قبل ان نشرع في بيان مدى سلطة رئيس الدولة في إعلان الأحكام العرفية وحالة الطوارئ لابد لنا من بيان الاسباب التي تؤدي إلى اعلانها في الدساتير محل البحث .

اولا: أسباب إعلان الأحكام العرفية وحالة الطوارئ :

1. أسباب إعلان الأحكام العرفية :

لقد نص الدستور الفرنسي الصادر عام 1958في المادة (36)بان ((يقرر مجلس الوزراء إعلان الأحكام العرفية ولا يجوز مدها إلى اكثر من اثنتي عشر يوما الا باذن من البرلمان )) . وعلى ذلك لم يبين الدستور الاسباب الداعية لاعلان الأحكام العرفية غير ان القانون الذي صدر ونظم حالة الأحكام العرفية في فرنسا قد بين ذلك ، فقد نظمت الأحكام العرفية بموجب القانون الصادر في 9 اغسطس عام 1849 والمعدل بموجب قانون 3 ابريل 1878 والذي عدل بموجب القانون الصادر في 27ابريل 1916 ، إذ نص القانون في المادة الأولى منه على ان ((لا يجوز إعلان الأحكام العرفية الا في حالة وجود خطر داهم ناشئ عن وجود حرب خارجية أو تمرد مسلح ..))(1) . وبذلك فقد حدد المشرع الفرنسي أسباب إعلان الأحكام العرفية بضرورة توافر خطر حال تتعرض له الدولة ، ومصادر هذا الخطر الحرب الخارجية أو التمرد المسلح(2). وقد ميز القانون الأساسي العراقي لعام 1925 بين الأحكام العرفية وحالة الطوارئ فقد نصت المادة (120) منه في الفقرة الأولى على ان ((في حالة حدوث قلاقل أو ما يدل على حدوث شيء من هذا القبيل في اية جهة من جهات العراق أو حالة حدوث خطر من غارة عدائية على اية جهة من جهات العراق ، للملك السلطة بعد موافقة مجلس الوزراء على إعلان الأحكام العرفية بصورة مؤقتة في انحاء العراق التي قد يمسها خطر القلاقل والغارات ويجوز توقيف تطبيق القوانين والنظامات المرعية بالبيان الذي تذكر به الأحكام العرفية ...)). وتطبيقا لهذا النص صدر مرسوم الادارة العرفية رقم 18 لسنة 1935 الذي نظم حالة الأحكام العرفية انذاك(3)، وتعد الاسباب الواردة في النص السالف فضفاضة وغير محددة ،اذ بالامكان الاستناد إلى أي سبب والقول بانه يدخل تحت عنوان (القلاقل) لاعلان حالة الأحكام العرفية . ومن الملاحظ ان اكثر الارادات الملكية التي اعلنت بموجبها الأحكام العرفية قد جاءت خلوا من أسباب اعلانها ما عدا الارادة الملكية رقم 319 بتاريخ 15/5/1948.

2. أسباب إعلان حالة الطوارئ :

   كما اتضح من نص المادة (36) من الدستور الفرنسي –المشار اليها سلفا- انها لم تنص على حالة الطوارئ غير ان قانون الاستعجال قد نظم (حالة الطوارئ) وبين اسبابها ، وهذه الأسباب بينها القانون المذكور الصادر عام 1955وذلك في المادة الأولى منه بان ((يكون إعلان حالةالاستعجال ..في حالة الخطر الداهم الناشئ عن التعديات الشديدة على النظام العام ،او في حالة الاحداث التي تمثل وفقا لطبيعتها وشدتها كارثة عامة ))(4) . اما الدستور المصري لعام 1971 فقد نص في المادة (148) بان (( يعلن رئيس الجمهورية حالة الطوارئ على الوجه المبين في القانون ..)) . وعلى ذلك لم يوضح الدستور الاسباب الداعية لاعلان حالة الطوارئ واحال ذلك إلى القانون وقد بين قانون الطوارئ رقم 162 لسنة 1958هذه الاسباب وذلك في المادة الأولى منه التي نصت على ان ((يجوز إعلان حالة الطوارئ كلما تعرض الامن أو النظام العام في اراضي الجمهورية أو في منطقة منها للخطر سواء كان ذلك بسبب وقوع حرب أو قيام حالة تهدد بوقوعها أو حدوث اضطرابات في الداخل أو كوارث عامة أو انتشار وباء )) . وعلى ذلك لم يفرق القانون المذكور بين الأحكام العرفية وحالة الطوارئ –وفقا للتمييز السالف – إذ جاء النص السابق غاية الاتساع ليشمل الاسباب الموجبة لاعلان الأحكام العرفية وكذلك الاسباب الموجبة لاعلان حالة الطوارئ (5)، وقد جاء نص المادة الأولى من القانون السالف بصيغة مرنة جدا، يصعب تحديد مفهومها مما يؤدي إلى منح السلطة التنفيذية سلطة تقديرية واسعة في إعلان حالة الطوارئ (6). مما حدى بالبعض إلى القول بان هذه الاسباب قد وردت على سبيل المثال لاالحصر ، فاذا اراد رئيس الجمهورية إعلان حالة الطوارئ فانه يستطيع اللجوء إلى أسباب اخر غير الواردة بالنص السالف(7),  ويلاحظ على النص اعلاه غموضه وعدم دقة مصطلحاته لانه لم يأتِ بمعيار يحدد المقصود من تعرض الامن والنظام العام للخطر وعلى ذلك يكون من الصعب وضع معيار محدد يوضح المقصود بذلك إزاء اطلاق النص(8)، ولم يشترط النص في الخطر ان يكون حالا وقد حدد مصادر الخطر بالاخطار الخارجية والمتمثلة بالحرب أو التهديد بها والاخطار الداخلية والتي تتاتى من اضطرابات الطبيعة كالكوارث والزلازل وغيرها أو من فعل البشر والتي يمكن تحديدها بالعصيان المسلح والثورة والحرب الاهلية (9). والخطر الوارد في المادة السابقة جاء عاماً دون تحديد جسامته أو قدره فأي خطر يتعرض له الامن والنظام العام يبيح إعلان حالة الطوارئ فضلاً عن ان مصادره قد جاءت متعددة ويشوبها الغموض مما يجعلها تحمل اكثر من تفسير فيستوي وقوع الحرب مع التهديد بوقوعها واي اضطراب في الداخل يكفي لاعلان حالة الطوارئ فلم يشترط فيه النص ان يكون مسلحاً ، لذا فان الاستناد إلى فكرة الخطر مجردة من أي وصف واتساع مصادره دون تحديد , يجعل من حالة الطوارئ امرا يمكن اللجوء اليه كثيرا ولفترات طويلة قد لاتنقطع وهذا ما هو حاصل في مصر فعلاً(10) .ولا يوجد أي نص في الدستور التونسي لعام 1959 يعالج الأحكام العرفية أو حالة الطوارئ ، وكذلك لايوجد أي قانون  متكامل مشرع لمواجهة حالة الطوارئ كما هو موجود في النظم الدستورية محل الدراسة ، فالمشرع التونسي يلجأ إلى اصدار قوانين خاصة تتصدى لكل حالة طارئة على حدة ، ويتضمن ذلك القانون معالجة تلك الحالة الطارئة والاثار التي ستترتب على إعلان حالة الطوارئ(11).قد بين القانون الأساسي العراقي لعام 1925 في الفقرة الثانية من المادة (120) بان ((عند حدوث خطر أو عصيان أو ما يخل بالسلام في أي جهة من جهات العراق للملك بموافقة مجلس الوزراء ان يعلن حالة الطوارئ في جميع انحاء العراق أو في اية منطقة منها ...)) . واول ما نلاحظه على النص السابق انه قد جاء بعبارات مبهمة وغير دقيقة كأسباب لاعلان حالة الطوارئ في العراق فأول هذه الأسباب تمثل بالخطر ولكن ماهو مقدار جسامة الخطر وما هي مصادره ؟ أما السبب الثاني فتمثل بالعصيان فما هي صفة هذا العصيان ؟ لأن مجرد خروج مظاهرات سلمية ضد موقف أو قرار اتخذته الحكومة قد يسوغ إعلان حالة الطوارئ لانه يعد عصياناً ، وأما بالنسبة للسبب الثالث فقد كان غاية في الغموض إذ تمثل بـ((ما يخل بالسلام)) فما هي الافعال التي تعد مخلة بالسلام وما هي درجة هذا الاخلال المسوغة لاعلان حالة الطوارئ؟ فجميع هذه الاسباب قد جاءت مبهمة وغامضة وغير محددة وعلى ذلك يكون إعلان حالة الطوارئ سلطة تحكمية بيد السلطة تستطيع اللجوء اليها عند حدوث أي خطر يهدد مواقفها أو قراراتها . هذا وقد نظم حالة الطوارئ في العراق انذاك مرسوم الطوارئ رقم (1) لسنة 1956 وقد الغي هذا الاخير بقانون الغاء القوانين التي تتعارض مع الدستور المؤقت واهداف ثورة 14تموز 1958رقم 67 لسنة 1959(12). اما في ظل دستور العراق لعام 1970 فقد نصت المادة (62) بان ((يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات التالية :- ز- إعلان حالة الطوارئ الكلية أو الجزئية وانهائها وفقاً للقانون )). وعلى ذلك لم يحدد الدستور الاسباب الداعية الى اعلان حالة الطوارئ في العراق ، غير ان قانون السلامة الوطنية رقم 4لسنة 1965 قد بين هذه الاسباب , فقد نصت المادة الأولى منه على ان ((يجوز إعلان حالة الطوارئ في العراق أو في منطقة منه في الاحول الاتية:

اولا: إذا حدث خطر من غارة عدائية أو اعلنت حالة حرب أو اية حالة تهدد بوقوعها.

ثانيا: إذا حدث اضطراب خطير في الامن العام أو تهديد خطير له .

ثالثا: إذا حدث وباء عام أو كارثة عامة )) .

ويتضح من النص السابق ان أسباب إعلان حالة الطوارئ –بصورة عامة- هو تعرض الدولة للخطر ومصادر هذا الخطر أما ان تكون خارجية المتمثلة بالغارة أو الحرب أو تهديد بوقوعها ، واما ان تكون داخلية المتمثلة باضطراب خطير بالامن العام أو حالة تهدد به أو حدوث وباء أو كارثة ، ومن الملاحظ ان نص المادة الأولى لم يحدد صفة الخطر بصورة دقيقة ولاسيما في الفقرتين (اولا وثانيا ) فبعد ان تحدد الفقرات مصادر الخطر في بدايتها تذكر في النهاية عبارات مطاطة وغير محددة مثل ((او أي حالة تهدد بوقوعها )) و((او تهديد خطير له )) وهذا يعطي بطبيعة الحال السلطة القائمة على حالة الطوارئ مزيداً من الحرية في إعلان حالة الطوارئ في أي مناسبة قد لاتشكل خطراً فعلياً على سلامة الامن العام ولكنها تشكل خطراً على السلطة القائمة فضلاً عن ان الفقرة الأولى قد ساوت في الحكم بين وقوع الحرب أو التهديد بوقوعها ، وقد خلط النص ما بين أسباب إعلان الأحكام العرفية واسباب إعلان حالة الطوارئ وجاء شاملا لكلتا الحالتين على الرغم من الاختلاف فيما بينهما كما اشرنا لذلك سلفا ، واذا ما عرفنا طبيعة النظام السياسي السائد في العراق انذاك ونزعته لتركيز السلطة بين يدي رئيس الدولة لامكننا تفسير هذا الخلط في الأحكام والغموض الذي يكتنف العبارات الواردة في نصوص القانون ، مع ما يستتبعه من تقييد شديد للحريات العامة بل والغاء الكثير منها .

ثانيا: اختصاص رئيس الدولة في إعلان الأحكام العرفية وحالة الطوارئ:

1. اختصاص رئيس الدولة في إعلان الأحكام العرفية :

بالرجوع إلى نص المادة (36) من الدستور الفرنسي لعام 1958 نرى بانها قد نصت على ان ((يقرر مجلس الوزراء إعلان الأحكام العرفية ولا يجوز مدها إلى اكثر من اثني عشر يوما الا باذن من البرلمان )) .

وبهذا فان إعلان الأحكام العرفية يكون من اختصاص مجلس الوزراء وفقا للنص السالف ، غير ان نص المادة (13) من الدستور تعطي لرئيس الجمهورية سلطة التوقيع على الاوامر واللوائح التي تتم المداولة فيها في مجلس الوزراء ، وبذا يكون إعلان الأحكام العرفية من اختصاص رئيس الدولة , والمادة (9) من الدستور تعطي لرئيس الجمهورية صلاحية تراس اجتماعات مجلس الوزراء بصورة مبتدأة واستثناءً للوزير الأول ، لذا فان سلطة إعلان الأحكام العرفية تكون لرئيس الجمهورية بموجب مرسوم يتم تداوله ومناقشته في مجلس الوزراء (13). اما القانون الأساسي العراقي لعام 1925 فقد نصت المادة (120/1) بان ((...للملك السلطة بعد موافقة مجلس الوزراء على إعلان الأحكام العرفية ...)) وبذلك فقد جعل القانون من الملك الجهة المختصة لاعلان الأحكام العرفية بعد الموافقة الشكلية لمجلس الوزراء (14)، فالاحكام العرفية لا تعلن ما لم تقترن بمصادقة الملك (15).

2. اختصاص رئيس الدولة في إعلان حالة الطوارئ :

لقد نص قانون الاستعجال الفرنسي لعام 1955 في المادة (2) بان ((تعلن حالة الاستعجال بمرسوم من مجلس الوزراء …. ولا يجوز مد تلك الحالة لاكثر من اثني عشر يوما الا بقانون ))(16) . وبمقتضى المادة (13) من الدستور التي تعطي لرئيس الدولة سلطة التوقيع على الاوامر واللوائح التي تتم المداولة بشانها في مجلس الوزراء وفضلاً عن المادة (9) من الدستور التي تجعل رئاسة مجلس الوزراء لرئيس الجمهورية بصورة اصلية فان  إعلان حالة الاستعجال تكون من اختصاص رئيس الجمهورية (17)، وقد اثبت الواقع ذلك حينما انفرد رئيس الجمهورية باعلان حالة الاستعجال (الطوارئ ) عام 1961(18) اما في دستور مصر فنجد ان المادة (148) قد نصت بان (( يعلن رئيس الجمهورية حالة الطوارئ على الوجه المبين في القانون ...)) وقد نصت المادة (2) من قانون الطوارئ رقم 162 لسنة 1958 بان ((يكون إعلان حالة الطوارئ وانهاؤها بقرار من رئيس الجمهورية ...)) .

فوفقا لصراحة النصوص السابقة فان رئيس الجمهورية هو السلطة الوحيدة المختصة باعلان حالة الطوارئ في مصر وفي أي ظرف (19).ولابد ان يتضمن هذا الاعلان بيان الحالة التي اعلنت بسببها حالة الطوارئ وتحديد المنطقة المشمولة بها وتاريخ بدء سريانها ومدتها وذلك وفقا للمادة (2) من قانون الطوارئ (20).

أما القانون الأساسي العراقي فقد جعل من الملك الجهة المختصة باعلان حالة الطوارئ بعد الموافقة الشكلية لمجلس الوزراء ،(21) فقد جاء في نص المادة (120) بان (( 2-.....للملك بموافقة مجلس الوزراء ان يعلن حالة الطوارئ .....)) .

اما الجهة المختصة باعلان حالة الطوارئ في ظل دستور العراق لعام 1970فهي كما اوضحتها المادة (62/ز)مجلس الوزراء وقد بين قانون السلامة الوطنية رقم 4لسنة 1965 في المادة (2) بان ((يكون إعلان حالة الطوارئ وانهاؤها بمرسوم جمهوري وبموافقة مجلس الوزراء )) فاذا ما علمنا ان رئيس الجمهورية هو رئيس الوزراء –وفقا لما اوضحناه سلفا – والمهيمن على جميع اختصاصاته يمكننا القول بان إعلان حالة الطوارئ – من اختصاص رئيس الجمهورية وحده دون مشاركة اية جهة ، هذا وقد منحت جميع السلطات المعطاة لرئيس الوزراء في ظل القانون المذكور لرئيس الدولة بموجب قرار مجلس قيادة الثورة –المنحل- المرقم 764 بتاريخ 24/12/1969 وبذلك اصبح رئيس الجمهورية السلطة المختصة باعلان حالة الطوارئ .(22) 

___________________

1- د. محمد الوكيل : حالة الطوارئ وسلطات الضبط الإداري ، ط2 ، القاهرة ، دار النهضة العربية، 2003  ، ص 265 ، 274.

2- د. محمود ابو السعود : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في الظروف الاستثنائية ، القاهرة ، دار الثقافة الجامعية ،1990،ص283 .

3- د. خالد خليل الظاهر : القانون الاداري ، الكتاب الثاني ، ط1 ، عمان ، دار المسيرة للنشر والتوزيع والطباعة ، 1997 ، ص 95 .

4- د. محمد الوكيل : المصدر السابق ، ص 265 ، 281 . ومما يشار اليه ان ورود نص المادة (36) من الدستور بذكرها الأحكام العرفية فقط دون حالة الطوارئ لا يلغي قانون الاستعجال لعام 1955 فقد قضى المجلس الدستوري في 25 يناير 1985 بان ((المشرع يملك عن طريق تنظيم حالة الاستعجال ان يقيم نوعاً من التوفيق بين ضرورة احترام الحريات من ناحية وحماية النظام العام من ناحية اخرى ، ذلك انه بدون تحقيق هذا الهدف الاخير لايمكن ممارسة اية حرية من الحريات العامة )) وانتهى المجلس بذلك إلى ان عدم ذكر الدستور  لحالة الطوارئ لايعني الغاء القانون الخاص بها بل يستند هذا القانون للمادة (34) من الدستور التي تسند مهمة حفظ النظام العام للمشرع الذي يضع التشريعات التي توفق بين احترام الحريات والحقوق الشخصية وبين حماية النظام العام ، وبذلك لا يكون هذا القانون مخالفاً للدستور ويسري عليه ما يسري على الأحكام العرفية من وجوب اذن البرلمان لتمديد العمل به بعد انتهاء مدة الاثني عشر يوما . ينظر: جورج فيدل ، بيير دلفولفيه : القانون الإداري ، ترجمة منصور القاضي ، الجزء الأول ، ط1 ، بيروت ، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع، 2001  ، ص 423 ، د. محمد الوكيل: المصدر نفسه ، ص 279 .

5- د. أحمد فتحي سرور : القانون الجنائي الدستوري ،ط3، القاهرة ، دار الشروق ،2004 ، ص582 .

6- د.محمد الوكيل : المصدر السابق ،ص354-355 .

7- د. عبد الحميد الشواربي ، شريف جاد الله : شائبة عدم دستورية ومشروعية قرار إعلان ومد حالة الطوارئ والأوامر العسكرية ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 2000،ص70-71 .

8- د.محمد عبد الحميد ابو زيد : مدى سلطة الحاكم إزاء التشريعات الظنية والوضعية شرعاً وقانونا ،ط2 ، القاهرة , دار النهضة العربية ، 1995 ، 205 .

9- د. عبد الحميد الشواربي ، شريف جاد الله : شائبة عدم دستورية ومشروعية قرار إعلان ومد حالة الطوارئ والأوامر العسكرية ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 2000، ص72 -73 .

10- لمزيد من التفاصيل ينظر: د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة وضمانة الرقابة القضائية ، الاسكندرية، منشاة المعارف ، 1982 ، ص324-326، د. فتحي فكري : القانون الدستوري (النظام الحزبي-سلطات الحكم في دستور 1971) ، الكتاب الثاني ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000 ،ص554 د.محمد الوكيل : المصدر السابق ،ص355-358 ، فؤاد عبد النبي حسن فرج : رئيس الجمهورية في النظام الدستوري المصري ، رسالة دكتوراه ، جامعة القاهرة ، كلية الحقوق ، 1995 ،ص281 – وما بعدها , لقد اعلنت الأحكام العرفية في مصر لاول مرة عام 1939-1945 ثم 1938-1950 ، ومن عام 1952-1956، ثم اعلنت حالة الطوارئ منذ عام 1956-1964 ،ثم من 1967-1980 ، ثم من عام 1981-حتى الان ،ينظر د.عبد الحميد الشواربي ، شريف جاد الله : المصدر السابق ،ص45-وما بعدها ،د.عبد الغني بسيوني عبدالله : الوسيط في النظم السياسية والقانون الدستوري،مصدر سابق ، ص791 .

11- حميد حنون خالد الساعدي : الوظيفة التنفيذية لرئيس الدولة في النظام الرئاسي –دراسة مقارنة مع الدستور العراقي - ، أطروحة دكتوراه ، جامعة عين شمس ، كلية الحقوق ، 1981 ،ص362 .

12- د. خالد خليل الظاهر : القانون الإداري ، الكتاب الثاني ، ط1 ، عمان ، دار المسيرة للنشر والتوزيع والطباعة ، 1997 ، ص 95 هامش رقم (1) .

13- د. محمد الوكيل : المصدر السابق ، ص 293 .

14- عامر أحمد المختار : تنظيم سلطة الضبط الإداري في العراق ، بغداد ، 1975، ص 234 .

15- د. خالد خليل الظاهر : المصدر السابق ، ص 95 .

16- جورج فيدل ، بيير دلفولفيه : القانون الإداري ، ترجمة منصور القاضي ، الجزء الأول ، ط1 ، بيروت ، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع، 2001 ، ص432 .

17- د. سامي جمال الدين : لوائح الضرورة وضمانة الرقابة القضائية ، الإسكندرية ، منشأة المعارف ، 1982 ،ص328 . د. محمود أبو السعود حبيب : الاختصاص التشريعي لرئيس الدولة في الظروف الاستثنائية ، القاهرة ، دار الثقافة الجامعية ، 1990  ،ص279 .

18- جابرييل ايه . الموند ، جي . بنجهام باويل : السياسات المقارنة في وقتنا الحاضر –نظرة عالمية- ، ترجمة هشام عبد الله ، مراجعة سمير نصار ، ط5 ، لبنان ، شركة الطبع والنشر اللبنانية ، 1998، ص334  .

19- د. رأفت فودة : الموازنات الدستورية لسلطات رئيس الجمهورية الاستثنائية في دستور 1971 ، القاهرة ، دار النهضة العربية ، 2000 ، ص489 ،495.

20- وعلى ذلك يكون إعلان حالة الطوارئ في مصر عام 1981-والمستمر لحد الان –غير مشروع لأن قرار رئيس الجمهورية انذاك باعلان حالة الطوارئ المرقم 560 لسنة 1981 قد جاء خاليا من أي بيان للسبب الذي دعى رئيس الجمهورية لاعلان حالة الطوارئ وبذلك فقد تخلف أحد الشروط الشكلية التي تطلبها القانون في المادة (2) والتي جاءت بصيغة الوجوب ، هذا الوجوب في مراعاة الشكل الذي كان مقررا لمصلحة الأفراد من التعسف والهوى في استعمال هذه السلطة الخطيرة ، ينظر ، د. عبد الحميد الشواربي ، شريف جاد الله : المصدر السابق ، ص171 .

21- عامر أحمد المختار : تنظيم سلطة الضبط الإداري في العراق ، بغداد ، 1975،ص234 ، 238 .

22- عامر أحمد المختار : المصدر نفسه ،ص247هامش رقم (1) .