يعد قانون تأليف الجمعيات الصادر في 2/7/1922 اول التشريعات التي نظمت الأحزاب السياسية في اطار الدولة العراقية الحديثة (1) .وقد عرّف هذا القانون الجمعية في م(3) منه حيث نصت على انها (( الهيئة المؤلفة من عدة اشخاص موحدين معلوماتهم أو مساعيهم بغير قصد الربح وهي تشمل النوادي ايضاً )). ويلاحظ على هذا التعريف عدم دقته في بيان مفهوم الحزب السياسي ويتبين ذلك من خلال اغفاله الاشارة الصريحة إلى الأحزاب السياسية ، أو عناصرها ، أو اهدافها. ولا يمكن التذرع بعبارة (( بغير قصد الربح )) في تحديد مفهوم الجمعية السياسية وتمييزها عن غيرها ، وذلك لان هناك جمعيات لا تقصد من نشاطها تحقيق الربح ومع ذلك لايمكن ان تصنف في عداد الجمعيات السياسية كالجمعيات الثقافية والدينية والخيرية . كما يتبدى لنا ضعف صياغة نص م(3) من الناحية اللغوية والقانونية ، ويرجع ذلك إلى اقتباس معظم نصوص واحكام قانون الجمعيات الصادر عام 1922 من قانون الجمعيات العثماني وترجمتها حرفياً من التركية إلى العربية (2) . وقد اشترط قانون عام 1922 لانشاء الجمعية مجموعة من الشروط تضمنتها م(4) ، حيث نصت على ان ( . . . لا يجوز اعطاء الاذن لتأسيس جمعية من الجمعيات الآتية :

1. الجمعية التي ترمي إلى غرض منافٍ للقوانين والآداب العامة .

2. الجمعية التي لها مقاصد مخلة بالأمن العام أو بتمامية البلاد .

3. الجمعية التي تقصد بث الشقاق بين العناصر العراقية المختلفة .

4. الجمعية التي تقصد تغيير شكل الحكومة المقرر .

5. الجمعية السياسية المؤسسة على اسس القوميات أو المذاهب العراقية .

6. الجمعية السياسية بعنوان لا يستدل منه غرضها .

7. الجمعية السرية أو التي لاتبوح بغرضها الاساسي ) .

يتضح من خلال نص م(4) ان القانون ميز بين الجمعيات السياسية والجمعيات غير السياسية الا انه لم ينشئ حدوداً فاصلة بين كل من الصنفين . وقد امتدت فترة نفاذ قانون الجمعيات الصادر عام 1922 (3). إلى عام 1954 حيث الغي بصدور مرسوم الجمعيات رقم (19) في 28/آب/1954 . وقبل الشروع بتناول احكام مرسوم الجمعيات رقم (19) لسنة 1954 قد يثار تساؤل عن السند الدستوري لقانون عام 1922 ؟ في الواقع ان السند الدستوري لهذا القانون يتمثل في م(113) من القانون الاساسي العراقي الصادر عام 1925 ، حيث نصت هذه المادة على ان (( القوانين العثمانية التي كانت قد نشرت قبل تاريخ 5 تشرين الثاني 1914 والقوانين التي نشرت في ذلك التاريخ وبعده وبقيت مرعية في العراق إلى حين نشر هذا القانون تبقى نافذه فيه . . . )).

عرّف مرسوم الجمعيات رقم (19) لسنة 1954 (4).في م ( ف ( أ ) الجمعية بانها (( هيئة ذات صفة دائمة مؤلفة من عدة اشخاص طبيعية أو معنوية موحدين معلوماتهم أو مساعيهم لتحقيق اغراض مشروعة غير الربح وتشمل النوادي )) . وهذا التعريف لا يختلف في جوهره عن تعريف الجمعية الذي جاء به القانون السابق. كما ان الشروط المتعلقة بمبادئ الجمعية واهدافها لا تختلف هي الاخرى عن الشروط التي اوردها قانون عام 1922 (5). . بتاريخ 29/5/1955 صدر قانون الجمعيات ذي الرقم (63) (6). الذي اشار إلى تعريف الجمعية في م (2) ف (أ) وهو تعريف مطابق بشكل عام لما اورده مرسوم الجمعيات رقم (19) لسنة 1954 ، وكذلك الحال بالنسبة إلى شروط تاسيس الجمعية المتعلقة بمبادئ الجمعية واهدافها(7). استمر نفاذ قانون الجمعيات رقم (63) لسنة 1955 حتى بعد اندلاع ثورة 14/تموز/1958 واقامة النظام الجمهوري في العراق حيث لم يلغ بنص صريح ، الا ان احكام هذا القانون عطلت من الناحية الفعلية بعد اعلان مجلس الوزراء للاحكام العرفية منذ اليوم الاول للثورة (8) . وفي 1/1/1960 صدر قانون الجمعيات رقم (1) (9). الذي الغى قانون 1955 . جاء هذا القانون باحكام شملت الجمعيات بشكل عام فضلاً عن سريان بعض احكامه على الأحزاب السياسية بشكل خاص ( المواد 30-36) . عرّف قانون الجمعيات رقم (1) لسنة 1960 الجمعية في م(1) منه بانها (( جماعة ذات صفة دائمة مكونة من عدة اشخاص طبيعية أو معنوية لغرض غير الربح المادي ويشمل ذلك النوادي والمنظمات والهيئات وكل ما يدخل مفهومه تحت هذا التعريف )). وهذا التعريف لا يختلف عن غيره من التعريفات الواردة في القوانين السابقة .وقد نصت م(30) من القانون على ان (( الحزب جمعية ذات هدف سياسي …)) دون ان تتكفل بصياغة تعريف واضح ومحدد للحزب السياسي . اما الشروط المتعلقة بمبادئ الجمعية واهدافها فقد اشارت اليها م(4) حيث الزمت الجمعية بان :

1. لا تتعارض مع استقلال البلاد ووحدتها الوطنية .

2. لا تتعارض مع النظام الجمهوري .

3. لا تتعارض مع متطلبات نظام الحكم الديمقراطي .

4. لا تهدف إلى بث الشقاق أو احداث الفرقة بين القوميات أو الاديان أو المذاهب العراقية المختلفة .

5. لا يكون غرضها مجهولاً أو سرياً مستوراً تحت اغراض ظاهرية .

6. لا تكون مخالفة للنظام العام والآداب .

والملاحظ ان النص السابق قد اختلف في بعض شروطه عن نظرائه من النصوص وخاصة كل من (ف2 ، ف3) وهذا امر طبيعي لتحقيق الملاءمة مع متطلبات المرحلة الجديدة المتمثلة بقيام النظام الجمهوري (10) .وفي 1/9/1991 صدر قانون الأحزاب السياسية رقم (30) ليلغي بموجب م (33) منه المواد (30-36) من قانون الجمعيات رقم (1) لسنة 1960 الخاصة بالأحزاب السياسية ، اما باقي مواد قانون 1960 فقد استمرت بالنفاذ حتى صدور قانون الجمعيات رقم (1) لسنة 2000 . ويعد قانون الأحزاب السياسية رقم (30) لسنة 1991 اول وثيقة قانونية تتولى تنظيم شؤون الأحزاب السياسية بشكل مستقل عن سائر الجمعيات . اشتمل هذا القانون على (34) مادة موزعة على ستة فصول ، وقد عرّفت م(1) الحزب السياسي بانه (( تنظيم سياسي يتكون من اشخاص تجمعهم مبادئ واهداف مشتركة ومنهاج محدد ومعلن ويعمل الحزب بوسائل مشروعة وسلمية وديمقراطية في اطار النظام الجمهوري طبقاً للدستور والقانون ))

يتضح لنا من خلال التعريف السابق ما ياتي :

1. ان المشرع العراقي في صياغته لتعريف الحزب السياسي ابرز كل من عنصري التنظيم والمنهاج ( الايديولوجية ) في حين اغفل ذكر عنصر الوصول إلى السلطة أو المشاركة فيها في الوقت الذي يجمع فيه اغلب الفقهاء على اهمية هذا العنصر لان الوصول إلى السلطة أو المشاركة فيها يمثل الغاية الاسمى التي تسعى الأحزاب السياسية إلى بلوغها .

2.اشار التعريف إلى الوسائل التي يتبعها الحزب في تحقيق اهدافه واشترط ان تكون مشروعة وسلمية وديمقراطية كما قيد انشطة الحزب ووسائله في عدم تجاوز النظام الجمهوري والدستور والقانون .ونحن نرى ان ذكر هذه المسائل امر غير ضروري في مجال تعريف الحزب السياسي وتحديد مفهومه (11) .اما الشروط المتعلقة بمبادئ الحزب السياسي واهدافه فقد اشار اليها القانون في م(3) حيث نصت على (( يشترط في الحزب السياسي ان تكون مبادئه واهدافه ومناهجه واضحة بشأن التمسك والدفاع عن استقلال العراق ووحدة اراضية وسيادته ووحدته الوطنية وان يقدر ويعتز بتراث العراق وتاريخه المجيد والمنجزات التي حققها النضال الوطني وبخاصة ثورتي 14 تموز 1958 و 17-30 تموز 1968 العظيمة ، وان لايتخذ موقفاً معادياً من الطموح المشروع للامة العربية في استكمال تحررها والسعي لتحقيق التضامن والوحدة العربية )) .

ومما يلاحظ على هذا النص انه قد تضمن مجموعة من الشروط والمواصفات التي يتعين توافرها في الحزب السياسي بدون وجود معايير واضحة ومحددة المعالم يلجأ اليها للتأكد من توافر شروط انشاء الحزب السياسي من عدمها (12). فضلاً عن ان هذا النص وبسبب مرونة الفاظه وسعتها يمنح الجهات المسؤولة عن اجازة الأحزاب السياسية سلطات تقديرية واسعة في رفض طلبات تأسيسها . واضافت م(5) من القانون شروطاً اخرى حيث نصت على ان (( لايجوز تأسيس الحزب السياسي على اساس الالحاد أو الطائفية أو العنصرية أو الاقليمية أو الشعوبية ولا يجوز له ان يشترط في نظامه الداخلي شروطاً تقوم على اساس العنصر أو الطائفة )). وقد يثار تساؤل يتمثل في موقف المشرع العراقي من مخالفة الشروط المتعلقة بمبادئ الحزب واهدافه ؟ ولغرض الاجابة على هذا التساؤل يتعين علينا ان نميز بين حالتين :-

الحالة الاولى  : وتتمثل في مخالفة الشروط المتعلقة بمبادئ الحزب واهدافه قبل السماح بتأسيس الحزب ، في هذه الحالة من البديهي ان ترفض الجهة المختصة بالتثبت من توافر هذه الشروط طلب تاسيس الحزب السياسي.                       

الحالة الثانية :  فتتجسد في مخالفة هذه الشروط بعد تاسيس الحزب وممارسة نشاطه ، حيث سكت المشرع العراقي عن اعطاء حكم لهذه الحالة ، ونرى ان ينص على تنبيه الحزب السياسي من قبل وزارة الداخلية عن هذه المخالفة بشكل تحريري يتضمن طلب ازالتها ، وفي حالة تكرار هذا الامر يتم اللجوء إلى القضاء مع امكانية صدور قرار قضائي بحل الحزب السياسي .

_____________________________________

1- خضع العراق بوصفه احد اجزاء الدولة العثمانية إلى احكام قانون الجمعيات العثماني الصادر في (29/رجب/1327هـ – 1909 م) وكانت الأحزاب التي تأسست في العراق بمثابة فروع للاحزاب والجمعيات العثمانية في حين اتبعت معظم الأحزاب والجمعيات العراقية اسلوب العمل السري لتحقيق اهدافها في التحرر والاستقلال عن السيطرة العثمانية . ينظر: عبد الجبار حسن الجبوري . الأحزاب والجمعيات السياسية في القطر العراقي 1908 –1958 ، بغداد : دار الحرية للطباعة ، 1977 ، ص17-28.

2- استاذنا د. رعد ناجي الجدة . في قانون الأحزاب السياسية رقم 30 لسنة 1991 (دراسة مقارنة) ، بحث منشور في مجلة العلوم القانونية ، ع1-ع2 ، 2000 ، ص 67 ولمزيد من التفصيل حول تشريعات الجمعيات والأحزاب السياسية في العراق ينظر أستاذنا د. رعد ناجي الجدة. تشريعات الجمعيات والأحزاب السياسية في العراق، بغداد: مطبعة الفرات، 2002.

3- شهدت هذه الفترة تأسيس العديد من الأحزاب السياسية ويعد الحزب الوطني العراقي اول الأحزاب التي تأسست في ظل الحكم الوطني بتاريخ 2/8/1922 برئاسة (جعفر أبو التمن) وتلى ذلك قيام حزب النهضة بتاريخ 19/8/1922 بزعامة (محمد امين الجرجفجي) ثم توالى بعد ذلك تاسيس الأحزاب والجمعيات السياسية حتى عام 1935 ، حيث الغت وزارة (ياسين الهاشمي) جميع الأحزاب بموجب مرسوم الادارة العرفية رقم (18) لسنة 1935 ، حيث نصت م(14) ف (8) على (( منع أي اجتماع عام وحله بالقوة وكذلك منع أي نادٍ أو جمعية أو اجتماع وحله بالقوة )) ولم يسمح بتشكيل الأحزاب السياسية بشكل رسمي الا في 2/4/1946 حيث اجازت وزارة الداخلية كل من حزب الاستقلال وحزب الاحرار والحزب الوطني الديمقراطي وحزب الشعب وحزب الاتحاد الوطني وذلك بعد الخطاب الذي القاه الوصي ( عبد الأله ) في 27/12/1945 وبتوجيه من الانكليز وتضمن السماح بتأليف احزاب سياسية تعبر عن وجهات النظر المختلفة لمواجهة المتغيرات التي فرضتها ظروف الحرب العالمية الثانية .

لمزيد من التفصيل ينظر : عبد الرزاق الحسني . تاريخ الأحزاب السياسية العراقية 1918-1958 ، بيروت : مركز الابجدية، 1980 ، ص124-126. ، كذلك : د. فاروق صالح العمر . الأحزاب السياسية في العراق 1921-1932 ، بغداد : مطبعة الارشاد ، 1978 ، ص69-71.

4- كان هذا المرسوم من بين مجموعة مراسيم اصدرتها وزارة (نوري السعيد) الثانية عشر قيدت بموجبها الحريات العامة كمرسوم النقابات رقم 18 لسنة 1954 ومرسوم المطبوعات رقم 24 لسنة 1954 ومرسوم الاجتماعات العامة والمظاهرات رقم 25لسنة 1954 . ينظر : د. عبد الامير هادي العكام ، تاريخ حزب الاستقلال العراقي 1946-1958 ، بغداد ، دار الحرية للطباعة ، 1980 ، ص299-301 . كذلك : ازهار عبد الكريم عبد الوهاب ، الحقوق والحريات في ظل الدساتير العراقية ، اطروحة ماجستير ، كلية القانون – جامعة بغداد ، 1983، ص87.

5- ينظر : نص م(3) من مرسوم الجمعيات رقم (19) لسنة 1954.

6- شهدت فترة نفاذ هذا القانون نهاية الحياة الحزبية العلنية في العراق بسبب عدم اجازة الحكومة لأي حزب سياسي بعد حل الجمعيات والأحزاب السياسية بموجب بيان وزير الداخلية الصادر في 29/9/1954 بالاستناد إلى احكام م(25) من مرسوم الجمعيات رقم (19) لسنة 1954 . ينظر : عبد الرزاق الحسني ، المصدر السابق ، ص346 ، كذلك : عبد الرحمن البياتي ، سعيد قزاز ودوره في سياسة العراق حتى عام 1959 ، بيروت : المؤسسة العربية للدراسات والنشر ، 2001 ، ص133-134 .

7- ينظر : نص م(4) من قانون الجمعيات رقم (63) لسنة 1955 .

8- ليث الزبيدي . ثورة 14 تموز في العراق ، بغداد : دار الرشيد للنشر ، 1979 ، ص477-478. كذلك : سعدون عنتر الجنابي ، احكام الظروف الاستثنائية في التشريع العراقي ، بغداد ، دار الحرية للطباعة ، 1981 ، ص132.

9- حدد هذا القانون يوم 6/1/1960 تاريخاً لنفاذة ويرجع السبب في ذلك إلى الخطاب الذي القاه رئيس الوزراء (عبد الكريم قاسم) في نفس اليوم بمناسبة عيد الجيش واعلن فيه عن السماح بتشكيل احزاب وجمعيات جديدة . لمزيد من التفصيل ينظر : محمد كاظم علي . العراق في عهد عبد الكريم قاسم ، دراسة في القوى السياسية والصراع الايدلوجي 1958-1963 ، بغداد : مطبعة الخلود ، 1989 ، 101-102.

10- جاء في الاسباب الموجبة لقانون الجمعيات رقم (1) لسنة 1960 (( . . . البدء بتشكيل احزاب وجمعيات جديدة تأخذ مكانها في خدمة جمهوريتنا الخالدة ولضمان ممارسة هذه الجمعيات لنشاطها في جو من الديمقراطية وعلى اسس الحرية التي نادت بها ثورة الرابع عشر من تموز )).

11- مما يؤكد صحة هذا الرأي ان المشرع العراقي اورد هذه القيود بموجب م(6) من القانون حيث نصت على ان (( يكون لكل حزب منهاج معلن يسعى إلى تحقيقه بالوسائل السلمية والديمقراطية في اطار القانون ويلتزم الحزب باحترام حقوق وحريات المواطنين التي نص عليها الدستور ..))

12- د. رعد ناجي الجدة ، في قانون الأحزاب السياسية رقم (30) لسنة 1991، المصدر السابق ، ص85.