تسجيل الدخول

تسجيل

مدى اختصاص القضاء الدستوري العراقي النظر بدستورية قانون الحساب الختامي

المؤلف:  رواء كاطع مسعد عبد الرضا

المصدر:  الإشكالات التشريعية للحساب الختامي وأثرها في تحقيق الاستدامة المالية

الجزء والصفحة:  ص 195-201

2026-06-11

44

إن الواقع التطبيقي، يُشير الى أن الحسابات الختامية لسنوات المالية (2005-2006) تم المصادقة عليها من لدن مجلس النواب العراقي بصيغة [قرار تشريعي] بتاريخ 2015/10/5(1) أثر خلاف حدث بين أعضاء مجلس النواب العراقي، وأعضاء اللجنة المالية حول آلية التصويت على الحساب الختامي هل يكون بصيغة قانون، أم بصيغة قرار تشريعي، وأرتأت اللجنة المالية ان تتم المصادقة عليه للمدة أعلاه بصيغة قرار تشريعي (2).
على أثر ذلك أوضحت المحكمة الاتحادية العليا الصيغة التي يقدم بها الحساب الختامي وإقراره بمقتضى قرارها التفسيري بأنه عند تقديم مجلس الوزراء للحسابات الختامية لجمهورية العراق إلى مجلس النواب لإقرارها يلزم عرضها على المجلس بأعتبارها مشروع قانون ويستلزم اتباع الإجراءات الخاصة لتشريع مشروعات القوانين (3) ، وإن الاثر القانوني للقرار التفسيري الصادر من المحكمة الاتحادية العليا يؤدي الى إلغاء، أو تعديل في إجراء دستوري الذي تقوم به السلطات الاتحادية على وفق فهمها الخاطئ للنص الدستوري المطلوب تفسيره (4)، كما أن النطاق الزمني للقرار التفسيري يسري من تاريخ نفاذ النص الدستوري، أي: يسري على الماضي فهو قرار كاشف للنص وليس منشئ له (5) ، كما أن القرارات التفسيرية الصادرة من المحكمة الاتحادية العليا تتمتع بالحجية المطلقة، وتعد قرارات ملزمة للمحكمة الاتحادية العليا في أحكامها اللاحقة، وملزمة للمحاكم كافة في العراق سواءاً في ذلك المحاكم الاعتيادية أم المحاكم الإدارية، كما تعد ملزمة للسلطتيين التنفيذية والتشريعية (6).
لكن مجلس النواب العراقي صادق على الحساب الختامي للدولة لسنة المالية 2007 بصيغة قرار تشريعي أيضاً في جلسة منعقدة بتاريخ 2016/3/31(7). أما الحسابات الختامية لسنوات المالية (2008-2011) فتم المصادقة عليها أيضاً بصيغة قرار تشريعي في جلسة انعقدت بتاريخ 2016/11/7(8) على الرغم من صدور قرار تفسيري للمحكمة الاتحادية العليا يبين فيه الصيغة التي يتم تصويت فيها على الحساب الختامي وهي(صيغة قانون)(9)، مع العلم ان الحساب الختامي تم إعداده وتقديمه الى مجلس النواب العراقي لسنوات المالية المذكورة بمقتضى قانون الادارة المالية والدين العام رقم (95) لسنة 2004 (الساري في حينه). ويُعرف القرار التشريعي بأنه تصرف قانوني له قوة القانون صادر عن السلطة التشريعية الاتحادية ويتمثل بإقرار القانون أو رفضه والمتخذ في الجلسة العامة، ومن التصويت القانوني وبعد استيفاء الشروط الدستورية والقانونية يترتب عليه إحداث آثار قانونية عامة، ويمكن تسميته بالقرار التشريعي تمييزاً عن بقية القرارات البرلمانية الاخرى (10).
ومن استقراءنا لنصوص الدستور العراقي، تجد الباحثة أن الحسابات الختامية لسنوات المالية (من 2005 الى 2011) المصادق عليها من مجلس النواب العراقي لا تدخل ضمن المواضيع التي نص الدستور العراقي على إصدارها بقرار تشريعي بديلاً عن القانون، وكذلك استقراءنا للمادة (62 / اولاً) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 النافذ والتي نصت على أنه " يقدم مجلس الوزراء مشروع قانون الموازنة العامة والحساب الختامي إلى مجلس النواب لإقراره"، يتضح لنا جلياً أن الحساب الختامي يصدر بقانون وفقاً للنص الدستوري المذكور أعلاه، وهذا ما أكدته المحكمة الاتحادية العليا في قرارات لاحقة لها ومنها قرارها (11) الذي تضمن"... وتجد المحكمة ان الدستور وفي المادة (61 /(أولا) قد نص على اختصاصات مجلس النواب بتشريع القوانين الاتحادية ولم ينص على تخويله اصدار قرارات تشريعية عدا ما نص الدستور عليه في مواضعها على تخويله اصدار عدد من القرارات ضمن المواد الواردة في الدستور ومنها المادة (52/ثانياً)..." وكذلك في قرار آخر لاحق (12) والذي قضت فيه"... وتجد المحكمة الاتحادية العليا ان قيام مجلس النواب بتشريع القرار التشريعي... ليس له سند من الدستور الا في المواضع التي نص الدستور عليها حصراً وليس من بينها اصدار قرارات تشريعية بديلاً للقوانين ووفق السياقات التي رسمها الدستور لاصدار القوانين...".
إن إمتناع مجلس النواب العراقي عن الاخذ بقرار المحكمة الاتحادية العليا التفسيري على الرغم من عدم وجود قانون تفسيري صادر منه يُخالف هذا القرار، فلابد من إيجاد وسيلة قانونية لإجبار المجلس على الأخذ بالتفسير لقرار المحكمة الاتحادية العليا (13) إذ تضمن النظام الداخلي للمحكمة الاتحادية العليا (الملغى) المعالجة التشريعية في حالة إمتناع السلطات العامة والكافة عن تنفيذ قرارات المحكمة، إذ يُعرضها الى المسائلة الجزائية (14) ، بينما النظام الداخلي الجديد رقم (1) لسنة 2025 جاء خالياً من تنظيم حالة الامتناع عن تنفيذ قرارات المحكمة والتي تمتع بالحجية المطلقة.
وبهذا الشأن يثار التساؤل الآتي: هل قانون الحساب الختامي يخضع الى ولاية القضاء الدستوري العراقي للنظر في مدى دستوريته؟ وللاجابة عن هذا التساؤل ينبغي علينا الرجوع الى الدستور العراقي، إذ نص على تختص المحكمة الاتحادية العليا بما يأتي: اولاً- الرقابة على دستورية القوانين والانظمة (15) ، ويلحظ من نص هذه المادة أن القضاء الدستوري ينعقد له وحده من دون غيره بالرقابة على دستورية القوانين والانظمة، فالمحاكم أو الهيئات القضائية الاخرى على إختلاف انواعها ودرجاتها في العراق لا تمتد ولايتها للتصدي لمدى موافقة القانون للدستور وعدم الخروج عليه (16) ، كما يلحظ أن مصطلح [القوانين] الوارد في النص جاء مطلقاً، أي: إن ولاية القضاء الدستوري تشمل القوانين الصادرة جميعها في العراق سواء أكانت اتحادية، أم اقليمية، أم محلية (17)، إذ يدخل قانون الحساب الختامي ضمن المفهوم العام لقوانين الاتحادية، ويتم إعداده وتدقيقه وإقراره لسنة المالية على مستوى جمهورية العراق ومن ثم يخضع الى رقابة المحكمة الاتحادية العليا على وفق المادة (93/ أولا) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.
ومن زاوية أخرى تقتصر رقابة المحكمة الاتحادية العليا على قانون الحساب الختامي للنظر في مدى دستوريته فقط، من دون أن تمتد رقابتها الى المخالفات المالية التي يثيرها بشأن الموازنة العامة المنفذة لسنة مالية معينة (18).
وأختلف الفقه الدستوري حول مدى إمتداد ولاية القضاء الدستوري للنص التشريعي محل الطعن الى رأين:
الرأي الأول. إن ولاية القضاء الدستوري لا تمتد الا إذا كان التشريع يتضمن مخالفة موضوعية للدستور، أما إذا صُدِر التشريع غير مستوف للإجراءات الشكلية المنصوص عليها في الدستور،
فليس للقاضي الدستوري تطبيقه فهو في الأصل التشريع غير موجود (19).
الرأي الثاني. إن ولاية القضاء الدستوري تمتد الى النص التشريعي المخالف شكلياً لأحكام الدستور كما المخالفة الموضوعية، ومن ثم تكون المخالفة الشكلية للدستور محلاً للرقابة القضاء الدستوري (20)
أما موقف المحكمة الاتحادية العليا فقد أتجه مع الرأي الثاني، إذ نظرت الى الطعن المقدم من مجلس الوزراء بمواد قانون الموازنة العامة لسنة 2021 وقضت المحكمة بعدم دستورية بعضها وردت ،البقية وبضمنها مواد جديدة مضافة من مجلس النواب، وهو ما جعل المحكمة الاتحادية العليا أن تقضي بعدم دستوريتها لمخالفتها الدستورية الشكلية (عيب عدم الاختصاص الموضوعي) لكونها تتعارض مع إختصاصات مجلس النواب في تشريع قانون الموازنة(21).
ويطرح التساؤل الاتي : كيف للقضاء الدستوري أن يمتد ولايته للحساب الختامي بعد المصادقة عليه من مجلس النواب بقرار تشريعي؟ وللاجابة عن هذا التساؤل ينبغي علينا الرجوع الى المادة (93 / ثالثاً) من الدستور العراقي التي نصت على" الفصل في القضايا التي تنشأ عن تطبيق القوانين الاتحادية والقرارات والأنظمة والتعليمات والإجراءات الصادرة عن السلطة الاتحادية..."، على الرغم من أن هذه المادة أثارت الجدل بين الفقه الدستوري والإداري حول إناطة النظر بالقرارات والأنظمة والتعليمات] الى المحكمة الاتحادية العليا فأنه سيؤدي الى التنازع في الاختصاص بينها وبين محكمة القضاء الإداري، الا أن الباحثة تجد النص المذكور محموداً من زاوية أخرى فهو أخضع القرارات التشريعية الصادرة من السلطة التشريعية الاتحادية الى رقابة المحكمة الاتحادية العليا، فالنص الدستوري جاء مُطلقاً فهو لا يشمل القرارات الصادرة من السلطة التنفيذية الاتحادية سواء التنظيمية أم الفردية فقط، وإنما يشمل أيضاً القرارات التشريعية الصادرة من مجلس النواب العراقي.
ومن الجدير بالذكر أن النظام الداخلي للمحكمة الاتحادية العليا (الملغى) حدد الطعن بدستورية قانون الموازنة العامة لمدة (30) يوماً من تاريخ نشر القانون في الجريدة الرسمية، وعلى المحكمة ان تفصل بالطعن في مدة لا تزيد عن (30) يوماً من تاريخ تسجيل الدعوى، الا إذا اقتضت الضرورة خلاف ذلك (22) ، بينما لم يحدد مدة لطعن بقانون الحساب الختامي والمدة التي على المحكمة أن تفصل بالطعن، وتعتقد الباحثة أن مدة الطعن بقانون الموازنة والفصل فيها من لدن المحكمة الاتحادية العليا مناسبة جداً، إذ إن العلة من تحديد مدة الطعن والفصل بدستورية قانون الموازنة العامة يحكمه تنفيذ هذا القانون في سنة مالية، والتي تبدأ من 1/1 الى 12/31] لاشباع الحاجات العامة والضرورية للفرد والدولة على حدٍ سواء، وأن الطعن بدستورية قانون الموازنة يؤدي الى تعطيل تنفيذ هذا القانون. بينما نجد أن الطعن بدستورية قانون الحساب الختامي لا يؤدي الى تعطيل تنفيذه، إذ إنه يتضمن نفقات وايرادات فعلية سبق وان نُفذت، بينما نجد النظام الداخلي للمحكمة الاتحادية العليا الجديد رقم (1) لسنة 2025 جاء خالياً من تحديد مدة الطعن بقانون الموازنة ومدة الفصل فيها، مما يعد تراجعاً تشريعياً في تنظيم مدة الطعن دستورياً بقانون الموازنة العامة الاتحادية لدى المحكمة الاتحادية العليا.
ومما تقدم يمكننا القول: أن القضاء الدستوري تمتد ولايته بالنظر في دستورية قانون الحساب الختامي كونه يُعد من القوانين الاتحادية التي يجوز الطعن بها أمام المحكمة الاتحادية العليا على وفق المادة (93 / اولاً) من الدستور العراقي، كما تمتد ولايته بالنظر الطعون الدستورية جميعها للحساب الختامي سواء الشكلية منها أم الموضوعية، إذ إن الواقع التطبيقي للحسابات الختامية لسنوات المالية (2005-2011) والمصادق عليها مجلس النواب العراقي بصيغة قرار تشريعي بديلاً عن القانون لا تدخل ضمن المواضيع التي نص الدستور العراقي على إصدارها بقرار تشريعي ومن ثم فأن ولاية القضاء الدستوري تمتد ولايته بالنظر في دستورية المصادقة على الحساب الختامي بقرار تشريعي على وفق المادة (93 / ثالثاً) من الدستور العراقي، كون مصطلح القرارات الواردة في النص الدستوري مصطلحاً عاماً يدخل القرار التشريعي ضمن مفهومه. أما المحكمة الاتحادية العليا في العراق وان لم تبسط رقابتها بصورة عملية لفحص دستورية المصادقة على الحساب الختامي إذ تعتقد الباحثة انه ليس هناك ما يمنع من فرض رقابتها على مصادقة الحساب الختامي دستورياً، وينعقد إختصاص المحكمة على وفق المادة(93/ثالثاً) في حالة تحريك دعوى بعدم دستورية المصادقة امامها ولاسيما أن هذه المحكمة قد فرضت رقابتها على التشريعات المالية (كالموازنة العامة).
_________
1- ينظر: مجلس النواب العراقي، أرشيف الدورات التشريعية السابقة الدورة التشريعية الثالثة، محضر جلسة رقم (27) في (2015/10/5 و الخاصة بالمصادقة على حسابات الختامية للدولة لسنوات المالية (2006/2005)، منشورة على موقعه الرسمي الالكتروني https://parliamentiraq.com تاريخ زيارة الموقع 2024/8/28.
2- ينظر مجلس النواب العراقي، أرشيف الدورات التشريعية السابقة الدورة التشريعية الثالثة، محضر جلسة رقم (32) في 2015/4/28، منشورة على موقعه الرسمي الالكتروني https://parliamentiraq.com ، تاریخ زيارة الموقع 2024/8/28.
3- القرار التفسيري المحكمة الاتحادية العليا رقم 103/اتحادية 2015 الصادر في 2015/10/18.
4- ينظر: د. محمد عبد الكاظم عوفي، اختصاص المحكمة الاتحادية العليا في العراق بتفسير الدستور، بحث منشور في مجلة كلية القانون الكويتية العالمية السنة الثامنة، العدد 3 ، العدد التسلسلي 31 محرم صفر 1442هـ، سبتمبر 2020م ص 675 .
5- ينظر : د. علي هادي عطية الهلالي النظرية العامة في تفسير الدستور واتجاهات المحكمة الاتحادية العليا، ط ا ، منشورات زين الحقوقية، بيروت، 2011 ، ص 249.
6- ينظر: د مها مها بهجت يونس المحكمة الاتحادية العليا واختصاصاتها بالرقابة على دستورية القوانين منشورات بيت الحكمة بغداد، 2008، ص 36-37.
7- ينظر: مجلس النواب العراقي، أرشيف الدورات التشريعية السابقة الدورة التشريعية الثالثة، محضر جلسة رقم (21) والمنعقدة بتاريخ 2016/3/31 والخاصة بالمصادقة على الحساب الختامي للدولة لسنة 2007، منشورة على موقعه الرسمي الالكتروني https://parliamentiraq.com ، تاريخ زيارة الموقع 2024/8/28.
8- ينظر مجلس النواب العراقي، أرشيف الدورات التشريعية السابقة الدورة التشريعية الثالثة، محضر جلسة رقم (29) والمنعقدة بتاريخ 2016/11/7 والخاصة بالمصادقة على الحسابات الختامية للدولة لسنوات المالية (من 2008 الی 2011) منشورة على موقعه الرسمي الالكتروني https://parliamentiraq.com ، تاريخ زيارة الموقع 2024/8/28
9- القرار التفسيري للمحكمة الاتحادية العليا رقم (103 / اتحادية /2015) الصادر في 2015/10/18، سبق الاشارة اليه.
10- ينظر : إسماعيل فاضل حلواص الطبيعة القانونية لقرارات مجلس النواب العراقي (دراسة مقارنة)، أطروحة دكتوراه مقدمة الى كلية الحقوق جامعة ، نهرين، 2015، ص100.
11- أصدرت المحكمة قرارها رقم ( 140 وموحدتها 141 /اتحادية / 2018 ) في (2018/12/23، بناء على طعن مقدم من رئيس مجلس الوزراء بعدم دستورية قانون مجلس النواب وتشكيلاته رقم (13) لسنة 2018 وبضمنه الطعن الوارد في المادة (17/ سابعاً) من القانون المتضمنة صلاحية مجلس النواب (اصدار القرارات التشريعية)، منشور على الموقع الرسمي الالكتروني للمحكمة https://www.iraqfsc.iq ، تاريخ زيارة الموقع 2024/9/5.
12- أصدرت المحكمة قرارها رقم (89/ اتحادية / 2019) في 2019/10/28 ، بناءً على طعن مقدم من احد الافراد ضد رئيس مجلس النواب العراقي وطلب الحكم بعدم دستورية الفقرة (6) من القرار التشريعي رقم (44) لسنة 2008 الذي شرعه مجلس النواب ونصه 6- تنفيذ المتفق عليه من مطاليب القوائم والكتل السياسية وفق استحقاقها في أجهزة الدولة لمناصب وكلاء الوزارات ورؤساء الهيئات والمؤسسات والدرجات الخاصة وعلى مجلس النواب الاسراع في المصادقة على الدرجات الخاصة.
13- ينظر : د . محمود احمد زكي، الحكم الصادر في الدعوى الدستورية ( اثاره وحجيته وتنفيذه)، ط2، دار النهضة العربية ، القاهرة، 2005/2004، ص 674.
14- المادة (36) من النظام الداخلي للمحكمة الاتحادية العليا رقم (1) لسنة 2022 (الملغى)، منشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4694 في 2022/10/17
15- المادة (93/اولاً) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.
16- ينظر: د.مها بهجت يونس المحكمة الاتحادية العليا واختصاصاها بالرقابة على دستورية القوانين، مصدر سابق، ص23.
17- فمن التطبيقات القضائية في ذلك : طعنت المحكمة الاتحادية العليا بعدم دستورية قانون النفط والغاز لاقليم کردستان رقم (22) لسنة 2007 للمزيد من التفاصيل ينظر: قرار المحكمة الاتحادية العليا رقم (59/ اتحادية / 2012 وموحدتها 110 / اتحادية / 2019 في (2022/2/15 ، منشور على الموقع الرسمي الالكتروني للمحكمة https://www.iraqfsc.iq، تاریخ زيارة الموقع 2024/9/5.
18- ينظر: د. محمد محمد عبد اللطيف، الجوانب الدستورية لقوانين الحساب الختامي (دراسة خاصة من خلال القانون الفرنسي)، بحث منشور في مجلة حقوق حلوان للدراسات القانونية والاقتصادية، مصر، المجلد10، العدد 11، 2004، ص 174.
19- ينظر : د. محمد رفعت عبد الوهاب، القانون الدستوري، منشأة المعارف، الإسكندرية، 1990، ص 385.
20- ينظر : د. محمد فؤاد عبد الباسط، ولاية المحكمة الدستورية العليا في المسائل الدستورية، منشأة المعارف، الاسكندرية، 2002، ص 186.
21- قرار المحكمة الاتحادية العليا رقم 35/اتحادية / 2021 في 2021/9/29، منشور على الموقع الرسمي الالكتروني للمحكمة https://www.iraqfsc.iq تاريخ زيارة الموقع 2024/9/23.
22- المادة (22) من النظام الداخلي للمحكمة الاتحادية العليا رقم (1) لسنة 2022 (الملغى).