرادة المنفردة حتى يمكن الطعن فيه بالإلغاء من قبل الجهة الإدارية دون تدخل من قبل الأفراد في إصدار ذلك القرار، وإنما يكون ذلك حق تنفرد به الإدارة دون غيرها (6).
2- أن يكون القرار الإداري محل الطعن صادراً عن سلطة إدارية وطنية.
يشترط في القرار الإداري الطعين أن يكون صادراً من قبل جهة إدارية وطنية مختصة بإصداره بغض النظر عما إذا كانت هذه الجهة مركزية أم لا مركزية (7) ويجب إلا يكون القرار صادراً من جهة أجنبية؛ لأن القرارات التي تصدر من الجهات الأجنبية لا تعد من قبيل القرارات الإدارية التي تخضع للطعن بالإلغاء أمام المحاكم الإدارية، لأن هذه المحاكم تكون مختصة بالنظر بالقرارات الإدارية الصادرة من جهات إدارية وطنية حصراً (8) ولا يختلف الحال بالنسبة إلى القضاء الإداري الفرنسي والمصري إذ إنه ليس له الولاية على القرارات الصادرة من جهات أجنبية غير وطنية (9) .
3- أن يكون القرار الإداري المطعون فيه مؤثراً في المركز القانوني للطاعن.
من المعروف أن الطاعن لا يلجأ إلى القضاء والطعن في القرارات الإدارية، إلا إذا كانت تلك القرارات قد مست أو أحدثت تغييراً في مركزه القانوني، سواء أكان ذلك من حيث إنشاء مركز قانوني جديد كالقرار الصادر بتعين شخص في وظيفة ما، أم تعديل في المركز القانوني للطاعن كالقرار الخاص بترقيته إلى درجة أعلى من درجته الوظيفية، أو إلغاء مركز قانوني قائم كالقرار الخاص بفصل الموظف من وظيفته (10) كما يجب أن يكون ذلك القرار محدثاً لآثاره القانونية، وأن يكون تنفيذه محققاً، وفقاً لما جاء بقرار المحكمة الإدارية العليا في مصر بأنه " يلزم لقبول دعوى إلغاء القرارات الإدارية .... أن يكون من شأن القرار التأثير في المركز القانوني للطاعن، فإذا لم يكن مؤثراً في مركزه القانوني لم يجز الطعن فيه" (11).
ثانياً - الشروط الواجب توفرها في شخص الطاعن
هناك العديد من الشروط الخاصة بالطاعن التي عن طريقها يمارس حقه في التقاضي أمام مختلف المحاكم الإدارية باعتبارها شروط جوهرية لقبول دعوى الإلغاء، وهذه الشروط هي:
1- يجب أن تكون لدى الطاعن مصلحة من الطعن. 
تعرف المصلحة باعتبارها شرط عام لقبول الدعوى بأنها " الفائدة القانونية التي يسعى المدعي إلى تحقيقها في الدعوى التي يقيمها، وقد تتمثل المصلحة في حماية حق أو في الحصول على تعويض مادي أو أدبي إذا توافرت الأسباب القانونية (12) ، ومن شروط المصلحة لقبول الدعوى الادارية أن تكون شخصية ومباشرة، وذلك عندما يكون القرار الإداري محل الطعن بالإلغاء أثر تأثيراً مباشراً بالمركز القانوني للطاعن (13)، كما أن هذه المصلحة قد تكون مصلحة مادية أو مصلحة أدبية (14)، ومن شروط المصلحة أيضاً بأن تكون محققة أو محتملة، وتكون محققة عندما تعود بصورة مؤكدة بفائدة مادية أو أدبية على رافع الدعوى الإدارية (15)، وتكون المصلحة محتملة عندما تؤدي إلى تهيئة الفرصة للحصول على منفعة أو دفع ضرر (16) وعند تحقق إحدى هذه المصالح فأنها تكون كافية لإقامة الدعوى (17).
ويتمثل موقف مجلس الدولة الفرنسي من شرط المصلحة إذ أنه أشار بأن لا تقبل الدعوى التي يرفعها الطاعن إذا لم يكن لديه مصلحة شخصية أو مباشرة في إلغاء القرار الإداري المطعون فيه (18)، أي أن الدعوى لا تقبل من أي شخص ليس له مصلحة من إلغاء القرار الإداري بغض النظر عن الصلة التي تربطه بصاحب المصلحة (19)، كما أكد المجلس على وجوب توافر المصلحة في الطاعن عندما يقدم الطعون الإدارية والقضائية بصوره عامة، إذ إنها تكون شرطاً لقبول الطعن، سواء أكان ذلك الطعن بالإستئناف أم الطعن بالنقض أم التماس إعادة النظر (20)، ومن الجدير بالذكر نجد أن مجلس الدولة الفرنسي أكد على ضرورة توافر شرط المصلحة وقت رفع الدعوى دون أن يشترط استمرار تلك المصلحة إلى حين الفصل في الدعوى، واذا انتفت المصلحة التي تم إقامة الدعوى على أساسها، وكان ذلك أثناء نظر الدعوى فأن تلك الدعوى تبقى قائمة ومستمرة؛ كونها تهدف إلى حماية المصلحة العامة (21) كما أخذ أيضاً بشرط المصلحة المحتملة في العديد من الأحكام منها حكمة الصادر في (12) يناير 1975، والذي أشار فيه إلى أن العامل الأجنبي الذي حصل على بطاقة عمل وبطاقة إقامة صالحتين لعدة سنوات تكون له في ذلك مصلحة كافية بطلب إلغاء المنشورات الوزارية التي من المحتمل أن ترفع ضده عند تجديد هاتين البطاقتين (22).
في حين ذهب المشرع المصري إلى اشتراط توافر شرط المصلحة عند اقامة الدعوى، اذ نصت المادة (1/12) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 المعدل، على أنه لا تقبل الطلبات الآتية: " الطلبات المقدمة من اشخاص ليست لهم فيها مصلحة شخصية"، ونص على ذلك أيضاً قانون المرافعات المدنية والتجارية المصري رقم (13) لسنة 1968 المعدل (23)، كما أشار مجلس الدولة المصري إلى ضرورة توافر المصلحة وقت رفع الدعوى، ولا يتطلب استمرارها إلى حين الفصل فيها، هذا كان قبل إنشاء المحكمة الإدارية العليا بالقانون رقم (165) لسنة 1955 ، أما بعد إنشاءها فقد استقرت أحكامه على أن تكون المصلحة متوافرة عند إقامة الدعوى واستمرار وجودها حتى الفصل في موضوعها نهائياً (24)، وهذا ما أشارت اليه المحكمة الإدارية العليا المصرية بأن " شرط المصلحة في الدعوى يتعين توافره ابتداءً عند إقامة الدعوى، كما يتعين استمراره حتى يصدر فيها حكم نهائي (25) كما أشارت المحكمة إلى أنه "... لا يكون للطاعن بعد زوال مصلحته في الاستمرار بالسير في الطعن أن يجادل في طلب السير في الطعن بعد أن زالت مصلحته في النزاع (26)، أما بالنسبة إلى المصلحة المحتملة فقد أخذ بها المشرع المصري مستنداً في ذلك على قرار محكمة القضاء الإداري الذي استقر على أنه من حق الموظف الطعن بالقرارات المخالفة للقانون حتى لو لم يكن من شأن إلغاء هذه القرارات ترقية فوراً ويكفي أن يكون من شأنه تقديم ترتيبه في كشوف الأقدمية، وبذلك فأن للمدعي مصلحة محتملة من الطعن بالقرار المطعون فيه رغم عدم استيفاءه شروط الترقية، وأن مصلحته تتمثل في أن تضل هذه الدرجة شاغرة حتى يرقى إليها عندما يستوفي شروط الترقية(27)، كما استقر القضاء الإداري في مصر على اندماج شرط المصلحة والصفة في إطار دعوى الإلغاء؛ كونها تهدف إلى معالجة الأوضاع القانونية المتمثلة بإزالة الآثار التي يرتبها القرار الإداري غير المشروع (28).
أما بالنسبة إلى موقف المشرع العراقي من شرط المصلحة فقد أشار إلى قبول المصلحة المحتملة في الدعوى الإدارية في قانون مجلس الدولة العراقي رقم (65) لسنة 1979 المعدل، بأنه " تختص محكمة القضاء الإداري بالفصل في صحة الأوامر والقرارات الإدارية الفردية والتنظيمية ..... بناءً على طلب من ذي مصلحة معلومة وحالة ممكنة ومع ذلك فالمصلحة المحتملة تكفي أن كان هناك ما يدعو إلى التخوف من الحاق ضرر بذوي الشأن" (29)، كما تطرق المشرع إلى شرط المصلحة المحتملة في الدعوى إذ نص على أنه " يشترط في الدعوى أن يكون المدعى به مصلحة معلومة وحالة ممكنة ومحققة ومع ذلك فالمصلحة المحتملة تكفي إن كان هناك ما يدعو إلى التخوف من الحاق ضرر بذوي الشأن..."(30) كما يجب أن تكون المصلحة متوافرة في الطاعن وقت إقامة الدعوى واستمرارها لحين حسم موضوع الدعوى (31) وترد الدعوى في . حالة . عدم وجود مصلحة من إقامتها وهذا ما جاء بقرار المحكمة الإدارية العليا العراقية على أنه " تكون الدعوى واجبة الرد إذا انتفت مصلحة المدعي من إقامتها "(32) ولابد أن تكون المصلحة التي استند إليها الطاعن لغرض إقامة الدعوى مشروعة وخاضعة إلى نص قانوني يسبغ الحماية القانونية عليها (33) ، كما أن المشرع أقر باندماج شرط الصفة بشرط المصلحة بالنسبة لدعوى الإلغاء؛ كونها دعوى موضوعية يكون الخصم فيها القرار الإداري المخالف لمبدأ المشروعية والمخالف للقانون (34) نستنتج مما تقدم أن إقامة الدعوى من قبل الطاعن لا تكون ذات جدوى، إذا لم تكن له مصلحة شخصية من ذلك الطعن؛ لأن شرط المصلحة يعد أحد الشروط الأساسية اللازمة لقبول إقامة الدعوى.
2- يجب أن تكون لدى الطاعن صفة في الطعن.
تعرف الصفة بأنها " السلطة التي تمكن الشخص من رفع الدعوى وهي تكون عادة لصاحب الحق المدعي به، كما تكون لمن يمثل صاحب الحق بناءً على نص قانوني أو أتفاق" (35).
بذلك فأنه يجب على الطاعن أن يتمتع بالصفة التي تسمح له برفع الدعوى أمام القضاء للمطالبة بحقه، كونه يُعدّ طرفاً في المنازعة الإدارية (36) وأن يرفع الطعن بذات الصفة التي كانت متوفرة فيه في الدعوى أو وقت صدور الحكم فيها؛ كما أن شرط الصفة يعد من النظام العام يمكن للمحكمة أن تقضي به من تلقاء نفسها حتى وأن لم يدفع به من قبل الخصوم (37)، ففي فرنسا عد المشرع الفرنسي شرط الصفة من الشروط الجوهرية التي يجب توفرها عند تقديم الطعن في الدعاوي الإدارية، كما أنها تمثل أهلية الطاعن التي تمكنه من تقديم الطعن، وقد أشارت مدونة القضاء الإداري الفرنسي لسنة (2000) إلى الأحكام التي تتعلق بصفة الطاعن وفقاً لما جاء في نص المادتين (431 ،811)، كما سمح المشرع للأشخاص الاعتبارية بممارسة حق الطعن في أحكام المحاكم الإدارية عن طريق أحد الأشخاص المعنوية التي تقوم بالتمثيل نيابة عنها (38) على الرغم من أنهم ليسوا أطراف في الخصومة، وهذا ما أخذت به محكمة المحاسبات في فرنسا بالنسبة إلى أحكامها التي يطعن فيها من قبل الممول ووزير المالية ومن قبل جميع من يمسهم هذا الطعن كممول البلدة أو الحي في حين هم من غير أطراف الدعوى  (39) وينبغي توافر شرط الصفة في الدعاوي المقامة على دوائر الدولة المختلفة (40) ، أما إذا لم تتمتع الإدارة مصدرة القرار بتلك الشخصية المعنوية، فأن الدعوى تقام على الوزير؛ لأنه يملك صلاحية التقاضي بالنسبة إلى جميع الهيئات والإدارات التي تدخل في التنظيم الإداري بالنسبة إلى الشؤون الخاصة بوزارته التي لا تتمتع بالشخصية المعنوية المستقلة (41)
أما في مصر فقد نص قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 المعدل، في المادة (44) على وجوب توافر شرط الصفة لقبول الطعن، والتي أشارت إلى ضرورة تقديم الطعن من ذوي الشأن بتقرير يودع في قلم كتاب المحكمة موقع عليه من محامي من المقبولين أمامها، ومن ذلك يشترط أن يقدم الطعن من ذي صفه، ويكون تحديد هذه الصفة من تاريخ تقرير الطعن وإيداعه لدى قلم كتاب المحكمة ، كما نصت المادة (23) من ذات القانون على شرط الصفة واعتبرته من الشروط الجوهرية التي ينبغي توافرها عند تقديم الطعن أمام المحكمة الإدارية العليا إذ نصت على أنه " يكون لذوي الشأن ولرئيس هيئة مفوضي الدولة أن يطعن في تلك الأحكام خلال ستين يوماً من تاريخ صدور الحكم...." وذوي الشأن هم أطراف الدعوى الأصليين حسب ما أشارت إليه المادة أعلاه، وأن الخصومة الإدارية والخصومة القضائية لم تتحقق إذا لم تكن الدعوى مرفوعة على ذي صفة، وقد اتجه القضاء الإداري المصري على أن إقامة الدعوى تكون على رئيس الجهة الإدارية بصفته وليس بشخصه (42) ومن ذلك قرار المحكمة الإدارية العليا في مصر الذي أشارت فيه إلى أنه يلتزم لصحة الخصومة القضائية أن تكون موجهة من قبل صاحب الشأن نفسه أو من قبل صاحب الصفة في تمثيله قانوناً أو اتفاقاً، إذ إن الصفة تعد أمر جوهري في الخصومة الإدارية نتيجة اتصالها بالنظام العام (43).
أما موقف المشرع العراقي من شرط الصفة فأن قانون مجلس الدولة العراقي رقم (65) لسنة 1979 المعدل، لم يتطرق إلى موضوع الصفة، ولكنه اقتصر بالإشارة إلى موضوع المصلحة، في حين تمت الإشارة إلى شرط الصفة في قانون المرافعات المدنية حيث نص على أنه " في اليوم المحدد للمرافعة يجب على المحكمة أن تتحقق من اتمام التبليغات وصفات الخصوم ويحضر الخصوم بأنفسهم أو من يوكلونه من المحامين ...(44) أما على صعيد القضاء الإداري فقد أكد على ضرورة أن يكون الطعن مقدم من قبل ذي صفة في الدعوى ليتسنى للمحكمة البت في موضوع الطعن، وهذا ما أكدته المحكمة الإدارية العليا العراقية من أنه " لا يقبل الطعن التمييزي إذا كان مقدماً من غير ذي صفة في الدعوى " (45) وبذلك فإذا وجدت المحكمة أن شرط الصفة غير متوفرة في الدعوى فلها أن تحكم من تلقاء نفسها برد الدعوى (46)، كما قضت المحكمة الاتحادية العليا بذلك على أن " إقامة الدعوى من شخص لا صفة قانونية له في إقامتها تجعل خصومته غير متحققة كذلك لا يصح مخاصمة المدعي عليه لعدم تمتعه بالشخصية المعنوية " (47) وتزول الصفة في الطعن بالنسبة إلى الخصم في حالة إذا أصبح خارج عن الخصومة أو في حالة التنازل عنها (48) .
3-  يجب أن يكون الطاعن متمتعاً بالأهلية القانونية عند الطعن.
يقصد بالأهلية بأنها الوسيلة التي يتقرر من خلالها للشخص الطبيعي أو الشخص المعنوي إمكانية التقاضي للدفاع عن الحقوق والمصالح المقررة لهم قانوناً، وأن الشخص الطبيعي الذي ليس له أهلية قانونية تمكنه من التقاضي فيمكن له المثول أمام القضاء ويمثله في ذلك شخص آخر له صفه تخوله ذلك بموجب القانون أو لديه وكالة قانونية (49) ، وأن القواعد التي تحكم أهلية التقاضي لدى الشخص الطبيعي في كل من فرنسا ومصر والعراق تخضع لما تقرره القواعد الخاصة بالقانون المدني، ففي فرنسا ذهب المشرع في القانون المدني الفرنسي لعام 1804 من خلال نص المادة (491) إلى تحديد الأشخاص الذين ليس لهم الحق في رفع الدعوى أمام القضاء المختص؛ لعدم تمتعهم بالأهلية اللازمة لإقامة الدعاوى وهم كل من القاصر، وكل من أصابه عارض من العوارض التي تعدم الأهلية كالجنون، أو الشخص الذي فرضت عليه عقوبات جنائية تؤدي إلى عدم إجازة تصرفه القانوني، ومن ثم لا يحق لهؤلاء الأشخاص إقامة أية دعوى من الدعاوي الإدارية؛ لكونهم لا يتمتعون بأهلية التقاضي كما يمكن للأشخاص الذين لا يتمتعون بأهلية التقاضي من رفع الدعوى الإدارية بأنفسهم أو عن طريق من ينوب عنهم، عنما تكون الدعوى موجهه ضد القرارات الإدارية التي ينصرف أثرها إلى المساس بالحريات الفردية الخاصة بهم(50).
أما في مصر فأن المحكمة الإدارية العليا اتجهت للتفرقة بين الصفة وأهلية التقاضي، إذ ترى أن الصفة . : هي ليست شرطاً لقبول النظر في الدعوى، إنما هي شرط أساسي ولازم لصحة إجراءات التقاضي؛ لأن الصفة والأهلية تؤدي إلى حقيقة واحده إذ ترى المحكمة أن الأهلية ليس شرطاً لقبول الدعوى، وإنما هي شرط لصحة إجراءات الخصومة، فإذا باشرت الدعوى ممن ليس هو اهلاً لمباشرتها تكون الدعوى مقبولة، ولكن إجراءات الخصومة فيها هي التي يمكن أن يتبعها البطلان (51) لذ فأن أهلية التقاضي تحكمها أيضاً القواعد المقررة في القانون المدني المصري، إذ يشترط في رافع الدعوى الإدارية أن يكون متمتعاً بالأهلية اللازمة لإقامة الدعوى وأن هذا الشرط يجب توافره في كافة الدعاوي سواء أكانت مدنية أم إدارية، واذا لم يتوافر به شرط الأهلية فلا يمكن له إقامة الدعوى، ويستطيع مباشرتها نيابة عنة من يمثله سواء أكان الولي أم الوصي أم القيم (52).
أما بالنسبة إلى موقف المشرع العراقي من شرط الأهلية، فقد أشار إليه في القانون المدني العراقي رقم (40) لسنة 1951 في المادة (93) التي نصت على أنه " كل شخص أهلاً للتعاقد ما لم يقرر القانون عدم أهليته أو يحد منها" وكذلك في المادة (106) فقد نصت على أنه " سن الرشد ثماني عشرة سنة كاملة " وفي ذلك فأن المشرع حدد أهلية الشخص الطبيعي للتقاضي أمام مختلف المحاكم سواء أكانت مدنية أم إدارية، كما نص أيضاً في المادة (3) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل على أنه " يشترط أن يكون كل من طرفي الدعوى متمتعاً بالأهلية اللازمة لاستعمال الحقوق التي تتعلق بها الدعوى وإلا وجب أن ينوب عنه من يقوم مقامه قانوناً في استعمال هذه الحقوق " وأن إقامة الدعوى على شخص غير متمتع بالأهلية القانونية فأنه يمكن للمحكمة من رد الدعوى؛ لعدم انعقاد الخصومة الإدارية (53) ويشترط في الشخص الذي يكون نائباً أو وكيلاً عن عديم الأهلية عند رفعه للطعن أن تكون لدية الصلاحيات اللازمة، وفق ما ينص عليه القانون أو الاتفاق كأن تكون لدية وكالة تخوله ممارسة طرق الطعن القانونية نيابة عن موكلة (54) ، وإذا لم تتوفر في الشخص الأهلية اللازمة لمباشرة الطعن، فيمكن للغير الحلول مكانه في مباشرة ذلك الطعن سواء أكان هذا الغير وصياً أم ولياً أم قيماً (55)
واستخلاصاً لما سبق نرى أن الأهلية تعد شرط أساسي لقبول الدعوى أمام القضاء الإداري بالنسبة إلى الشخص الطبيعي أو المعنوي، أذ يترتب على عدم وجودها عدم قبول الدعوى؛ إلا في حالة إذا كان لديه تخويل أو وكالة تمكنه من القيام بالشؤون القانونية لمن ينوب عنه.
4ـ يجب أن لا يكون الطاعن قد أسقط حقه في الطعن.
إن قبول الطاعن للقرار الصادر من المحكمة الإدارية المختصة بشأن المنازعة الإدارية محل الطعن، يعد بمثابة التنازل عن حقه من الطعن فيه، سواء أكان ذلك القبول بشكل صريح عند إعلان صاحب الشأن عن إرادته الصريحة بقبول القرار والتنازل عن الطعن أم يكون قبول ضمني عندما يتمثل بصدور عمل قانوني من صاحب الشأن يدل على عدم رغبته في الطعن بالقرار، ولابد أن يكون القبول الضمني قاطع الدلالة وواضح المعنى غير قابل للشك والتأويل(56) وأن يكون إسقاط الطاعن لحقه في الطعن صادراً عن إرادته وباختياره، أو من قبل من يقوم مقامة قانوناً، ويمكن للمحكمة أن تقرر سقوط حق الطاعن بالطعن، نتيجة لقوات مواعيد الطعن (57) ففي فرنسا فأن قبول الطاعن للقرار يمثل ذلك إسقاطاً صريحاً لحقه في الطعن، حتى وإن كانت المسألة المراد التنازل عنها تتعلق بالنظام العام مالم ينص القانون على غير بعكس ما هو عليه الحال في مصر فأن المشرع أشترط لقبول القرار الإداري أو القرار القضائي والتنازل عن الطعن فيه، بأن لا تكون المسألة محل التنازل متعلقة بالنظام العام (58) وقد أخذ المشرع المصري بشرط عدم إسقاط الطاعن لحقه في الطعن إذ أشار بأنه " لا يجوز الطعن في الأحكام إلا من المحكوم عليه ولا يجوز لمن قبل الحكم أو ممن قضى له بكل طلباته ما لم ينص القانون على غير ذلك " (59) ، كما أخذت المحكمة الإدارية العليا في مصر بهذا الشرط في أحد أحكامها إذ جاء فيه " أن وكيل الطاعن أشار إلى أن موكلة تنازل عن الخصومة موضوع الطعن؛ بسبب تسوية الخلاف مع مصلحة الضرائب العقارية.... وفي مجال الطعن أمام القضاء الإداري، فأن وكيل الطاعن أقر بتنازل موكله عن الطعن وتمت موافقة الجهة الإدارية المطعون ضدها على ذلك " (60)
أما بالنسبة إلى المشرع العراقي فقد أشترط لقبول الطعن في الأحكام الصادرة من محكمة القضاء الإداري أمام المحكمة الإدارية العليا بأن لا يكون الطاعن قد أسقط حقه في الطعن من ذلك ما نص عليه قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل على أنه " لا يقبل الطعن في الأحكام إلا ممن خسر الدعوى ولا يقبل ممن أسقط حقه فيه إسقاطاً صريحاً أمام المحكمة أو بورقة مصدقة من الكاتب العدل " (61)، ويجب أن يكون هذا الإسقاط أمام المحكمة ويدون في عريضة الدعوى، أو أن يتم بورقة مصدقة من قبل الكاتب العدل، أما إذا وقع الإسقاط بعد تقديم الطعن فيجب أن يقدم بعريضة إلى المحكمة التي تنظر في الطعن، وهي أما أن تكون المحكمة الإدارية العليا أو المحكمة التي أصدرت الحكم ابتداء (62).
مما تقدم نرى بأن موقف المشرع العراقي والمشرع المصري كان أكثر تسديداً عندما جعل شرط إسقاط الطعن مقتصراً على صاحب الشأن (الطاعن) وأن لا يكون متعلقاً بالنظام العام؛ لأنه يعد صاحب الحق الأصيل في التنازل عن محل الخصومة الإدارية محل الطعن وأسقاط حقه من الطعن فيها بخلاف ما ذهب إليه المشرع الفرنسي عندما جعل ذلك الاسقاط متحققاً حتى وأن كانت المسألة متعلقة بالنظام العام.
5 - استنفاذ شرط التظلم الإداري
إن التظلم الإداري يؤدي إلى حقيقة واحدة وهدف واحد يتمثل في الالتماس من الإدارة بتعديل القرار الإداري أو سحبه أو إلغاءه بقصد التخفيف عن القضاء وحفظ هيبته الإدارة والحيد من الانحراف، كما يمثل التظلم الإداري أحد الشروط اللازمة لإقامة الدعوى أمام محكمة القضاء الإداري وفقاً لما جاء بقرار المحكمة الإدارية العليا (63) ، وقد عرف التظلم الإداري بالعديد من التعريفات إذ عرف بأنه " التماس يقدمه صاحب الشأن إلى الجهة الإدارية التي أصدرت القرار أو الجهة الرئاسية، يطلب فيه إعادة النظر في القرار أما بسحبه أو إلغائه أو تعديله وذلك قبل اللجوء إلى القضاء الإداري برفع دعوى الإلغاء" (64) وعُرف أيضاً بأنه " طلب يتقدم به صاحب الشأن إلى جهة الإدارة نفسها ليشكو أو يتظلم من القرار الإداري الذي أضر بمركزه القانوني بصوره مباشره بهدف أن ترجع الإدارة عن قرارها أو سحبه (65) " ففي فرنسا فأن التظلم الإداري وفقاً للقواعد العامة هو اختياري وليس وجوبي ومن ثم يمكن إقامة دعوى الإلغاء دون أن يكون هناك تظلم سابق من قبل المتضرر من القرار الإداري (66) ويكون التظلم وجوبياً في حالة الطعن بالقرار الإداري غير المشروع، لغرض حصول الطاعن على تعويض مناسب؛ بسبب الضرر المادي أو المعنوي الذي أصابه من جراء ذلك القرار، وبذلك يجب على الإدارة في هذه الحالة أن تبت في التظلم خلال مدة أربعة أشهر من تاريخ تقديمه (67) .
أما في مصر فقد أخذ المشرع المصري بالتظلم الاختياري من حيث الأصل؛ لأن صاحب الشأن غير ملزم قانوناً بالتظلم من القرار الذي يروم الطعن فيه أمام الجهة الإدارية، إذ يمكن له اللجوء للقضاء والطعن بالقرار الإداري خلال مدة (60) ستين يوماً من تاريخ الإعلان أو النشر أو العلم اليقيني (68) عدا الحالات التي يكون فيها التظلم وجوبياً (69) ، وقد حدد ميعاد التظلم الإداري بستين يوماً من ذلك " ينقطع سريان هذا الميعاد بالتظلم إلى الهيئة الإدارية التي أصدرت القرار أو الهيئات الرئاسية ويجب أن يبت في التظلم قبل مضي ستين يوماً من تاريخ تقديمه، وإذا صدر القرار بالرفض وجب أن يكون مسبباً، ويعتبر مضي مدة الستين يوماً على تقديم التظلم دون أن تجيب عنه السلطات المختصة بمثابة رفض ويكون ميعاد رفع دعوى الطعن في القرار الخاص في التظلم ستين يوماً من تاريخ انقضاء الستين يوماً المذكورة "(70).
أما في العراق أخذ المشرع العراقي بالتظلم الوجوبي، استناداً لنص المادة (7/ سابع/أ/ب) من قانون التعديل الخامس رقم (17) لسنة 2013 لقانون مجلس الدولة العراقي رقم (65) لسنة 1979 المعدل، ومن التطبيقات القضائية على ذلك قرار المحكمة الإدارية العليا العراقية إذ جاء فيه " على المدعي التظلم من الأمر المطعون فيه خلال (30) يوماً من تاريخ التبلغ به " (71) وأيضاً أشارت المحكمة الإدارية العليا العراقية إلى أن شرط التظلم الإداري لا يتم قبوله في إقامة الدعوى الإدارية إلا إذا كان ذلك التظلم منصباً على الأمر الإداري محل الطعن بالإلغاء (72) ولا يشترط في التظلم الإداري شكل معين؛ لكونه عبارة عن شكوى يبين فيها الموضوع المتظلم منة، ويقوم بعرض كافة الوثائق التي تؤيد صحة ما يدعيه، ومن ثم يطالب فيها بإلغاء أو سحب القرار الإداري غير المشروع (73).
______________ 
1- د. ماجد راغب الحلو، القانون الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية 1996، ص 498.  
2- أشار إليه. د. حمدي ياسين عكاشة، القرار الإداري في قضاء مجلس الدولة، منشأة المعارف، الإسكندرية، 1987، ص 17 
3- أشار إليه .د. أحمد سلامة بدر إجراءات التقاضي أمام محاكم مجلس الدولة، دار النهضة العربية، القاهرة، 2003، ص 241-242
4-  ينظر: قرار المحكمة الإدارية العليا العراقية رقم (456/ قضاء اداري / تمييز /2016 المؤرخ في 2017/3/16 المكتب الفني قرارات مجلس الدولة وفتاواه لعام 2017، ص 
5-  ينظر قرار المحكمة الإدارية العليا العراقية رقم (27) قضاء اداري/ تمييز /2014 المؤرخ في 2015/2/19، المكتب الفني، قرارات مجلس الدولة وفتاواه لعام 2015، ص 360 
6-  د. سامي الوافي، الوسيط في دعوى الإلغاء (دراسة تشريعية قضائية وفقهية) ، المركز الديمقراطي العربي برلين 2018، ص 94-95
7-  د. ماجد راغب الحلو، القانون الإداري، مصدر سابق، ص 303.
8-  د. عثمان سلمان غيلان العبودي، الأحكام القانونية لإقامة الدعاوي الإدارية، ط1، مكتبة القانون والقضاء، بغداد 2020، ص 48
9-  د. سامي جمال الدين الوسيط في دعوى إلغاء القرارات الإدارية، ط1، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2004، ص 147 
10- د. سامي الوافي، مصدر سابق، ص 95 
11- د. أحمد سلامة بدر، مصدر سابق، ص 250
12-  د. عمر محمد السيوي، الوجيز في القضاء الإداري، دار ومكتبة الفضيل للنشر والتوزيع، ليبيا، 2013، ص 193 
13- ماجد حامد حمود الصراف شرطا المصلحة والصفة في دعوى الإلغاء، دار الفكر والقانون للنشر، المنصورة ،2019 ص .130
14-  يقصد بالمصلحة المادية بأنها المصلحة التي تتجه إلى محو الآثار المادية التي تترتب على تنفيذ القرار الإداري المطلوب إلغاؤه " أما بالنسبة إلى المصلحة الادبية فقد عرفت على أنها " المصلحة التي تتجه إلى تحقيق فائدة أدبية أو روحية للطاعن من خلال محوها للآثار الأدبية أو الروحية التي ستترتب على تنفيذ القرار الإداري المطعون فيه بالإلغاء" ينظر في ذلك. د. عبد العظيم عبد السلام عبد الحميد، شرط المصلحة في دعوى الإلغاء (دراسة مقارنة فرنسا - مصر - السعودية)، ط1، دار النهضة العربية، القاهرة، 1994، ص152-151 
15- د. فيصل عبد الحافظ الشوابكة، شرط المصلحة في دعوى الإلغاء (دراسة مقارنة الأردن - فرنسا)، بحث منشور في مجلة دفاتر السياسة والقانون، جامعة العلوم الإسلامية العالمية في الأردن، العدد السابع، 2012، ص 157
16-  د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1995، ص 298
17-  د. علي سعد عمران، القضاء الإداري، ط1، دار الكتب والوثائق بغداد، 2008، ص 125 
18- د. أنور أحمد رسلان، وسيط القضاء الإداري، دار النهضة العربية، القاهرة، 2003، ص 476. 
19 - د. مازن ليلو راضي، الوجيز في القضاء الإداري الليبي، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 2003، ص 154
20-  د. عبد الغني بسوني عبد الله القضاء الإداري، 46، دون دار نشر الإسكندرية 2009، ص 94-95 
21-  ماجد حامد حمود الصراف شرطا المصلحة والصفة في دعوى الإلغاء، دار الفكر والقانون للنشر، المنصورة ،2019  ،ص 142 - 143 
22-  أشار إليه .د. محمد عبد السلام مخلص نظرية المصلحة في دعوى الإلغاء، دار الفكر العربي، القاهرة، دون سنة نشر، ص 124 . 
23- نصت المادة (2) منه " لا تقبل أي دعوى كما لا يقبل أي طلب أو دفع استناداً لأحكام هذا القانون أو أي قانون آخر لا يكون لصاحبه فيها مصلحة شخصية ومباشرة وقائمة يقررها القانون" 
24- وسام رزاق فليح إجراءات التقاضي أمام محكمة قضاء الموظفين في العراق (دراسة مقارنة) ، رسالة ماجستير، كلية القانون جامعة كربلاء، 2014، ص 90.
25-  ينظر حكم المحكمة الإدارية العليا المصرية في الطعن رقم (10871) لسنة 48 قضائية)، المؤرخ في 11/5/ 2008 منشور في مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا، السنة الرابعة والخمسون، ص 185
26-  ينظر حكم المحكمة الإدارية العليا المصرية في الطعن رقم (384) لسنة 41 قضائية) المؤرخ في 1/21/ 1996 ، متاح على الموقع الالكتروني لبوابة مصر للقانون والقضاء www.laweg.net تاريخ الزيارة  2023/10/8
27-  ينظر حكم محكمة القضاء الإداري المصرية في الطعن رقم 234) لسنة 11 قضائية) المؤرخ في 1999/2/27، منشور في مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها محكمة القضاء الإداري، السنة الثانية عشر والثالثة عشر، ص 77 
28- د. عبد اللطيف عبد الحميد محمد ماضي، شرط الصفة في دعوى الإلغاء (دراسة مقارنة) ، دار الفكر الجامعي، الإسكندرية 2016، ص 86 
29- ينظر: نص المادة (7/ رابعاً) من قانون التعديل الخامس رقم (17) لسنة (2013) لقانون مجلس الدولة العراقي رقم (65) لسنة (1979).
30-  المادة (6) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل.
31-  ماجد حامد حمود الصراف شرطا المصلحة والصفة في دعوى الإلغاء، دار الفكر والقانون للنشر، المنصورة ،2019  ، ص 149. 
32- ينظر: قرار المحكمة الإدارية العليا العراقية رقم (535/ قضاء اداري //تمييز/ 2016)، المؤرخ في 2017/8/31 المكتب الفني، قرارات مجلس الدولة وفتاواه لعام 2017، ص 82- 83 .
33-  د. علي سعد عمران، القضاء الإداري، ط1، دار الكتب والوثائق بغداد، 2008،  ص 126
34-  د. رياض عبد عيسى الزهيري دعوى إلغاء القرارات الإدارية في القانون العراقي والمقارن، ط1، دون دار نشر، بغداد، 2013، ص 99.
35-  د. عبد اللطيف عبد الحميد محمد ماضي، شرط الصفة في دعوى الإلغاء (دراسة مقارنة) ، دار الفكر الجامعي، الإسكندرية 2016،  ص 78. 
36- عيساني علي التظلم والصلح في المنازعات الإدارية رسالة ماجستير، كلية الحقوق، جامعة أبو بكر، الجزائر، 2008، ص 16. 
37- د. فؤاد محمد النادي إجراءات التقاضي أمام محاكم مجلس الدولة المصري، مطابع الزهراء للأعلام العربي، القاهرة، دون سنة طبع، ص 114 - 116. 
38- د. جيهان محمد ابراهيم جادو، الإجراءات الإدارية للطعن في الاحكام القضائية الإدارية، دار الكتب القانونية، القاهرة، 2009، ص 79 - 81
39-  بدر حمادة صالح، الطعن في أحكام القضاء الإداري في العراق (دراسة مقارنة) ، أطروحة دكتوراه، كلية القانون جامعة تكريت 2013، ص 66 
40-  رفاه كريم رزوقي كربل، دعوى التعويض من القرارات الإدارية غير المشروعة (دراسة مقارنة) ، أطروحة دكتوراه، كلية القانون جامعة بغداد، 2006، ص 160
41-  د. زكريا محمود رسلان إجراءات دعوى الإلغاء أمام مجلس الدولة، ط1، دون دار نشر، القاهرة، 2013 ص 458 459 
42- د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة، ضوابط إصدار الأحكام الادارية والطعن عليها دراسة تحليلية تطبيقية، ط1، المكتب الجامعي الحديث، القاهرة، 2013، ص 210-212 
43- ينظر الطعن رقم (5117) لسنة 58 قضائية)، جلسة 2016/1/6 إدارية عليا، مكتب فني 61/ ج1/ ق 27، ص 377.
44-  المادة (51) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل 
45- ينظر: قرار المحكمة الإدارية العليا العراقية رقم (494/ قضاء اداري/ تمييز 2016) ، المؤرخ في 2018/2/15، المكتب الفني قرارات مجلس الدولة وفتاواه لعام 2018، ص 390 
46-  نصت المادة (1/80) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل، على أنه "إذا كانت الخصومة غير متوجه تحكم المحكمة ولو من تلقاء نفسها برد الدعوى دون الدخول في أساسها". 
47- ينظر قرار المحكمة الاتحادية العليا في العراق رقم (2/ اتحادية / 2009 المؤرخ في 23 / 3/ 2009 قرارات المحكمة الاتحادية العليا للأعوام (2008-2009) ، المجلد الثاني 2011،ص174.
48- د. عبد العزيز عبد المنعم خليفة، ضوابط اصدار الاحكام الادارية والطعن عليها دراسة تحليلية تطبيقية، مصدر سابق، ص 210
49-  د. علي خطار شنطاوي، موسوعة القضاء الاداري، ج1 ، دار الثقافة للنشر، عمان، 2011 ، ص 287.
50- د. شادية إبراهيم المحروقي، الإجراءات في الدعوى الإدارية (دراسة مقارنة) ، دار الجامعة الجديدة للنشر الإسكندرية، 2005، ص 99 – 103 
51- د. يحيى الجمل القضاء الاداري، دار النهضة العربية، القاهرة، 1986، ص 379 380 
52- د. سامي جمال الدين، الدعاوي الادارية والاجراءات أمام القضاء الاداري، منشأة المعارف، الاسكندرية، 1981 ، ص 101
53-  ينظر قرار المحكمة الإدارية العليا العراقية رقم (943/ قضاء الموظفين تمييز/ 2015)، المؤرخ في 2017/7/27 المكتب الفني قرارات مجلس الدولة وفتاواه لعام 2017، ص 465 - 466.
54-  ينظر: نص المادة (52) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل. 
55- نصت المادة (3) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل، على أنه " يشترط أن يكون كل من طرفي الدعوى متمتعاً بالأهلية اللازمة لاستعمال الحقوق التي تتعلق بها الدعوى وإلا وجب أن ينوب عنه من يقوم مقامه في استعمال هذه الحقوق . 
56-  د. محمود السيد عمر التحيوي، تعدد الخصوم وأثره على خصومة الطعن في الحكم القضائي في ضوء الفقه وأحكام القضاء دراسة تطبيقية، دار الجامعة الجديدة ، القاهرة ، 2010 ، ص 39 - 40. 
57- د. أحمد أبو الوفاء نظرية الأحكام في قانون المرافعات ط 4 منشأة المعارف، الإسكندرية، دون سنة ر ص - ص 772 - 823
58-  د. محمود السيد عمر التحيوي، تعدد الخصوم وأثره على خصومة الطعن في الحكم القضائي في ضوء الفقه وأحكام القضاء دراسة تطبيقية، مصدر سابق، ص 45 - 46.
59-  المادة (211) من قانون المرافعات المدنية والتجارية المصري رقم (13) لسنة 1968. 
60- ينظر حكم المحكمة الادارية العليا المصرية في الطعن رقم (8127 لسنة 47 قضائية)، مجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة المذكورة الدائرة الأولى، ج1، 2006 2007) ص 134 135 
61- المادة (169) من قانون المرافعات المدنية العراقي رقم (83) لسنة 1969 المعدل. 
62- ينظر: نص المادة (205) من القانون نفسه.
63-  ينظر قرار المحكمة الإدارية العليا العراقية رقم (152/ قضاء اداري/ تمييز/ 2017)، المؤرخ في 2019/3/20، المكتب الفني، قرارات مجلس الدولة وفتاواه لعام 2019، ص 543 - 544 .
64-  د. وسام صبار العاني القضاء الإداري، دار السنهوري، بغداد، 2020، ص 213 
65- د. محمد رفعت عبد الوهاب، أصول القضاء الإداري، دار الجامعة الجديدة، الاسكندرية، 2007، ص79. 
66- د. محمد محمد عبد اللطيف، الوجيز في القضاء الاداري ، ج 1 ، دون مكان نشر، 2020، ص94. 
67- د. وسام صبار العاني القضاء الإداري، مصدر سابق، ص 214. 
68- د. أنور أحمد رسلان، وسيط القضاء الإداري، دار النهضة العربية، القاهرة، 2003،   ص 504.
69-  وهي الحالات التي نصت عليها المادة (10) ثالثاً / رابعاً / تاسعا من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 المعدل، وهي تلك المتعلقة بالمنازعات الوظيفية من ذلك القرارات المتعلقة بالتعيين في الوظائف العامة أو الترقية أو منح العلاوة، وكذلك قرارات الصادرة بالإحالة على المعاش أو الاستيداع أو الفصل بغير الطريق التأديبي، وكذلك الحال بالنسبة للطلبات الخاصة بإلغاء القرارات التأديبية، ينظر في ذلك نص المادة (12) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 المعدل.
70-  المادة (24) من قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972. 
71-  ينظر: قرار المحكمة الإدارية العليا العراقية رقم (175/ قضاء اداري/ تمييز 2019)، المؤرخ في 2019/4/4، المكتب الفني، قرارات مجلس الدولة وفتاواه لعام 2019، ص 548 - 549 
72- ينظر: قرار المحكمة الإدارية العليا العراقية رقم (6/ قضاء اداري/ تمييز/ 2018)، المؤرخ في 2018/10/4، المكتب الفني قرارات مجلس الدولة وفتاواه لعام 2018 ، ص 537 - 538. 
73- د. فريجة حسين المبادئ الأساسية في قانون الإجراءات المدنية والإدارية، ط2، ديوان المطبوعات الجامعية الجزائر، دون سنة نشر، ص 359