القضاء الإداري في جوهره رقابة وقيد على تصرفات الإدارة ، وكثيراً ما تشعر الإدارة بالتذمر والضيق من هذه الرقابة لسبب أو لاخر ، لأن الأصل هو خضوع القرارات الإدارية لرقابة القضاء بمظهريها ، الإلغاء والتعويض ، وذلك في الدول التي تأخذ بنظام القضاء المزدوج ، إذ يوجد إلى جانب جهة القضاء الاعتيادي جهة تفصل في المنازعات الإدارية ، وتختص بإلغاء القرارات الإدارية المخالفة للقانون. وقد تتحقق الرقابة القضائية للقرارات الإدارية في دائرة أضيق نطاقاً ، وذلك بمظهر واحد من مظهري الرقابة القضائية وهو قضاء التعويض فحسب ، وهذا في الدول التي تأخذ بنظام  القضاء الموحد (كما أشرنا إلى ذلك في المطلب السابق) ، إذ لا توجد إلا جهة قضاء واحد تختص بالفصل في أنواع المنازعات جميعا سواء نشأت بين الأفراد  فحسب أم بينهم وبين الإدارة . فأذا كان الأصل هو خضوع القرارات الإدارية للرقابة القضائية ، فذلك لانه النتيجة الطبيعية للأخذ بمبدأ المشروعية ، ذلك المبدأ الذي يعد الطابع المميز للدولة الحديثة ، الدولة القانونية . واذا كان المبدأ هو الأساس الذي تقوم عليه الدولة الحديثة ، نجد أن القوانين الوضعية تورد عليها استثناءات تخرج بمقتضاها بعض أعمال السلطات الحاكمة من نطاق الرقابة القضائية (1). وقد اخذ القضاء الإداري في كل من فرنسا ومصر بالمعيار الشكلي في تحديد ما يعتبر عملاً ادارياً (2). إذ يقبل الطعن بالإلغاء ضده ..اما أعمال السيادة والقرارات التشريعية والقضائية فلا يقبل الطعن فيها بالإلغاء (3). لذلك فأن المجالات التي يمتنع فيها القاضي من توجيه أوامر للإدارة في ظل نظام القضاء المزدوج استثناءا من مبدأ الخضوع لرقابة القضاء يتمثل في أعمال السيادة واستثناءات خاصة تنص عليها القوانين . وعلى هذا الأساس فأن القرارات التي لا تخضع لسلطة قاضي الإلغاء تتمثل   بآلاتي :

1.أعمال السيادة (أو الأعمال الحكومية) :-

يقصد بها تلك الطائفة من أعمال السلطة التنفيذية التي تتمتع بحصانة ضد رقابة القضاء بجميع صورها أو مظاهرها جميعا سواء في رقابة الإلغاء أم التعويض (4).  لقد كثر الجدل في الفقه والقضاء بشأن الحقيقة القانونية لأعمال السيادة ، وتركزت الجهود في هذا الخصوص حول فرضيتين ، الأولى تبحث عن معيار واضح للتعريف بأعمال السيادة ولتحديدها ، وتحاول الثانية أن تجد سندا سليما من قواعد المرافعات تبرر به رفض الدعوى في شأن هذه الفئة من أعمال الهيئة الإدارية . وقد تعددت محاولات الفقه الفرنسي في هذه المجالات جميعها إذ لم يرد في نصوص التشريع أو أحكام المحاكم عبارة عن أعمال السيادة أو أعمال الحكومة. وبذلك كانت هذه النظرية في فرنسا من خلق الفقه ، واستنبطها شراح القانون العام من أحكام مجلس الدولة ومحكمة تنازع الاختصاص(5). أما في القانون المصري فقد تأثر المشرع كثيراً بالفقه ، فجعل من أعمال السيادة قيداً تشريعياً على ولاية المحاكم. فقد جرت القوانين المختلفة سواء في ذلك اللوائح أم في قانون  السلطة القضائية والتشريعات المتعاقبة بشأن مجلس الدولة ، على حظر المحاكم من أن تنظر الدعوى متى كان مبنى الطعن فيها عمل من أعمال السيادة (6). غير أن هذه النصوص لم تحاول التعريف بأعمال السيادة ، ومن ثم بقي باب الاجتهاد مفتوحاً للبحث عن المعيار الصحيح لهذه الأعمال والقاء العبء كله في هذا الشان على القضاء(7). حاول المشرع المصري أن يخرج على المألوف في هذا الخصوص وان يكمل ما فهمه انه قصور في بناء نظرية أعمال السيادة ، فوضع القانون رقم 112 لعام 1946 والقانون رقم 9 لعام 1949 فجعل حدودا لهذه الفئة من الأعمال ، فنص كل منهما على بعض الأمثلة منها مستهدياً في هذا بما كان قد انتهى أليه مجهود الفقه الفرنسي وبما بثمره هذا الفقه في القضاء المصري قبل إنشاء محكمة القضاء الإداري ، فنصت المادة السابعة من القانون رقم 9 لعام 1959 وهي تقابل المادة السادسة من  القانون رقم 112 لعام 1946 (لاتقبل الطلبات عن القرارات المتعلقة بالأعمال المنظمة لعلاقة الحكومة بمجلس البرلمان) ، وتعد كذلك التدابير الخاصة بالأمن الداخلي  والخارجي وللعلاقات السياسية والمسائل الخاصة بالأعمال الحربية ، عملاً من أعمال السيادة(8). يقول الدكتور عثمان خليل عثمان أن محاولة التعريف بأعمال السيادة قد واجهت الانتقاد من الفقه المصري بقوله أنها كانت الحجة الأساسية التي اعتمد عليها ، لاسيما أن نظرية أعمال السيادة هي بطبيعتها نظرية سياسية وقضائية يلزم أن تبقى خارج النصوص حتى لاتصاب بالجمود ، في الوقت الذي يجب أن تترك لها المرونة الكافية حتى يستطيع القضاء أن يساير فيها بتقديره الكامل مقتضيات الظروف السياسية في الدولة (9). وبناء على ذلك فقد عدل المشرع عن محاولته في التعريف بأعمال السيادة بل وحتى في ضرب الأمثلة على بعض صورها وكان ذلك فيما قررته المادة (12) من القانون رقم 165 لعام 1955 بقولها (لا يختص مجلس الدولة بهيئة  قضاء أداري بالنظر في الطلبات المتعلقة بأعمال السيادة)(10).  اما في العراق فان هذه المجموعة من أعمال الهيئة التنفيذية قد استثنيت بنصوص تشريعية من رقابة القضاء  .فنصت المادة (4) من قانون السلطة القضائية عام 1963  الملغى ما يأتي: ( ليس للمحاكم أن تنظر في كل مايعتبر من أعمال سيادة الدولة).ونصت المادة (10) من قانون التنظيم القضائي رقم 160 لعام 1979 على ما يأتي: (لا ينظر القضاء في كل ما يعتبر من أعمال السيادة) ، كما اخرج المشرع هذه  الأعمال من اختصاص محكمة القضاء الإداري التي أنشأت بموجب القانون رقم 106 لعام 1989 قانون التعديل الثاني لقانون مجلس شورى الدولة فنصت الفقرة (خامساً) من المادة (7) على عدم اختصاص محكمة القضاء الإداري في الطعون المتعلقة بـ :

1. أعمال السيادة وتعتبر من أعمال السيادة المراسيم والقرارات التي يصدرها رئيس الجمهورية.

اما في القضاء فان محكمة التمييز قد عرفت هذه الأعمال وحددتها على وفق المعيار آلاتي : (( أن أعمال السيادة حسبما جرى به الفقه والقضاء هي تلك الأعمال التي تقوم بها الحكومة باعتبارها سلطة حكم لاسلطة إدارة فتباشرها بمقتضى هذه السلطة العليا لتنظيم علاقتها بالسلطات الأخرى داخلية كانت أو خارجية أو تتخذها اضطرارا للمحافظة على كيان الدولة في الداخل أو الذود عن سيادتها في الخارج )) قرار محكمة التمييز 1948/ح/65 في 9/5/1966. وقد اكتفى القضاء بهذه الإشارة المقتضبة ولم يورد تعريفا لما يعد من قبيل أعمال السيادة ، كما انه لم يورد قائمة بمفرداتها وهو بذلك يوكل أمر الكشف عنها وتحديد مفهومها ومفرداتها إلى القضاء فهو الذي يحدد كون العمل المطعون به هو من أعمال السيادة ومن ثم يحكم بعدم اختصاصه في النظر فيه. ويبدو من بعض أحكام محكمة التمييز أنها تذهب إلى اعتماد معيار طبيعة العمل لتحديد ما يعد من أعمال السيادة ، كما أنها قد تلجأ إلى معيار القائمة القضائية ، واحياناً يبدو أنها تأخذ بالمعيارين في وقت واحد (11). وقد اخرج المشرع من اختصاص محكمة القضاء الإداري عند صدور قانون تعديل قانون مجلس شورى الدولة رقم 106 لعام 1989 المعدل في المادة (7-خامساً) الطعون المتعلقة بما يأتي :

أ/ أعمال السيادة : وتعتبر من أعمال السيادة المراسيم والقرارات التي يصدرها رئيس الجمهورية (12).

ب/القرارات الإدارية التي تتخذ تنفيذاً لتوجيهات رئيس الجمهورية وفقاً لصلاحياته الدستورية .

ج/ القرارات الإدارية التي رسم القانون طريقاً للتظلم منها أو الاعتراض عليها أو الطعن فيها(13).

2.الأعمال التشريعية :

أن السلطة التشريعية هي التي تقوم اصلاً بالأعمال التشريعية ، آي بإصدار القوانين بوصفها قواعد عامة مجردة لاشأن لها بالحالات الفردية الذاتية، كما أن السلطة التنفيذية هي التي تقوم اصلاً بتطبيق وتنفيذ هذه القوانين وذلك بإصدار قرارات إدارية في شأن الأفراد والحالات التي توافرت لها شروط تلك القواعد العامة المجردة. ويجوز الخروج عن هذين الأصلين بنص دستوري ، لاسيما وان  الفصل بين السلطات على وفق ما  اجمع عليه فقهاء القانون العام في العصر الحديث وطبقاً لاسس النظام الديمقراطي والمبادئ الدستورية تقوم على عدم الفصل التام بين السلطات بما يحقق المصلحة العامة(14). لقد اخذ القضاء الإداري الفرنسي بالمعيار الشكلي على إطلاقه في تحديد الأعمال التشريعية معتمداً في ذلك على ما نصت عليه المادة (33) من الأمر الصادر في 31 يوليو عام 1945 والمرسوم الصادر في 30 سبتمبر 1953 (15). ويلاحظ انه فيما يخص الأعمال التشريعية جرت أحكام القضاء الفرنسي على عدم وجود رقابة على دستورية القوانين ايا كانت طريقة هذه الرقابة ، سواء أكانت الدعوى مرفوعة ابتداء بعدم دستورية القانون ام عن طريق الدفع بعدم دستورية القانون بمناسبة دعوى مرفوعة ضد أجراء من إجراءاته التنفيذية. اما في مصر ، فان القضاء الإداري وان ساير القضاء الإداري الفرنسي في الآخذ بالمعيار الشكلي(16). في التفرقة بين الأعمال الإدارية والأعمال التشريعية ، إلا انه افترق في ناحتين :

الأولى : تتمثل في تقريره مبدأ دستورية  القوانين وما يترتب على ذلك من امتناع القاضي عن تطبيق قانون يتعارض موضوعاً وقاعدة قانونية أعلى درجة.

والثانية : لجوء القاضي إلى المعيار الموضوعي إذا لم يسعفه المعيار الشكلي وذلك من منطلق المحافظة على وظيفته الأساسية التي تتمثل في حماية حقوق الأفراد.

كما أكد القضاء الإداري المصري على الآخذ بالمعيار الشكلي في الكثير من أحكامه ، مؤكداً أن التفرقة بين الأعمال التشريعية التي تخرج من اختصاص مجلس الدولة وبين الأعمال الإدارية التي تدخل في هذا الاختصاص هو معيار شكلي ، فالأعمال التشريعية هي التي تصدر بمقتضى الدستور ،اما القرارات الصادرة من السلطة التنفيذية فأنها لاتعدو قرارات تنفيذية يجوز الطعن فيها بالإلغاء (17). وبناء على الآخذ بهذا المعيار ، أكدت محكمة القضاء الإداري المصري انقسام الأعمال البرلمانية على أربعة أقسام  يشتمل القسم الأول الأعمال التشريعية المحضة ، ويشتمل القسم الثاني على الأعمال الإدارية التي تصدر من البرلمان في شكل قانون ، ويشتمل القسم الثالث على الأعمال المتعلقة بالنظام الداخلي والخاص بحقوق الأعضاء لكل مجلس وواجباتهم ومكافآتهم وفصلهم ، بينما يشتمل القسم الرابع على تصرفات كل مجلس في رقابته للسلطة التنفيذية  ، وانتهت المحكمة من هذا التقسيم إلى انه لاتقبل الدعوى ضد تصرفات الأقسام الأول والثاني والثالث باعتبارها أعمالاً برلمانية طبقاً للمعيار الشكلي (18).

___________________________

1- د. محمود محمد حافظ : القرار الإداري –دراسة مقارنة – جامعة القاهرة – دار النهضة العربية -1993-ص123 ومابعدها.

2- العطا بن عوف العطا : الرقابة القضائية على اعمال الإدارة في السودان – رسالة دكتوراة مقدمة إلى جامعة القاهرة عام 1982 ص127.

3- العطا بن عوف العطا- المرجع نفسه : ص128-129.

4- د. محمود محمد حافظ : القرار الإداري : دراسة مقارنة –دار النهضة العربية – القاهرة – 1993 ص124-125.

5- د. طعيمة الجرف :مبدأ المشروعية وضوابط خضوع الإدارة العامة للقانون – ط3 -1976 –ص91.

6- تنص المادة (11) من لائحة ترتيب المحاكم المختلطة المعدلة سنة 1900 المصري (ليس لهذه المحاكم أن تحكم في الاملاك الاميرية من حيث الملكية ، وليس لها أن تحكم في اعمال الحكومة التي تجريها بموجب سلطتها العامة أو التي تتخذها بناء على قوانين ولوائح الإدارة العمومية).

7- د.طعيمة الجرف :مبدأ المشروعية وضوابط خضوع الإدارة العامة للقانون – مرجع سابق – ص 93.

8- تنص المادة (18) من قانون نظام القضاء ( ليس للمحاكم أن تنظر بصورة مباشرة أو غير مباشرة على اعمال السيادة).

9- د.عثمان خليل عثمان - تعليق على بعض احكام   محكمة  القضاء الإداري – مجلة  مجلس الدولة  المصري – السنة الأولى – ص 316 ومابعدها.

10- د.عثمان خليل عثمان : المرجع السابق :ص 362.

11- د.عصام عبد الوهاب البرزنجي :مجلس شورى الدولة وميلاد القضاء الإداري العراقي- مرجع سابق – ص112.

12- المادة (7-خامساً) من قانون مجلس شورى الدولة رقم 106 لسنة 1989

13- المادة (7-خامساً) من قانون مجلس شورى الدولة رقم 106 لسنة 1989

14- سمير صادق – ميعاد رفع دعوى الإلغاء – دار الفكر العربي – القاهرة – 1969 – ص106.

15- د.فؤاد العطار – القضاء الإداري – ص 498 وكذلك العطا بن عوف العطا : الرقابة القضائية على أعمال الإدارة في السودان –مرجع سابق – ص 128.

16- فيدل : القانون الإداري – ص 556.

17- حكم محكمة القضاء الإداري المصري في الدعوى رقم (200) في 1/12/1948 ومجموعة احكام المحكمة – السنة الثانية – ص 106

18- حكم محكمة القضاء الإداري المصري في الدعوى رقم (371) في 27/4/1953 ومجموعة احكام محكمة القضاء الاداري – السنة الثانية – ص 1000.