يقتضي استجلاء حقيقة القرض العام التفريق بين أنواعه؛ لأن كل نوع من أنواع القروض يحمل وصفة قانونية مختلفة عن الآخر، وهذا ما سوف نوضحه تباعا، وكا لأتي:

أولا: الطبيعة القانونية للقروض العامة الداخلية

تقسم القروض الداخلية إلى قروض اختيارية وقروض إجبارية، وهو ما سنتناوله وكالآتي:

1 - الطبيعة القانونية للقروض الاختيارية

القرض العام الاختياري هو تصرف يصدر بناء على توافق إرادتين، إرادة الإدارة المفترضة وإرادة الدائن المفترض، ولكي ينعقد هذا التصرف صحيحة يلزم أن تتوفر فيه الأركان المعروفة في كل عقد، وهي الرضا والحل والسبب إضافة إلى توفر أهلية طرفية وسلامة إرادتها من العيوب ولما كانت الإدارة تبرم نوعين من العقود: عقودا مدنية وأخرى إدارية، فإن التساؤل الذي يثار بهذا الصدد هو إلى أية طائفة من عقود الإدارة ينتمي القرض العام، أينتمي إلى عقودها المدنية أم إلى عقودها الإدارية» (1).

يوجد معیاران لبيان طبيعة عقد القرض العام، وكالاتي:

أ- المعيار القانوني

بمقتضى هذا المعيار، فقد يحدد المشروع بنص قانوني صفة القرض العام، ويجعل اختصاص النظر في المنازعات التي قد يثيرها للقضاء الإداري، كما هو الحال في فرنسا، إذ صدرت قوانین أناطت بجهة القضاء الإداري اختصاص النظر في المنازعات المتعلقة بعقود القرض العام، فقرر مجلس الدولة بناء على ذلك أن هذه العقود تحوز الصفة الإدارية أي تعتبر عقودة بتحديد القانون..

ب - المعيار القضائي

إن المشرع لا يتدخل كثيرا لتحديد صفة القروض التي تبرمها الإدارة من خلال تحديد اختصاص القضاء الإداري فيها، ومن ثم لزم البحث عن معيار آخر يعول عليه في تحديد طبيعة القرض الاختياري، وهذا المعيار يعرف بالمعيار القضائي، وبمقتضاه يعتمد في تحديد الطبيعة الإدارية للقرض العام على توفر شروط تكون في مجموعها معیار قضائية تتحدد على أساسه الطبيعة الإدارية القروض التي تبرمها الإدارة، وهذه الشروط هي:

-  أن تكون الإدارة طرفا في القرض العام.

- أن يرتبط القرض العام بمرفق عام.

- إتباع وسائل القانون العام في إبرام القرض العام (2).

2 - الإدارة طرف في القرض العام

يشترط في الفرض العام الاختياري لكي يعتبر عقدة إدارية أن يكون المفترض فيه شخص من أشخاص القانون العام، وهذا الأخير، قد يكون الدولة أو أحد أشخاصها الإقليمية أو شخص من أشخاصها المرفقية.

لقد ميز الباحثون بين قروض الدولة وغيرها من أشخاص العامة، فقصر الصفة الإدارية على الأولى دون الثانية، غير إن الرأي الراجح لا يقيم وزنة لهذه التفرقة؛ لأنه يعتبر عقد القرض العام في الحالتين إدارية أو مدنيا بحسب ما يحتوي عليه من شروط

كما إن هناك خلافا بين الفقه حول الطبيعة القانونية للقروض التي تبرمها المنظمات المهنية مثل النقابات مع أشخاص القانون الخاص، فهل تعد عقودة إدارية أم عقودا مدنية؟

ذهب بعض الكتاب إلى إن مؤدي الاعتراف بالشخصية المعنوية لتلك المنظمات يضفي الصفة الإدارية على العقود التي تبرمها، إذا ما استوفت باقي الشروط، في حين ذهب آخرون إلى إن العقود التي تبرمها هذه المنظمات لا تعد عقودة إدارية حتى لو تعلقت بأداء المرفق لمهمته، واحتوت على شروط استثنائية غير مألوفة، ونرى أن قروض المنظمات المهنية ليست قروضة عامة؛ لأن القروض العامة كما هو معروف تمثل أحد أوجه الإيراد العام الذي تؤول حصيلته للخزينة العامة ، ويرصد مبلغه للانفاق العام في مشاريع تلبي احتياجات عامة، وتهدف إلى تحقيق الصالح العام، بينما قروض المنظمات المهنية تعتبر إيرادات خاصة بها، وتتفق مبالغها لمصلحة الأعضاء المنتمين إليها ، طابعة إدارية وإنما طابعة مدنية، ومن ثم تخضع لهذا نصل إلى إن قروض هذه المنظمات لا تحمل الأحكام القانون الخاص  (3) .

3 - اتصال القرض العام بمرفق عام

إن ارتباط القرض العام بمرفق عام يعد شرط لازمة لوصف القرض العام بالعقد الإداري، إذ ينصرف مفهوم المرفق العام إلى كل نشاط يهدف إلى تلبية حاجة عامة تقوم بها الدولة أو تكون تحت إشرافها في إطار نظام قانوني متميز.

وبناء على ما تقدم، فإن علاقة القرض العام بالمرفق العام تثير تساؤلات عديدة تتعلق بنوع المرفق العام الذي يتصل به القرض، ومدى توافر مفهوم المرفق العام في النشاط المالي للدولة، ولا يسعنا التطرق لهذه التساؤلات ومناقشتها لخروجها عن موضوع الدراسة.

4 - اتباع أسلوب القانون العام في إبرام القرض العام أو تنفيذه

لا يكفي أن يصل القرض العام بأحد المرافق كما يكتسب الصفة الإدارية فحسب، بل لابد أن تنصرف نية الإدارة المقترضة إلى إتباع أسلوب القانون العام عند إبرام هذا العقد أو تنفيذه، وأهم وسيلة يعتمد عليها في الكشف عن نية الإدارة في اختيار وسائل القانون العام هي أن يتضمن القرض العام شروطا استثنائية غير مألوفة في القانون الخاص، فوجود هذه الشروط في القرض العام يكشف عن استعمال الإدارة المفترضة لامتيازات السلطة العامة وعن أعمالها لقواعد القانون العام وذلك من أجل تحقيق هدف العقد الإداري وهو الصالح العام(4).

2- الطبيعة القانونية للقروض العامة الإجبارية

ذهب بعض الكتاب إلى إثارة الشك حول صفة القرض العقدية؛ لأنها تفرض على المقرضين فرضا يماثل فرض الضريبة، وإن كانت تختلف عنها من حيث التزام الدولة برد مبلغ القرض مع فوائده إلى المقرضين.

ويرى الباحث أن القرض الإجباري عبارة عن نظام قانوني بشغل فيه المقرض مركزة قانونية تنظيمية، ومن أجل الوقوف على حقيقة القرض الإجباري لابد من بيان التقسيم الموضوعي للأعمال القانونية الصادرة عن الإدارة وتأثيرها على المراكز القانونية.

فمن المعلوم أن البناء القانوني للدولة يتكون من مجموعة من المراكز القانونية ترتكز على حزمة من الأعمال التي تصدرها السلطات المختلفة في الدولة. وبالنسبة للمراكز القانونية فإنها الحالة التي يوجد فيها الشخص أمام القانون، وتنقسم هذه المراكز إلى طائفتين:

الطائفة الأولى: مراكز موضوعية وهي كل مركز يكون محتواه واحدة بالنسبة لطائفة معينة من الأفراد، مثال ذلك مركز الموظف.

فيما تتمثل الطائفة الثانية: في مراكز شخصية وهي التي يحدد محتواها بالنسبة لكل فرد على حدة، ومثلها حالة الدائن والمدين في القانون الخاص (5).

أما بالنسبة إلى الأعمال القانونية، فقسم من حيث الآثار التي تترتب عليها إلى ثلاثة أنواع:

النوع الأول: العمل المشروع وهو كل عمل قانوني ينشئ أو يعدل أو يلغي مركزا قانونيا موضوعية مثل ذلك القوانين واللوائح

أما النوع الثاني: العمل الشخصي وهو الذي يترتب عليه إنشاء مركز شخصي أو تعديله أو إلغاؤه ومثله العقد.

فيما يتمثل النوع الثالث في العمل الشرطي وهو عمل صادر بصدد فرد معين يترتب عليه إلحاقه بمركز قانوني موضوعي مثل ذلك قرار تعيين الموظف

وبهذا الصدد لابد من الإشارة إلى إن علاقة المقرض مع الإدارة في القرض الإجباري علاقة عقدية؛ لأن العقد كما هو معلوم توافق إرادتين عن حرية واختيار ولا حرية واختيار للمقرض في القرض الإجباري.

كما يلاحظ أن المقرض في هذا النوع من القروض شغل مركزا عامة موضوعية يحدد مضمونه ويرسم معالمه القانون الذي يأذن القرض، وهذا القانون يعتبر المصدر المباشر للعلاقة الناشئة بين الإدارة والمقرض، وما يهمنا هنا أن المركز القانوني الموضوع هو مركز عام ومجرد، ولا يمكن أن يطبق من تلقاء نفسه وبقوة القانون على المقرض، وانما يلزم ذلك صدور عمل قانوني بسحب هذا المركز القانوني على الشخص الذي يرفض إخضاعه لأحكامه، وهذا العمل القانوني الساحب هو العمل الذي تتخذه الإدارة في مواجهة المقرض، مثل استقطاع مبلغ القرض من أمواله وترحيله إلى الخزينة العامة، ويعرف في التنظيم القانوني بالعمل الشرطي، وهذا العمل ليس له أي أثر إنشائي، وإنما هو مجرد عمل ساحب، ولا يمكن أن يترتب عليه أي تغيير بالزيادة أو النقصان في المركز القانوني الذي يسميه، كل ما في الأمر أن هذا المركز يصبح بعد سحبه بموجب عمل الإدارة ذا طابع شخصي(6).

يتضح مما تقدم، أن علاقة المقرض بالإدارة في القرض الإجباري علاقة تنظيمية وليست تعاقدية، وهذا يعني إن القروض الإجبارية ليست علاقة قائمة على توافق إرادتين، وإنما هي عمل قانوني من جانب واحد وهو جانب الإدارة المقترضة

ثانيا: الطبيعة القانونية للقروض العامة الخارجية:

برم القروض الخارجية مع فئتين هما الأشخاص الدولية والأشخاص الأجنبية الخاصة، لذا سنتناولها كالآتي:

1- الطبيعة القانونية للقروض المبرمة مع الأشخاص الدولية

تعد اتفاقات القروض التي تبرمها الدولة المرضية مع الدول الأخرى والمنظمات الاقتصادية الدولية المفترضة معاهدات دولية تخضع لأحكام القانون الدولي إذا ما استوفت الخصائص اللازمة توافرها في المعاهدات الدولية، وقد تتخذ اتفاقات القروض تسميات مختلفة مثل اتفاقية مالية دولية وتبادل المذكرات والرسائل، مع إن ذلك لا يخل من اعتبارها من قبل المعاهدات الدولية وخضوعها بالتالي للقواعد التي تحكم هذه الأخيرة(7).

وتجدر الإشارة إلى إن خضوع القرض المبرم مع الأشخاص الدولية إلى القانون الدولي العام يبقى مرهونة بإرادة أطرافه التي قد تتفق على استبعاد هذا القانون وإخضاع القرض إلى قانون آخر مثل القانون الوطني للدولة المقرضة، وعند ذلك لا يعتبر القرض معاهدة دولية وانما مجرد عقد مالي بين شخصين دوليين.

2 - الطبيعة القانونية للقروض المبرمة مع الأشخاص الأجنبية

بادئ ذي بدء، لابد من الإشارة إلى إن القروض المبرمة مع الأشخاص الخاصة الأجنبية لا يمكن اعتبارها معاهدات دولية تخضع لأحكام القانون الدولي؛ لأن هذه الأشخاص ليست من أشخاص القانون الدولي العام التي لها أهلية إبرام المعاهدات الدولية. كما إن هذه القروض لا تتمال طبيعتها مع طبيعة العقود المبرمة بين التجار المتعاملين على مسرح العلاقات الاقتصادية الدولية التي تخضع للقانون التجاري الدولي؛ لأن هذا القانون لا يحكم سوى العلاقات التي يشغل أطرافها مراكز قانونية متساوية، بينما القروض التي تبرمها الدولة مع الأشخاص الخاصة تتسم بتفاوت المركز القانوني الطرفيها، ومن ثم يثار التساؤل بهذا الصدد والمتمثل في أنه إذا لم تكن هذه القروض معاهدات دولية ولا عقود تجارية، فما هي طبيعتها القانونية؟ فذهب مجلس الدولة الفرنسي إلى تكييف هذه القرض على أنها عقود إدارية، ويتعلق الأمر بعقد قرض متضمنا شرط الدفع بالذهب أصدرته الحكومة الفرنسية في الولايات المتحدة الأمريكية في المدة المحصورة ما بين الحربين وينتهي عام 1941، إلا أن نظرا لظروف الحرب العالمية الثانية تم تأجيله لما بعد ذلك. وفي عام 1948 فإن حاملي السندات طالبوا بدفع قيمتها إما بالذهب أو بالفرنك الفرنسي تبعا لقيمته يوم المطالبة، إلا أن وزير المالية الفرنسي تمسك بأعمال القانون الأمريكي الصادر عام 1933، الذي يبطل شرط الدفع بالذهب. وعندما طرح النزاع أمام مجلس الدولة، أصدر حكمة باعتبار القرض محل المنازعات عقدا إداريا صادر من الدولة الفرنسية تحكم تنفيذه قواعد القانون الفرنسي، بصرف النظر عن مكان إصداره في الولايات المتحدة الأمريكية وان الوفاء بالمبالغ المستحقة عند انتهاء مدته يجب أن يتم في نيويورك، وأعمال قواعد القانون الفرنسي على واقعة الحال معناد إلزام الحكومة الفرنسية بتسديد المبالغ المستحقة إلى المقرضين إما عن طريق عملة قابلة للتحويل ذهبا (8).

_____________

1- أحمد سامي منقارة، المفاهيم التقليدية والحديثة في الأموال العمومية والموازنة العامة، ط (طرابلس - لبنان: دار البلاد للطباعة والإعلام في الشمال، 2014 ، ص173

2- عبد العزيز عبد المنعم خليفة، الأسس العامة العقود الإدارية الإيرام، التنفيذ المنازعات في ضوء أحدث أحكام مجلس الدولة ووفقا لأحكام قانون المناقصات والمزايدات، الإسكندرية - مصر: منشأة المعارف، 2004، ص 15-19)، س سليمان محمد الطماوي، الأسس العامة للعقود الإدارية دراسة مقارنة، ط5 ( القاهرة – مصر دار الفكر العربي 2005   ، ص 26.

 3- عبد العزيز عبد المنعم خليفة، الأسس العامة العقود الإدارية الإيرام، التنفيذ المنازعات في ضوء أحدث أحكام مجلس الدولة ووفقا لأحكام قانون المناقصات والمزايدات، الإسكندرية - مصر: منشأة المعارف، 2004 ، ص 32 .

4- حيدر وهاب عبود، "دراسة في الطبيعة القانونية للقروض العامة ، مقالة منشورة في مجلة كلية التراث الجامعة، العدد (8)، بغداد - العراق، 2010 ، ص 19.

5-  حيدر وهاب عبود، "دراسة في الطبيعة القانونية للقروض العامة ، مقالة منشورة في مجلة كلية التراث الجامعة، العدد (8)، بغداد - العراق، 2010 ، ص 20 .

6-  حيدر وهاب عبود، "دراسة في الطبيعة القانونية للقروض العامة ، مقالة منشورة في مجلة كلية التراث الجامعة، العدد (8)، بغداد - العراق، 2010 ، ص 21.

7- حيدر وهاب عبود، "دراسة في الطبيعة القانونية للقروض العامة ، مقالة منشورة في مجلة كلية التراث الجامعة، العدد (8)، بغداد - العراق، 2010 ، ص 25

8-  حيدر وهاب عبود، "دراسة في الطبيعة القانونية للقروض العامة ، مقالة منشورة في مجلة كلية التراث الجامعة، العدد (8)، بغداد - العراق، 2010 ، ص 22