إن أغلب دساتير دول العالم قد حددت مدداً زمنية لمناقشة وإقرار مشروع الموازنة العامة، لكن قد يتأخر إقرار الموازنة العامة في مجلـس النـواب لأسباب عدة، وعليه سوف نتناول أسباب تأخر إقرار مشروع الموازنة العامة، والحلول الكفيلة لمعالجة التأخير.

أولاً: أسباب تأخر إقرار مشروع الموازنة العامة

هنالك عدة أسباب تؤدي إلى تأخر البرلمان في إقرار مشروع الموازنة العامة للدولة فهذا التأخير في إقرار مشروع الموازنة العامة إلى ما بعد بداية السنة المالية الجديدة يعود إلى سببين أولهما تأخر الحكومة في تقديم مشروع قانون الموازنة العامة، وثانيهما تأخر السلطة التشريعية في إقرار مشروع الموازنة العامة، وقد يكون كلاهما معا (1). وبهذا الصدد لا بد أن نشير إلى إن إعداد موازنة 2021 للسنة المالية شكل تحدياً لجميع البلدان بسبب حالة عدم اليقين غير المسبوقة الناتجة عن جائحة كورونا، ومن ذلك الحين تم اللجوء إلى اتخاذ إجراءات فورية للاستجابة للأزمة، لا سيما من خلال أدوات الموازنة الطارئة ، كالمناقلات وصناديق احتياط الطوارئ والقرارات الطارئة، ونظراً للانحراف في موازنة 2020 للسنة المالية السابقة عن مسارها المتوقع في ظل كثافة أجواء عدم اليقين، أصبح إعداد الموازنة مهمة صعبة بسبب الصدمة المالية الكبيرة الناجمة عن الجائحة وأثرها في البلدان، وهذا بدوره أدى إلى تأخر تقديم مشروع الموازنـــة العامــة إلــى المجالس النيابية، فقد تطلب إعداد موازنة 2021 قياس أثر الجائحة (وهوغير محدد ) حتى الآن على الاقتصاد ومركز المالية العامة للحكومة (2). وقد تضمنت دساتير الدول المقارنة نصوصاً تتعلق بالموازنة العامة للدولة بدءاً من إعدادها ومروراً باعتمادها وانتهاء بتنفيذها  (3).

وقد اختلفت دساتير الدول والأنظمة الداخلية في المدد الزمنية الواجبة لتقديم مشروع الموازنة العامة للدولة من قبل الحكومة إلى البرلمان، ففــي مصــر أوجب دستورها على السلطة التنفيذية تقديم مشروع الموازنة قبل تسعين يوماً، وفي لبنان والأردن فقـــد حددت دساتيرها مدة تقديم مشروع الموازنة العامة بشهر واحد (4).

إلا أن الواقع العملي يشير إلى خلاف ذلك فقد خالف مجلس الوزراء المصري نص المادة (124) من الدستور فلم ترسل الحكومة مشروع الموازنة إلى مجلس النواب في موعدها الدستوري كمـا علـق مجلس النواب المصري، جلساته العامة، واجتماعات لجانه النوعية، بحجة الظروف الراهنة، وما يُتخذ من تدابير وإجراءات وقائية للحد من انتشار فيروس كورونا الجديد. ويتزامن قرار تعليق أعمال البرلمان مع موافقة مجلس الوزراء أخيراً على مشروع موازنة العام المالي الجديد 2020-2021، بعد تعديل بعض مؤشراته وبنوده على خلفية تداعيات انتشار فيروس كورونا. ويأتي ذلك تمهيداً لإرسال المشروع إلى مجلس النواب قبل 90 يوماً من بدء السنة المالية، بما ينذر بتمرير الموازنة الجديدة من دون مناقشة مستفيضة داخل لجان البرلمان، بحسب ما تقتضيه أحكام الدستور واللائحة المنظمة للمجلس  2021، فقد أنهت وزارة المالية مشروع الموازنة العامة للعام 2021 بغرض إقرارها وإحالتهـا إلــى البرلمان لدراستها وإقرارهـا بـدوره، وهـو مـا فـتح سجالاً دستورياً حول قانونيـــة اجتماع الحكومة المستقيلة لإقرار الموازنة.

وبعد قرابة 5 أشهر على انتهاء المهلة القانونية لهذه الإحالة انتهت في 31 أغسطس (آب)، بسبب ظروف مرتبطة بأزمة «كورونا» والأزمة السياسية بعد انفجار مرفأ بيروت التي أدت إلى استقالة حكومة الرئيس حسان دياب، أحال وزير الماليـة فـي حكومة تصريف الأعمال غازي وزني مشروع موازنة العام 2021 على رئاسة مجلس الوزراء مرفقا بتقرير مفصل عن الأسس المعتمدة في إعداد المشروع، وأبرز المتغيرات بين قانون موازنة 2020 ومشروع موازنة العام 2021.

وتعد الموازنة العامة بنداً إصلاحياً أساسياً مطلوباً من المجتمع الدولي لإجراء انتظام في المالية العامة كيلا تستمر الحكومة بالإنفاق المالي وفق القاعدة الاثني عشرية، وهي قاعدة الإنفاق من خارج الموازنة، بناء على الموازنة السابقة.

أما في العراق، فلم يحدد الدستور أو النظام الداخلي أي مدة زمنية تقدم بها مشروع الموازنة، وبالرجوع إلى قانون الإدارة المالية نجد أنه نص على أن يقدم مشروع الموازنة العامة في 10 تشرين الأول إلى مجلس النواب (5).

أن التأخر في إقرار الموازنة يعني تأخرا في إنجاز المشاريع الاستثمارية الجديدة التي تشملها تخصيصات الموازنة العامة الاتحادية 2020، كما أنه سيعطي إشارة سلبية للمستثمرين في القطاع الخاص للشروع باستثماراتهم، إن تأخر إقرار الموازنة لـه انعكاسات سلبية كبيرة على الاقتصاد العراقي، حيث من شأنه أن يبعث رسالة غيــر مطمئنة للمستثمرين ويؤجل عمليات الاستثمار في المشاريع الصغيرة والمتوسطة بينما المشاريع الكبيرة متوقفة الآن، كما أن الموازنة المالية في العراق لهـا جنـاحين، تشغيلي

وفي لبنان فقـد كــان استقالة الحكومة سبباً رئيسياً فـي تـأخر إقرار مشروع موازنـة وآخر استثماري، وأن تأخير إقرار الموازنة يعني تحويل الموازنة إلى موازنة دفع رواتب فقط وإلغاء الاستثمار، وبالتالي ارتفاع البطالة ما يتبعه من عواقب اقتصادية مثل دخول البلاد في ركود اقتصادي، خاصة في ظل انخفاض الطلب على النفط (المصدر الرئيسي للدخل في البلاد بعد انتشار فيروس كورونا في الصين وتابع الأنصاري أن بقاء الحال على ما هي عليه، يعني زيادة الفوضى والجريمة المنظمة وفتح باب السرقات من المتسلطين على السياسة وأحزاب السلطة، واستمرار النقمة الشعبية على النظام السياسي بشكل عام (6).

وترى الباحثة بأن المشرع المصري قد وفق في تحديد المهلة القانونية لإحالة مشروع الموازنة إلى البرلمان فمدة ثلاثة أشهر كافية لمناقشة المشروع وإجراء التعديلات عليه، أما مدة شهر واحد التي حددها كلا المشرعين الأردني واللبناني فهي غير كافية لمناقشة المشروع، ونعتقد انه من الأجدر على المشرع العراقي إضافة نص دستوري جديد لتحديد مدة زمنية تلزم الحكومة بتقديم مشروع الموازنة العامة إلى مجلس النواب لتجنب التأخير الذي يتكرر سنوياً لإصدار قانون الموازنة العامة للدولـة علـى غـرار دساتير الدول الأخرى.

وقد يعود تأخر إرسال مشروع الموازنة العامة من الحكومة إلى مجلـس النـواب لأسباب أهمها بطئ الإجراءات لدى الحكومة في إعداد مشروع الموازنة العامة وكثرة المناقشات والاعتراضات والمقترحات بزيادة إجمالي النفقات من قبل مجلـس النـواب ومن ثم إعادة المشروع إلى الحكومة لإجراء بعض التعديلات المطلوبة ومن ثم مناقشة المشروع من جديد من قبل لجان المجلس (7)، وكذلك ضعف الخبرة بالشأن المالي فكـل وزارة من وزارات الدولة مطالبة بأن تعد المشروع المتعلق بنشاطها المالي المتوقع للسنة  القادمة، إضافة إلى افتقار الانسجام والتنسيق بين وزارات الدولة، وكذلك يعد سحب الثقة من الحكومة هي من الأدوات الأكثر انتشاراً في برلمانات العالم وهذا من شأنه يعطل العمل الإداري لإعداد وتحضير مشروع الموازنة(8).

والتطبيقات العملية في العراق على ذلك كثيرة منها ؛ تأخير الحكومة في تقديم مشروع الموازنة لسنة 2007 إلى مجلس النواب، وكذلك موازنة 2008، وموازنة 2009، وموازنة 2010(9) ،  وبالنسبة للدورة الانتخابية الرابعة 2018 - 2022 فلم تقر موازنة بسبب   2020  بسبب الاحتجاجات الشعبية في تشرين الأول وانخفاض أسعار النفط جائحة كورونا (10) ، ولا يفوتنا أن ننوه عن تأخير تقديم مشروع الموازنة العامة لسنة 2021 إلى مجلس النواب، إذ تأخرت الحكومة (11) ما يقارب شهر عن الموعد المحدد بقانون الإدارة المالية والدين العام لسنة 2004 فقد تم تقديم المشروع بتاريخ 2020/12/22 مما أدى إلى تأخر إقرارها من قبل مجلس النواب ما يقارب ثلاثة أشهر عن بدء السنة المالية، وسبب ذلك التأخير فقد كشف عضو اللجنة المالية النيابية (ماجد الوائلي) وجود ثلاثة أسباب أخرت إرسال مشروع الموازنة العامة وهي أولاً: رفع سعر صرف الدولار في السوق العراقي، ثانياً : تخفيض نسبة العجز في الموازنة بعد إن رفضت الكتل السياسية ارسال المشروع من دون تخفيض ثالثاً . هو الأساس بسبب مستحقات إقليم كردستان(12). أما أسباب التأخير من جانب السلطة التشريعية، قد يكون نتيجة لغياب الوحدات الهيكلية المتخصصة الدائمة في مجلس النواب لدراسة الموازنة ومن ثم تقويمها على وفق الأهداف المرسومة لها (13) ، أو بسبب حل البرلمان الذي أدى إلى تعطيل مناقشة مشروع الموازنة العامة، أو بسبب الخلافات السياسية بين الكتل النيابية، وقد يكون نتيجة إهمال البرلمان بإطالة المناقشة بشكل غير مبرر.

ثانياً: الحلول المؤقتة في حالة تأخر إقرار مشروع الموازنة العامة

السؤال الذي يطرح هنا، ما هو الحل إذا تأخرت السلطة التشريعية في إقـرار مشروع الموازنة العامة؟

من الطبيعي أنه لا يمكن إيقاف عمل الدولــة فــي مؤسسة تنفق دائمـاً و وبانتظام من أجل تسيير المرافق العامة وتحقيق الصالح العام ولذلك كان من الضروري اللجوء إلى بعض الحلول المؤقتة التي تتيح للدولة الاستمرار في العمل في حالة تأخر إقرار مشروع الموازنة العامة، ولكن هذه الحلول تختلف من دولة إلى أخرى(14)

فقد تلجأ معظم الدول إلى العمل بموازنات الاثني عشرية الموازنة التي يتم وضعها مدة شهر أو أكثر) كما في العراق والأردن، وفي العراق حرص المشرع الدستوري بالنص على استكمال جميع مراحل قانون الموازنة العامة إذ نص على ما يلي: المجلـس النـواب دورة انعقاد دستورية بفصلين تشريعيين.. ولا ينتهي الفصل التشريعي الذي تعرض فيه الموازنة إلا بعد الموافقة عليها) (15).

إلا أن هذا النص غير دقيق في تحديد المدة اللازمة لإقرار المشروع، وبالرجوع إلى قانون الإدارة المالية والدين العام رقم (95) لسنة 2004 فقد بين في حالة عدم مصادقة السلطة التشريعية على مشروع الموازنة حتى 12/31 من السنة الجارية فعلى وزير المالية أن يوافق على الإنفاق بصورة موازنات شهرية بنسبة 12/1 من المخصصات الفعلية للسنة المالية السابقة لحين إجراء المصادقة على الموازنة العامة، بشرط أن يكون هذا الإنفاق لغرض تسديد الرواتب ونفقات الأمن وخدمات الدين العام (16). وبنفس الاتجاه ذهب المشرع الدستوري الأردني(17).

أما في مصر، فعند تأخر إقرار مشروع الموازنة العامة يتم العمل على وفق موازنة السنة السابقة أي يتم اعتماد إنفاق السنة السابقة (18).

وفي لبنان يتم اعتماد تنفيذ مشروع الموازنة الذي تقدمت به الحكومة بناء على مرسوم صادر من رئيس الجمهورية وبموافقة مجلس الوزراء بشرط أن يكون قد عُرض على مجلس النواب قبل بداية عقده بخمسة عشر يوماً  (19).

يتضح لنا من خلال النصوص السابقة أن الدستور العراقي لم يعالج مسألة تأخير إقرار الموازنة إنما اعتمد على نصوص قانون الإدارة المالية والدين العام ومن جانبنا نوصي المشرع العراقي إدراج نص دستوري لتحديد مدة زمنية كافية لإقرار الموازنة العامة لتفادي التأخير المتكرر لإقرار الموازنة إذ أصبح عرفاً سائداً طيلة السنوات السابقة والسنة الحالية.

وفي تقديرنا إن كل من المشرع العراقي والمصري والأردني قد نهجوا منهجاً موفقاً باستخدام موازنة الأنثى عشرية لمعالجة مشكلة تأخر إقرار الموازنة العامــة وذلــك لضمان سير المرفق العام بانتظام واستمرار ، لكن نرى من الأجدر على المشرع إضافة نص يحدد مدة لاستخدام موازنة الأنثى عشرية ، وذلك للإسراع باعتماد الموازنة العامة.

__________

1- منصور يونس ميلاد مبادئ المالية العامة، الجامعة المفتوحة، طرابلس الغرب، 2004، ص125.

2- برونو امبير وفازير شيخ رحيم وتيريزا كوريستين إعداد الميزانية خلال الازمات إصدار صندوق النقد الدولي، إدارة الشؤون المالية العامة واشنطن، 2021، ص1.

3- علي غني عباس الجنابي، الرقابة على الموازنة العامة منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، 2015، ص63.

4- ينظر: نص المادة (124) من الدستور المصري لسنة 2014 والمادة (83) من الدستور اللبناني لسنة 1926، والمادة (112/ف (1 من الدستور الاردني لسنة 2011. منشور على الموقع العربي الجديد

  https: www.alaraby. co.uk///                                               

تاريخ الزيارة 2021/4/23 في الساعة (2: 00 مساء).

5- الفقرة السابعة من القسم السادس من قانون الإدارة المالية والدين العام العراقي رقم (94) لسنة 2004. أرسل مجلس الوزراء مشروع موازنة 2021 إلى مجلس النواب بتاريخ 2020/12/22.

6- عقيل الأنصاري، مقال منشور على الموقع الإلكتروني:

https://www.aljazeera. net/ebusiness 17/2/2020       

تاريخ الزيارة: 2021/9/17

7- حيدر حسين علي الاختصاصات المالية للسلطة التنفيذية في قانون الإدارة المالية العراقي رقم 6 لسنة 2019 المعدل، مكتبة القانون المقارن ،بغداد، 2022، ص 39.

8- لمى علي الظاهري اشكالي" حل البرلمان على اقرار الموازنة العامة في دستور العراق لسنة 2005، بحث منشور في المجلة السياسية الدولية، القاهرة، 2020، ص 566 567.

9- بان صلاح عبد القادر ورواء كاطع، "تأخر اقرار الموازنة العامة دراسة في القانون العراقي"، بحث منشور في مجلة الحقيقة، العدد 42 ، بغداد، 2018 ، ص 522.

10-  عادل حسن دفار، مدة التصويت على الموازنات العامة في مجلس النواب (2006-2021) "، بحث منشور في المجلة النيابية - مجلس النواب العراقي، العدد الثالث، بغداد، 2020، ص 153.

11- أعتقد إن سبب التأخير يعود إلى حشر نصوص غريبة لا صلة لها بالموازنة العامة وهي ما تعرف بالملحقات فقد وصلت إلى 58 مادة أما الأحكام الختامية فقد امتدت من المادة الثالثة إلى المادة الثامنة والخمسين وكأننا أصبحنا أمام قانون لا يمت بصلة للموازنة العامة؛ نقلاً عن حيدر وهاب عبود، مشروع الموازنة لسنة 2021 من الوجهتين الدستورية والقانونية"، بحث منشور في جريدة العالم العدد 2624/ السنة 11، بغداد، 3/اذار/2021، ص 3.

12- الدائرة الإعلامية، موقع مجلس النواب العراقي.

13- باقر كرجي الجبوري الاثار الاقتصادية لتأخر اقرار الموازنة العامة واثره على اقتصاد العراق"، بحث منشور في مجلة القادسية للعلوم الادارية والاقتصادية، المجلد 17 العدد 3 تصدر عن كلية الإدارة والاقتصاد، جامعة القادسية بغداد 2015، ص151 .

14- رائد ناجي احمد علم المالية العامة والتشريع المالي في العراق، الطبعة الثالثة، دار السنهوري القانونية والعلوم السياسية، بغداد، 2017، ص141.

15- نص المادة (75) من الدستور العراقي النافذ لسنة 2005.

16- نص الفقرة (4) من القسم السابع لقانون الإدارة المالية والدين العام العراقي رقم (94) لسنة 2004 المعدل .

17- نص المادة (113) من الدستور الأردني لسنة 2016 المعدل اذا لم يتيسر اقرار الموازنة العامة قبل ابتداء السنة المالية الجديدة يستمر الاتفاق باعتمادات شهرية بنسبة 12/1 لكل شهر من موازنة السنة السابقة).

18- ينظر : نص المادة (100) من قانون الموازنة رقم (74) المصري لسنة 2013 المعدل.

19- نص المادة (86) من الدستور اللبناني لسنة 1926 إذا لم يبت مجلس النواب نهائيا في شأن مشروع الموازنة قبل الانتهاء من العقد المعين لدرسه فرئيس الجمهورية بالاتفاق مع رئيس الحكومة يدعو المجلس فورا لعقد استثنائي يستمر لغاية نهاية كانون الثاني لمتابعة درس الموازنة واذا انقضى العقد الاستثنائي هذا ولم يبت نهائيا في مشروع الموازنة فلمجلس الوزراء أن يتخذ قرارا يصدر بناء عليه عن رئيس الجمهورية، مرسوم يجعل بموجبه المشروع بالشكل الذي تقدم بها الى المجلس مرعيا ومعمولا به. ولا يجوز لمجلس الوزراء أن يستعمل هذا الحق إلا إذا كان مشروع الموازنة قد طرح على المجلس قبل بداية عقده بخمسة عشر يوما على الأقل. على انه في مدة العقد الاستثنائي المذكور تجبى الضرائب والتكاليف والرسوم والمكوس والعائدات الأخرى كما في السابق وتؤخذ ميزانية السنة السابقة أساسا ويضاف إليها ما فتح بها من الاعتمادات الإضافية الدائمة ويحذف إلا أن العرف المتبع في لبنان يتم الإنفاق والجباية على أساس موازنة الاثني عشرية لحين إقرار مشروع الموازنة العامة منها ما اسقط من الاعتمادات الدائمة وتأخذ الحكومة نفقات شهر كانون الثاني من السنة الجديدة على القاعدة الاثني عشرية).