كان السائد بأن يكون القرار الإداري غير شرعي لتخلف الأسباب التي حددها القانون لتبرير تصرف الإدارة ، وهذه صورة انعدام الأسباب القانونية وأحيانا أخرى يكون القرار الإداري غير شرعي لانعدام الأسباب التي تدعيها الإدارة لتبرر تصرفاتها ، فإذا ثبت للقضاء الإداري عدم مشروعية القرار نتيجة خطأ في الوقائع ، فأنه يقضي بإلغائه لإصابته بعيب السبب ، هذا في مجال السلطة المقيدة للإدارة ، أما في مجال السلطة التقديرية فانه لا يختلف إلى حد ما عن السلطة المقيدة فكان القضاء يبتعد عن كل رقابة تتعلق بالقرارات التقديرية على أساس أن قضاء مجلس الدولة هو قضاء مشروعية وما دام القانون قد حدد الوقائع والحالات التي تصدر فيها هذه القرارات وتركها لتقدير الإدارة فأنه لا يجوز إجراء الرقابة عليها.(1) وكان القاضي الإداري في فرنسا يرفض باعتباره قاضي مشروعية ، النظر في الوقائع التي بنت الإدارة قرارها على أساسها ولا يراقب مدى صحتها ومدى ملائمة القرار الإداري لها وقد أعطيت لرفض القضاء الإداري التدخل في الوقائع ثلاثة تبريرات رئيسة وهي :

أ- إن الغلط في بالوقائع أو  تقديرها لا يشكل خرقاً للقانون

ب- إن القاضي الإداري لا يراقب سوى مدى مشروعية القرارات عدم مخالفته للقانون لذا فهو لا يتدخل في تقدير الوقائع .

ج- إن القاضي الإداري بمثابة قاضي تمييز بالنسبة للقرارات الإدارية ويجب عليه أن يحترم التقييم الذي أجرته الإدارة للوقائع .(2)

ولكن  القضاء الإداري تطور في رقابته لعيب السبب بحيث شمل جوانب عديدة في السبب  كالرقابة على العنصر المادي للوقائع التي تسبب في إصدار القرار ثم الرقابة على التكييف ثم وصل إلى رقابة التناسب التي سبق وان بحثناها ضمن عيب مخالفة القانون . وتأخذ  سلطات القضاء الإداري في تقدير عيب السبب في الوقت الحاضر عدة مستويات يمكن ترتيبها وحسب ظهورها كالأتي 

أولا- الرقابة على الوقائع

باشر مجلس الدولة الفرنسي رقابته على الوقائع بعدما كانت محظورة عليه من خلال دعاوى عديدة بدأها في عام 1907 من خلال حكم (Monod) والذي شكل تحول في سلطة القضاء الإداري واستمر بعدها بممارسة رقابته على وقائع القرار ، ففي حكم المجلس الدولة الفرنسي في قضية (Amino) الصادر في عام 1916 والذي جاء فيه (انه إذا كان مجلس الدولة لا يستطيع تقدير ملاءمة الإجراءات التي تعرض عليه ،فانه يملك التحقق من ماديات الوقائع التي بررت هذه الإجراءات).(3) وبهذا اصبح القضاء الفرنسي يفرض رقابته على العنصر المادي للوقائع بعد أن كان لا يجرؤ على ذلك ولكنه بقي مقصرا على ذلك دون التطرق إلى جوانب أخرى  في السبب في تلك المرحلة .

ولم يمر القضاء المصري بالمراحل التي مر بها مجلس الدولة وإنما اختط لنفسه نهجاً على غرار ما وصل إليه القضاء الفرنسي من خلال أول قانون لمجلس الدولة في عام 1946 حيث فرض من خلاله القضاء الإداري في مصر رقابته على الوقائع ، ومن أحكامه  بهذا الصدد حكم محكمة القضاء الإداري والذي جاء فيها (إذا كانت الإدارة تستقل بوزن مناسبات قرارها وبتقدير ملاءمة وعدم ملاءمة إصداره ، دون أن يكون للقضاء التعقيب عليها في هذا الشأن . إلا أن مناط ذلك أن تكون قد استندت في قرارها إلى وقائع صحيحة مؤدية إلى النتيجة التي انتهى إليها القرار الإداري )  وكذلك اتفق مسلك المحكمة الإدارية العليا مع مسلك محكمة القضاء الإداري في هذا الجانب ولكنها خرج عنه في موضوع إبعاد الأجانب والذي امتنعت فيه عن رقابة الوجود المادي للوقائع التي استندت إليها الإدارة باعتبار أن ذلك من المسائل التي تترخص الإدارة في تقديرها بسلطة مطلقة بحدود الصالح العام.(4)

أما في العراق فقد بسط القضاء العادي و الإداري رقابته على الوقائع التي تستند إليها القرارات الإدارية محل الطعن وحكم بإلغائها لعدم وجود أسباب ومن هذه القرارات ما أصدره مجلس الانضباط العام في قرار له بتاريخ 25/ 12/2003 والذي  سبق الاشارة اليه حيث جاء فيه (باعتراض موظفة في مصرف الرافدين على قرار مدير المصرف والذي اصدر قراراً  تضمن إعفاءها من الوظيفة خلاف القانون) وجاء في حيثيات القرار (إن الذي يهم المجلس في مجال هذا الطعن البحث عن مدى مشروعية الأمر الإداري المطعون فيه وأصولية أسبابه وانسجامه مع متطلبات الصالح العام ..) مما يكون الأمر الإداري المطعون فيه قد صدر خلافاً للمشروعية ولقواعد الاختصاص وخالياً من أسبابه القانونية …) .   وهذا يعني أن القضاء العراقي مستقر في رقابته على الوجود الوقائع وعلى وجوب التزام الإدارة عند اتخاذ قرارها على سبب صحيح في الواقع . (5)

وبهذا يكون القضاء الإداري التقليدي قد بسط رقابته أولا على وجود الوقائع المادية والقانونية بشكل تام سواء كان في المجال السلطة المقيدة أو التقديرية للإدارة ، ولكن هل اكتفى بذلك ؟.

ثانياً- رقابة القضاء على التكييف القانوني :

في الوقت نفسه الذي كان القضاء التقليدي يراقب وجود الوقائع باشر رقابته على التكييف القانوني لهذه الوقائع والذي شكل بدوره قيدا ثانيا على سلطة الإدارة، ويعرف التكييف بأنه: إعطاء الواقعة الثابتة لدى رجل الإدارة ، اسماً ، أو عنواناً يحدد موضوعها داخل نطاق قاعدة قانون التي يراد تطبيقها ، أو يدخلها ضمن الطائفة القانونية من المراكز أو الحالات المشار إليها في قاعدة ، وبعبارة أخرى فأن عملية التكييف القانوني إنما تعني إرجاع حالة من الواقع إلى إطار فكرة قانونية . (6)

وقد استقر الفقه بأن عملية التكييف هي عمل قانوني أو مسألة قانون وبالتالي يدرجها البعض ضمن رقابة المشروعية ، وعلى العموم أن عملية التكييف أصبحت اليوم خاضعة لرقابة القضاء ، ولكن القضاء الإداري في  وفرنسا ومصر واستثناء من القاعدة العامة يقف في بعض قراراته عند حد الوجود المادي ولا يتطرق إلى التكييف ولابد من التعرض إلى تطبيقات كل من القضاء الفرنسي والمصري والعراقي لنقف عند حدود  سلطات القضاء الإداري بهذا الصدد ، ففي فرنسا  ظهرت رقابة التكييف في حكم صدر في قضية (جوميل) والذي تتلخص قضية  بان المواطن (جوميل) قدم إلى محافظ باريس يطلب منه ترخيصاً بالبناء يطل على ميدان(Beauva ) إلا أن المحافظ رفض منحه هذا الترخيص بحجة أن البناء المزمع إقامته من  شأنه تشويه المنظر الأثري  للميدان المذكور مستنداً في ذلك لنص المادة 118 من القانون الصادر في 1911والذي يعطي للمحافظ الحق في رفض التصريح بالبناء في الحالات التي يؤدي فيها البناء إلى تشويه جمال أحد المواقع أو المناظر الأثرية وعلى اثر ذلك ، رفع المواطن المذكور دعوى أمام مجلس الدولة وقبل المجلس الطعن وقضى بإلغاء قرار الإدارة على أساس أن الميدان المذكور لا يعد من المناظر الأثرية وبالتالي لا داعي لتطبيق القانون المذكور. ومن هنا فان الملاحظ أن مادية الوقائع لم تكن محل بحث وإنما كان محل بحث هو الوصف القانوني للوقائع المسلم بوجودها مادياً.(7)

ومنذ صدور هذا الحكم والذي شكل قيداً آخر على سلطة الإدارة ومجلس الدولة الفرنسي استمر برقابة الوصف القانوني للوقائع التي تدعيها الإدارة لقراراتها وعممها في مجالات العمل الإداري كافة .

أما في مصر فقد استقر قضاء مجلس الدولة المصري على فرض رقابته للتحقق من سلامة التكييف القانوني الذي أنزلته الإدارة على الوقائع وذلك على أساس انه ( لا يكون ثمة سبب للقرار الإداري حالة واقعية أو قانونية تسوغ التدخل ، وللقضاء الإداري  في حدود رقابته القانونية أن يراقب صحة قيام هذه الوقائع وصحة تكيفها القانوني) (8).

 وفي العراق فقد باشر القضاء العادي والإداري كذلك رقابته على التكييف القانوني ، فقد أعلن القضاء العراقي ولايته العامة وحقه في الرقابة على التكييف الذي تجريه الإدارة أو الذي على أساسه أصدرت قرارها .

ففي قضية تتلخص وقائعها في (أن أمانة العاصمة كانت قد أصدرت قراراً يقضي بهدم الطابق الثاني لإحدى الدور العائدة لامرأة عراقية على أساس أن الدار آيلة للسقوط أو مائلة إلى الاهتدام فاعترضت مالكة الدار لدى محكمة بداءة بغداد مدعية بأن الدار ليست مائلة وطالبت منع معارضة أمانة بغداد فيما يتضمنه قرارها ، فقررت المحكمة المذكور منع المعارضة وأيدتها محكمة التمييز في ذلك) . (9) واستمر القضاء الإداري بعد تأسيسه بمراقبة التكييف وذلك من خلال قرارات عديدة أصدرها مجلس الانضباط العام ومحكمة القضاء الإداري ومن ذلك قرار  الانضباط العام والذي جاء فيه (وحيث أن وصف هذه الحالة الفردية بالفعل الخطير الذي يجعل بقاء المعترض في خدمة الدولة لا ينطبق على هذه الواقعة وإنما ينطبق عليها حالة من حالات الإخلال بواجب وظيفي) (10).

وجاء في قرار لمحكمة القضاء الإداري في العراق بقرارها المؤرخ في 18/11/1996 ( قرر إلغاء الأمر المتضمن حجز ومصادرة السيارة لعدم ارتكازه على سند من القانون وان تطبيق قرار مجلس قيادة الثورة كان في غير محله …)  . (11)

وهكذا يتبين أن القضاء الإداري في كل من فرنسا ومصر والعراق قد مارس رقابته على تكييف الإدارة للوقائع من حيث مدى مطابقتها للقانون ولم يقف عند وجود الوقائع بل امتد ولم يدع للإدارة الحرية في تكييف الوقائع ، ولا شك أن ذلك يعد قيداً آخر على سلطة الإدارة التقديرية .

ولكن الملاحظ على القضائيين الفرنسي والمصري  وكما ذكرنا سابقاً انهم أعطيا استثناء لوقائع معينة ولم يشملوها بالرقابة لاعتبارات عديدة ومثال ذلك قرارات دخول الأجانب إلى البلاد أقامتهم فيها وكذلك بخصوص الجمعيات الأجنبية التي تباشر نشاطها على ارض الوطن وكذلك  حالات حمل السلاح والاتجار فيه وكذلك فيما يتعلق بالالتحاق بالوظيفة العامة ، وكفاءة الموظفين ومعادلة الوظائف العامة ، وهذا يرجع لكون هذه المسائل حساسة ودقيقة حيث يرى من الأفضل أن يترك للإدارة في خصوصها قدراً واسعاً في حرية  التقدير وهناك مسائل تتعلق بمسائل علمية أو فنية لا تخضع أيضا لرقابة التكييف في كلا البلدين لصعوبة إبداء الرأي أو الإلمام بها من قبل القاضي الإداري بها (12).

وفي تطور لاحق مارس القضاء الإداري نوعاً آخر من الرقابة امتد فيها إلى أعلى القلاع الحصينة للسلطة التقديرية وذلك من خلال رقابته على  وجود غلط من جانب الإدارة في تقيم الوقائع والتي يعود تاريخ ظهورها إلى وقت قريب نسبياً فهي من احدث النظريات التي أوجدها مجلس الدولة الفرنسي ، فقد ظهرت في عام 1962 حيث استخدم مجلس الدولة لأول مرة فكرة الغلط البين لإلغاء قرار إداري (لأن تقدير الإدارة لتعادل بعض الوظائف قد شابه غلط بين) برأي مجلس الدولة ، ومنذ ذلك التاريخ اطرد مجلس الدولة في قضاءه على استخدام فكرة الغلط البين للإدارة في تقدير الوقائع التي تؤسس عليها قراراتها وبسط رقابته عليه حيث شمل مجالات عديدة منها إقامة الأجانب في فرنسا وتقدير كفاءة موظف مرشح للترقية ورفض منح جواز سفر وتقدير صلاحية شغل وظيفة عامة ومنح إجازة بناء والصحافة الأجنبية وكذلك في مجال العقوبات الانضباطية (13).

ومن قراراته في هذا المجال (كانت بلدية Montfermeil  قد أصدرت قراراً بإلغاء وظيفة من الوظائف الداخلة في ملاكها وتسرح شاغلها مع الخدمة فطعن بهذا القرار بدعوى تعسف البلدية في استخدام سلطتها بسبب وجود وظيفة معادلة للوظيفة التي كان يشغلها  وعدم نقله إلى هذه الوظيفة ، وقد قضت المحكمة الإدارية بإلغاء القرار بتسريح الموظف ، وقد قرر مجلس الدولة كذلك رد الطعن وأيد حكم المحكمة الإدارية القاضي بإلغاء قرار التسريح على أساس وجود وظيفة معادلة لوظيفة الطاعن بشكل واضح وان الإدارة قد ارتكبت غلطاً بيناً في التقدير) (14).

أما في القضاء المصري فمن خلال مراجعة أحكام مجلس الدولة المصري سواء كانت الأحكام الصادرة من محكمة القضاء الإداري أم من المحكمة الإدارية العليا لم نجد لهذه النظرية تطبيقات قضائية توحي بتبني القضاء الإداري المصري لها (15).

ولكن هناك جانب من الفقه المصري يعتبر (قضاء الغلو) الذي أنشأه القضاء الإداري المصري عام 1951 مشابه لحد ما إلى قضاء الغلط البين الذي أنشأه القضاء الفرنسي فقد ظهرت هذه الرقابة في القضاء المصري حينما قضت محكمة القضاء الإداري في حكم لها بأن (تدرج الجزاءات المنصوص عليها في المادة (24) من قانون العمد والمشايخ إنما يدل على أن المشرع قد قصد من وراء ذلك ضرورة قياس الجزاء بما يثبت من خطأ ، مما يعني عدم تناسب مع هذه العقوبة ) (16) .

أما القضاء الإداري العراقي فانه لم يأخذ بهذا النوع من الرقابة  ولكن لا يوجد ما يمنع القضاء الإداري العراقي الأخذ بهذا التطبيق   .

___________________

1-  سامي جمال الدين، قضاء الملاءمة والسلطة التقديرية للإدارة، بـدون مكان طبع، 1992 ، ص139 .

2- السيد محمد إبراهيم سليمان ،  ص37 وما بعدها .

3- أورده رمضان محمد بطيخ، الاتجاهات المتطورة في قضاء مجلس الدولة الفرنسي للحد من سلطة الإدارة التقديرية وموقف مجلس الدولة المصري منها، دار النهضة العربية، القاهرة، 1994 ، ص10 وما بعدها .

4-  رمضان محمد بطيخ، الاتجاهات المتطورة في قضاء مجلس الدولة الفرنسي للحد من سلطة الإدارة التقديرية وموقف مجلس الدولة المصري منها، دار النهضة العربية، القاهرة، 1994، ص80 .

5- خضر عكوبي يوسف ، موقف القضاء العراقي من الرقابة على القرار الاداري ، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون ، جامعة بغداد ، 1976 ،   ص281 .

6-  نعم احمد محمد ، القرارات التنظيمية في مجال الضبط الاداري ورقابة القضاء عليها ، دراسة مقارنة ، رسالة دكتوراه مقدمة الى كلية القانون ، جامعة الموصل ، 2003 ، ص77 .

7- د. مصطفى أبو زيد فهمي، القضاء الإداري، مجلس الدولة، الطبعة الثالثة، القاهرة، 1966، ص506 .

8- أورده د. محمد حسنين عبد العال، فكرة السبب في القرار الإداري ودعوى الإلغاء، دار النهضة العربية، القاهرة، 1971، ص156

9-  خضر عكوبي يوسف ، مصدر سابق ، ص285 .

10-  أورده د. صالح إبراهيم المتيوتي، الرقابة القضائية على مخالفة القانون ، رسالة دكتوراه مقدمة إلى كلية القانون ،جامعة الموصل، 2002 ، ص145 .

11-  منشور في مجلة العدالة ، العدد الثاني 1999 ، ص109 .

12-  رمضان محمد بطيخ ، الاتجاهات المتطورة، مصدر سابق ، ص122 .

13-  د. ماهر صالح علاوي ،غلط الإدارة البين ورقابة القضاء عليه ، مجلة العلوم القانونية ، العدد  1-2 ، السنة 1990 ص 190 وما بعدها.

14-  ماهر صالح علاوي ،غلط الإدارة البين ورقابة القضاء عليه ، مجلة العلوم القانونية ، العدد  1-2 ، السنة 1990 ،ص193.

15-  رمضان محمد بطيخ، الاتجاهات المتطورة، مصدر سابق، ص288 .

16- المصدر نفسه، ص291.