يعد العمل التشريعي من أهم الصلاحيات المخولة دستورياً للبرلمان إلى جانب رقابة النشاط الحكومي حيث يتولى البرلمان وفق الدستور والنظام الداخلي له دراسة مشاريع القوانين المقدمة من الحكومة كما أن له حق اقتراح القوانين، وأن الاختصاص التشريعي للمجالس النيابية في الدول الديمقراطية تجسيد لسيادة الشعب باعتبارها ممثلة لإرادته وتعد أهم وظيفة من وظائفها، إذ تعد سلطة التشريع الوظيفة الرئيسية لكل مجلس نيابي، وهذا يقتض منا بيان مفهوم الإقرار وأهمية إقرار الموازنة العامة، والسلطة المختصة بالإقرار في التشريعات المقارنة وذلك في الفرعيين الآتيين:

الفرع الأول: مفهوم الإقرار وأهميته

إن لقانون الموازنة العامة خصوصية من حيث مدى سلطة البرلمان في إقراره وأثر ذلك الإقرار والنتائج التي تترتب عليه، فإقرار الموازنة يعني العملية التي يتم بموجبها رفع مشروع الموازنة المقدم من الحكومة إلى السلطة التشريعية لدراسته ومناقشته وإدخال التعديلات عليه إن أمكن، والتصديق عليه وإصداره قبل الانتقال إلى مرحلة التنفيذ. ويُقصد بإقرار الموازنة إجازتها أو الموافقة عليها من قبل الجهة المختصة (1).

ولا يدخل ضمن مفهوم الإقرار فيما يتعلق بالإيرادات العامة منح الإذن للسلطة التنفيذية بتنفيذ القوانين الخاصة بجباية الإيرادات إذا صرح المشرع بذلك بإيراد نص في الموازنة بهذا المضمون فالأصل إن النصوص الخاصة بتوقع الإيرادات ترتبط أصلاً بالقوانين الدائمة التي تفرض تلك الإيرادات وتوجب على السلطة التنفيذية إجراء عمليات الجباية والتحصيل، أما بالنسبة لتقدير النفقات فهي ملزمة للسلطة التنفيذية إلا أنهـا مرتبطة بقيدين الأول يتمثل بوجود التزام على الدولة ولقيد الثاني وجـود نـص أو بنـد فـي قانون الموازنة يتضمن إمكانية الصرف وإلا فإن غياب أحد القيدين لا يجعل الإنفاق غيـر ملزماً فحسب بل يجعله باطلا (2).

ما دامت عملية إقرار الموازنة تعني موافقة البرلمان للحكومة على تنفيذها، ولكي يكون لهذه الموافقة معنى يجب أن تصدر في الأحوال العادية قبل تنفيذ الحكومة لهذه الموازنة، وهذا يعبر عنه بقاعدة مفادها أسبقية الإقرار على التنفيذ.

فلو جاز أن تنفذ الموازنة قبل عرضها على البرلمان وموافقته عليها لأدى ذلك إلى سلب حق السلطة التشريعية في عملية الإقرار، وجعل هذه العملية مجردة من مضمونها وجعلها إقراراً لواقع مفروض عليها مما يضعف فاعلية السلطة التشريعية عموماً ودورها في إقرار الموازنة خصوصاً (3). 

تبرز أهمية إقرار الموازنة العامة من نواحي عدة، فمن الناحية الدستورية يترتب على إقرار الموازنة العامة تنظيم العلاقات بين السلطات العامة للدولة وتمكينها بمعرفة ما يجوز لها أن تنفقه من أموال وما تحصله من إيرادات وأن عرض مشروع الموازنة على البرلمان هو بحد ذاته يعد فرصة للممارسة وظيفته الرقابية تجاه الحكومة، ومن الناحية السياسية يساهم الإقرار في معرفة مدى ثقة السلطة التشريعية بالحكومة فتمرير الموازنة بسلاسة يعد مؤشراً على انسجام بين السلطتين وإن الحكومة تحظى بثقة عالية، أمـا مـن الناحية الاقتصادية يؤدي الإقرار إلى خلق نوع من الاطمئنان لدى المتعاملين مع الدولة ويؤدي إلى بسط يد المعونة معها، كما يشجع المستثمرين على إدخال أموالهم لهذه الدولة ومن الناحية الاجتماعية فإن الإقرار يبث الاطمئنان لدى المواطنين ويعد مؤشراً إيجابياً على سياسة الحكومة وتنظيمها (4)، إضافةً إلى إنه يمثل إطاراً شاملاً لتوزيع الموارد المالية ضمن رؤية اجتماعية تنطلق من مبدأ حق المواطنين في أموالهم ومسؤولية الحكومــة فــي رعاية ذلك الحق اجتماعيا واقتصادياً وثقافياً (5).

وهنا يجب التمييز بين إجازة النفقات وإجازة ،الإيرادات إن إجازة النفقات لا يعني وجوب إنفاقها، لأن إجازة الإنفاق يتمثل بفتح الاعتمادات في إطار الموازنة، غير أن هذه الإجازة تتضمن الدلالة القانونية ذاتها بالنسبة لجميع النفقات ولا يتعلق نشوئها بإعمال قانونية قامت بها الإدارة، فقد تتضمن مجرد إجازة بالدفع، مثال ذلك الدين العام ورواتب الموظفين... وبالتالي يحظر على الحكومة إنفاق أي مبلغ لم تجزه السلطة التشريعية باعتماد مخصص في الموازنة (6) . أما بالنسبة لإجازة الإيرادات فلا يمكن جباية ضريبة من مكلف إلا بواسطة قانون، والفرق بين إجازة الإنفاق وإجازة الجباية إن إجازة الإنفاق تحدد نوعية النفقة والحد الأقصى لكميتها، بينما إجازة الجباية تضع أسس الجباية وقواعدها والتي لا يمكن تجاوزها (7) ، وإن أرقام الإيرادات تقديرية ويمكن جباية إيرادات تفوق الأرقام المصدقة، لأن إجازة الواردات لها صفة تقديرية فقط وليست لهـا صـفة تحديدية، إذ يمكن للحكومة أن تتجاوز تقديرات الموازنة للإيرادات زيادة أو نقصاناً دون أن تكون ملزمة بتلك التقديرات، على خلاف ما هو عليه بالنسبة للنفقات حيث لا يحق للحكومة أن تنفق بما يزيد على اعتمادات النفقات، إضافة إلى أن إجازة الجبايــة تـكـون شاملة لجميع أنواع الايرادات دون تمييز بينها، كما أنها تكون إجمالية عامة وغير محددة، على خلاف ما هو عليه إجازة الإنفاق تكون تفصيلية محددة. فالتخصيص بالنسبة للنفقات يقابله عدم تخصيص في الواردات وهو ما يطلق عليـه بشــيوع الموازنة وهو مبدأ من مبادئ الموازنة، ولا يصار إلى تخصيص الواردات إلا بنص قانوني  (8).

الفرع الثاني:

السلطة المختصة بالإقرار في التشريعات المقارنة

ظهر مبدأ ضرورة الإذن بالنفقات وتحصيل الضرائب في إنكلترا في البداية بصورة غير رسمية، ولكن هذا المبدأ عرف بصورة رسمية وطبق في إنكلترا منذ القرن السابع عشر إذ ظهرت وثيقة الحقوق عام 1688 متضمنةً هذا المبدأ، ولقد بدأ منذ هذا التاريخ تعميم مبدأ الإذن وتدعيم سلطة البرلمان وتغليبها على سلطة الملك عند عرض مشروع الموازنة(9).

وفي فرنسا فإن كلمـة موازنة لم توجد في الأدب الفرنسي في الفترة السابقة علــى بداية القرن التاسع عشر ولم يرد لها ذكر في لغة المالية العامة أو عند الفقهاء ورجال السياسة قبل الثورة، وظل الأمر كذلك حتى قامت الثورة الفرنسية عام (1789) وصدر بعدها الإعلان الفرنسي للحقوق وتضمن دستور فرنسا لعام (1791) ولأول مرة العناصر الخاصة بقانون الموازنة بمعناها الدقيق والحقيقي. وبعد ذلك تأكد هذا الحق للبرلمـان فـي الدول المتحضرة كلها، والذي يقضي بضرورة اعتماد السلطة التشريعية للموازنة العامة وإقرارها ، ويرجع تاريخ أول موازنة حقيقة في مصر لعام (1880) بعــد اضطراب الأحوال المالية وعزل الخديوي إسماعيل ولكن كان تدبير الشؤون المالية للدولة في يد السلطة التنفيذية واستمر الحال على هذا الوضع حتى صدور دستور عام (1923) عندما تقرر إعطاء البرلمان حق الاعتماد السنوي لإيرادات الدولة ومصروفاتها(10).

وعليه فإن السلطة المختصة باعتماد مشروع الموازنة العامة في معظم دول العالم هي السلطة التشريعية، ويعد هذا الحق من الحقوق الرئيسة التي اكتسبها عبر تطور تأريخي حيث بدأ بضرورة موافقة السلطة التشريعية على فرض الضرائب ثم استتبع ذلك ضرورة مراقبتها في إنفاق حصيلتها وأصبح من الضروري إقرارها للموازنة العامة(11).

إن منح حق إقرار الموازنة العامة بيد السلطة التشريعية يعود إلى خشيتها من تنكر الراعي لحقوق الرعية ومن خلال الاستعراض التاريخي إن البرلمان لا يكتفي بحقه في إقرار الموازنة العامة بل له الحق في تحديد أوجه الصرف فيهـا لكـن الضرورات العلمية والفنية جعلت البرلمان يتنازل عن اختصاص إعداد مشروع الموازنة العامة محتفظاً بحقه في مناقشة ورقابة التقديرات التي تضعها الحكومة ولقد اجتهد الفقه المالي بتبرير اختصاص السلطة التشريعية في إقرار قانون الموازنة العامة بمبررات كثيرة من ضمنها عدم الالتفاف على مبدأ قانونية الضريبة وبسط السلطة التشريعية رقابتها كونها الممثل عن الشعب على أعمال السلطة التنفيذية ومدى صلاحية ما تضعه من برامج لإدارة البلاد، في الوقت الذي نرى أن هذه المبررات تتهاوى وتصبح غير مجدية ولا داعي لها إذا ما علمنا أن هناك مبرراً أقوى وهو أن السلطة التشريعية لها اختصاص أصيل هو إقرار القوانين (12) . فالسلطة التشريعية قد تتكون من مجلس واحد، أو من مجلسين (13).

وتتولى السلطة التشريعية دور مهم في مختلف مراحل دورة الموازنة بدءاً من إصدار الموافقة عليها وصولاً إلى تنفيذها والرقابة عليها. وبالرجوع إلى دساتير الدول محل المقارنة، نجد أن الدستور العراقي أعطى الحق للسلطة التشريعية إقرار مشروع الموازنة العامة، إذ نص الدستور على أن يقدم مجلس الوزراء مشروع قانون الموازنة العامة والحساب الختامي لإقراره) (14) ، وكذلك نص الدستور الأردنـي علـى أن يقوم مجلس الوزراء بتقديم مشروع الموازنة العامة إلى مجلس الأمة بشقيه (مجلـس النـواب ومجلس الأعيان) لإقراره قبل ابتداء السنة المالية بشهر واحد (15).

كما منح الدستور اللبناني لمجلس النواب حق إقرار مشروع الموازنة العامة (16) أيضاً أقرت الدساتير المصرية المتعاقبة حق اعتماد الموازنة للسلطة التشريعية إذ اوجب الدستور النافذ عرض مشروع الموازنة العامة على مجلس النواب لإقراره خلال مدة لا تزيد على ستة أشهر من تاريخ انتهاء السنة المالية (17)، فإذا اعتمدت السلطة التشريعية مشروع الموازنة يصدر بها قانون وتصبح واجبة التنفيذ  (18).

وتجدر الإشارة إلى أن أهم معوقات إقرار مشروع قانون الموازنة العامة تتمثل في الطبيعة الفنية لهذا القانون مما يصعب المهمة على أعضاء مجلـس النـواب فــي مناقشته بصورة فاعلة (19)، وما جرت عليه العادة مؤخراً من نقل لوقائع جلسات مجلس النواب عبر وسائل الإعلام المختلفة، تأثيراً في طبيعة مناقشته، ففـي الأعـم الأغلب تذيل خطابات النواب المتكلمين بمطالب ضيقة وخاصة بمناطقهم الانتخابية (20) ، وفي العراق على وجه الخصوص أن أخطر ما يواجه مشروع قانون الموازنة هو تقديم الاعتبارات السياسية والمناطقة على الاعتبارات المهنية، مما يضعف من الدور الاقتصادي والاجتماعي المرسوم له (21).

__________

1- محمد شاكر عصفور، أصول الموازنة العامة، الطبعة الثانية، دار المسيرة للنشر والتوزيع والطباعة، عمان، 2009 ، ص102.

2- احمد خلف الدخيل المالية العامة من منظور قانوني، مطبعة جامعة تكريت، بغداد، 2013، ص214.

3- محمد خيري العكام المالية العامة، منشورات الجامعة الافتراضية السورية، دمشق، 2018، ص12.

4- حيدر حسين علي الاختصاصات المالية للسلطة التنفيذية في قانون الإدارة المالية العراقي رقم 6 لسنة 2019 المعدل، مكتبة القانون المقارن ،بغداد، 2022 ، ص 3.

5- سرمد كوكب الجمل الموازنة العامة للدولة، شركة دار الاكاديميون للنشر والتوزيع، عمان، 2018، ص 27.

6- دكتور عباس محمد نصر الله، المالية العامة والموا زنة العامة، منشو ا رت زين الحقوقية، بيروت،  2015  ، ص 113-114.

7- فوزت فرحات المالية العامة والاقتصاد المالي، الطبعة الخامسة ، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، 2013، ص 153.

8-  عباس محمد نصر الله المالية العامة والموازنة العامة، مرجع سابق، ص 113.

9- عبد الحكيم الرفاعي، علم المالية العامة، مطبعة التقويض الأهلية، بغداد، 1944-1945، ص 200.

10- السيد عطية عبد الواحد، مبادئ واقتصاديات المالية العامة، دار النهضة العربية، القاهرة، 2000 ، ص406 - 407.

11- عادل فليح العلي وطلال محمود كداوي اقتصاديات المالية العامة الإيرادات العامة والموازنة العامة للدولة، دار الكتاب للطباعة والنشر، جامعة الموصل، بغداد، 1989، ص314.

12- احمد خلف الدخيل، المالية العامة من منظور قانوني، مطبعة جامعة تكريت، بغداد، 2013 ، ص214

13- ينظر: المادة (101) من الدستور المصري لسنة 2014 والمادة (16) من الدستور اللبناني لسنة 1926، والمادة (48) من الدستور العراقي لسنة 2005 النافذ، والمادة (25) من الدستور الأردني لسنة 2011.

14- المادة (62) الفقرة (أولا) من الدستور العراقي لسنة 2005.

15-  المادة (112) من الدستور الأردني لسنة 2011 ( يقدم مشروع قانون الموازنة العامة ومشروع قانون موازنات الوحدات الحكومية إلى مجلس الأمة قبل ابتداء السنة المالية بشهر واحد على الأقل للنظر فيهما وفق أحكام الدستور، وتسري عليهما نفس الأحكام المتعلقة بالموازنة في هذا الدستور، وتقدم الحكومة الحسابات الختامية في نهاية ستة شهور من انتهاء السنة المالية السابقة)

16- المادة (83) من الدستور اللبناني لسنة 1926) (كل سنة في بدء عقد تشرين الأول تقدم الحكومة لمجلس النواب موازنة شاملة نفقات الدولة ودخلها عن السنة القادمة ويقترع على الموازنة بندا بندا.

17- المادة (101) من الدستور المصري لسنة 2014 (يتولى مجلس النواب سلطة التشريع، وإقرار السياسة العامة للدولة، والخطة العامة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية، والموازنة العامة للدولة، ويمارس الرقابة على أعمال السلطة التنفيذية، وذلك كله على النحو المبين في الدستور)

18- طاهر الجنابي، دراسات في المالية العامة، من دون دار نشر، بغداد، ، 1990، ص299.

19- صباح بن حمد آل خليفة الرقابة على أعمال السلطة التنفيذية في النظام الدستوري البحريني دراسة مقارنة مملكة البحرين والكويت ومصر ، دار النهضة العربية، القاهرة، 2012، ص 653 - 654.

20-  عبد اللطيف قطيش، الموازنة العامة للدولة دراسة مقارنة، منشورا ت الحلبي الحقوقية،   بيروت، 2005 ، ص 199.

21- باقر كرجي الجبوري، "الاثار الاقتصادية لتأخر اقرار الموازنة العامة واثره على اقتصاد العراق"، بحث منشور في مجلة القادسية للعلوم الادارية والاقتصادية، المجلد 17 ، العدد 3، تصدر عن كلية الإدارة والاقتصاد، جامعة القادسية، بغداد، 2015 ، ص 151.