هناك اتجاهان بخصوص تقنين إجراءات الخصومة الإدارية، حيث يرفض البعض تقنين إجراءات الخصومة الإدارية مستندين إلى أن القانون الإداري غير مقنن بإحكامه ونصوصه ونظرياته. وذلك لأنه قانون مرن، ذلك لكي يستطيع مواكبة التطور والتقدم، لان النشاط الإداري للحكومات أكثر اتساعا واكبر حجما في الوقت الحالي (1). وأما البعض الأخر يرى ضرورة أفراد قانون إجراءات خاص بالقضايا الإدارية وذلك لعدة فوائد منها سهولة الرجوع للقانون الإجرائي عند الحاجة، وبث الثقة في نفوس المتقاضين والقاضي والرأي العام، وإحاطة كافة أفراد  الخصومة بفحوى القانون ومضمونه مسبقا (2) لا يوجد هناك قانون خاص في محكمة العدل العليا وإنما جاءت النصوص التي تتناول تلك المحكمة من حيث تشكيلها واختصاصاتها وإجراءاتها في عدة قوانين حيث تناول قانون تشكيل المحاكم النظامية وقانون السلطة القضائية وقانون أصول المحاكمات المدنية والتجارية هذه المحكمة من حيث التشكيل والاختصاصات والإجراءات أمامها. وأما عن موضوع الإجراءات فقد تناوله قانون أصول المحاكمات المدنية والتجارية في الباب الرابع منه وفي تسعة مواد ولهذه الإجراءات حتى تكون صحيحة شروط موضحة من خلال هذه المواد سيتناولها الباحث بالتفصيل:

1-  الاستدعاء

حيث تبدأ تلك الإجراءات بتقديم الاستدعاء إلى قلم محكمة العدل العليا. وذلك بعدد المستدعي ضدهم مع الأوراق المؤيدة للمستدعي(3) . ويجب أن يقدم الاستدعاء من محاٍم مزاول (4) ولم يشترط القانون أي شروط بالنسبة لسنين الخبرة التي يجب أن يتمتع بها المحامي حتى يمكنه الترافع أمام محكمة العدل العليا. وهذا في رأي الباحث قصور من المشرع حيث أن القضايا أمام محكمة العدل العليا على مستوى عال من الخطورة و ترفع من محام متمرس كما ويشترط أن يكون توكيل المحامي موقعا من المستدعي أو أحد أقاربه حتى الدرجة الرابعة وذلك في الطلبات المتعلقة بالحريات العامة. وهذا الشرط فضفاض نوعًا ما حيث ويمكن أن يفسر بمعنيين أولا الأصل أن يكون توكيل المحامي من المستدعي إلا أنه في الطلبات التي تتناول حقوقًا وحرياتٍ، على أن يكون التوكيل من أقارب المستدعي حتى الدرجة الرابعة. والمعنى الثاني أنه لا يجوز أن يتم التوكيل إلا من المستدعي ويكون التوكيل باطلا في حالة تقديمه من الغير إلا في حالة الطلبات المتعلقة بالحقوق والحريات العامة (5). وقد اشترطت محكمة العدل العليا الفلسطينية على ضرورة ذكر بيانات القرار المطعون فيه في وكالة المحامي حيث قررت " لما كانت الوكالة تضمنته بالخصوص الموكل به،قد خلت من بيان رقم القرار وتاريخه وموضوعه.......فإنها  تغدو والحالة هذه معيبة بعيب الجهالة الفاحشة بالخصوص الموكل به والدعوى واجبة الرد" (6)

2- ميعاد (7) تقديم الاستدعاء أمام محكمة العدل العليا وشرط الميعاد

حرص المشرع على أن يكون ميعاد الطعن بالقرارات الإدارية. ومن القرارات التأديبية أمام محكمة العدل العليا بميعاد وذلك لرغبة في تحقيق الاستقرار للأوضاع الإدارية وعدم بقاء أعمال الإدارة أمدا طويلا معرضة للطعن، والرغبة في تحقيق الاستقرار للمراكز القانونية للأفراد المستفيدين من القرار(8) وهذا الميعاد هو 60 يومًا من تاريخ نشر القرار (9)  وإبلاغ صاحب الشأن. وقد قضت محكمة العدل العليا الفلسطينية انه "حتى لو كان طلب المستدعي قائمًا على مبادئ العدالة، إلا انه يجب أن يقدم خلال الأجل القانوني المنصوص عليه في المادة 284 لان هذا هو الأصل في النظام العام" (10)  وكقاعدة عامة يكون النشر هو الطريقة الأساسية بالنسبة للقرارات التنظيمية والتبليغ بالنسبة للقرارات الفردية، إلا أن هناك قرارات فردية يلزم القانون نشرها حتى يعلم بها الغير وتسمح لهم بالرفض في مثل قرارات الترقية والتعيين (11) . ولم تشر المواد التي تناولت الإجراءات المتبعة أمام محكمة العدل العليا كيفية النشر وبأي من الجرائد. وهذا ما لم يتناوله أي من قانون الخدمة المدنية أو قانون السلطة القضائية. وكان أولى على المشرع أن يحدد وسيلة النشر كما فعل المشرع المصري عندما حدد الجريدة الرسمية أو النشرات التي تصدرها المصالح العامة (12)  ولم تفرق محكمة العدل العليا الفلسطينية في النشر في الجريدة الرسمية بين القرارات الفردية والتنظيمية واعتبرت أن نشر القرار الإداري في الجريدة الرسمية يعتبر تبليغا صحيحا للشخص المراد تبليغه بالذات (13)  وأما عن إبلاغ صاحب الشأن فلم يحدد المشرع طريقة معينة لإبلاغه فقد يكون عن طريق محضر أو أي موظف إداري آخر أو بالبريد أو بغيرها من الطرق. وأما العلم اليقين فلم يشر إليه المشرع كطريقة للعلم بالقرار الإداري. ويقصد به أن يصل القرار إلى علم الأفراد بطريقة مؤكدة عن غير طريق الإدارة (14) فقد نصت المادة 7 من قانون أصول المحاكمات المدنية والتجارية على أن يجري التبليغ بإحدى الوسائل التالية: بواسطة مأمور التبليغ أو بالبريد المسجل مع علم الوصول بواسطة قلم المحكمة أو أية طريقة أخرى تقررها المحكمة بما يتفق وأحكام هذا القانون. وهذا يعني أن المشرع الفلسطيني لم يحدد طريقة معينة للتبليغ على سبيل الحصر، وإنما على سبيل المثال وبالتالي يجوز أي طريقة أخرى للتبليغ وقد حكمت محكمة العدل العليا إلى أن " العلم اليقيني بالقرار الإداري والذي يقوم مقام التبليغ لا بد أن يكون علما يقينيا لا ظنيا أو افتراضيا، ويكون كذلك بإطلاع الشخص الصادر ضده القرار  على أسباب القرار وفحواه" (15) وأما الميعاد في حالة سكوت الإدارة فانه إذا تقدم أحد بتظلم إلى الإدارة فلم ترد عليه والتزمت الصمت أو رفضت الطلب فان الميعاد يبدأ بعد فوات 30 يومًا من تاريخ تقديم الطلب  وهذا بخلاف القانون المصري الذي وضع مدة 60 يومًا (16) أما عن القرارات التي لا يتقيد الطعن فيها بميعاد فقد أشار المشرع الفلسطيني إلى الطلبات المتعلقة بأوامر الإفراج عن الأشخاص الموقوفين بوجه غير مشروع، فالمدة هنا تمتد طيلة مدة إيقافهم، وأما القانون المصري فلم يشر إلى طلبات الإفراج عن الأشخاص بأنها سبب لعدم التقييد بميعاد الطعن وإنما أشار إلى القرارات المستمرة وهي تلك القرارات التي تحدث آثارها بصفة متجددة وقائمة وأمثلة عليها القرارات السلبية.ويعرف الدكتور محمود البنا القرارات السلبية بأنها " تلك الناتجة عن عدم الرد على صاحب الشأن منذ البداية عندما تكون سلطة الإدارة مقيدة. كعدم الرد على طلب ترخيص معين، أو الامتناع عن التأشير على حكم بصلاحيته للشهر" (17). إلا إن الدكتور مصطفى أبو زيد فهمي فيعترض على فكرة القرار السلبي المستمد ويقول " أن ميعاد الطعن يظل مفتوحًا على أساس أن القرار المستفاد من سكوت الإدارة  لم ينشر ولم يعلن حتى يقال ببدء سريان الميعاد" (18) أما عن امتداد الميعاد فلم يشر قانون أصول المحاكمات المدنية والتجارية إليه في الباب الرابع عشر والذي يختص بتلك الإجراءات المتبعة أمام محكمة العدل العليا، وان كانت المادة 21 من القانون نفسه وهذه المادة تأتي في الباب الأول من القانون والذي يتحدث عن الأحكام العامة التي تسري على كافة الدعاوي والطلبات والدفوع والطعون المدنية والتجارية أمام المحاكم النظامية (19)  والملاحظ هنا أنه لم يشر إلى تلك الدعاوي والدفوع الإدارية، وان كان من باب أولى على المشرع أن يضيف الدعاوي الإدارية كون هذا القانون جاء بنصوص خاصة بالإجراءات أمام المحكمة الإدارية. ولا يوجد هناك قانون فلسطيني مستقل لمحكمة العدل العليا والإجراءات الواجب إتباعها أمامها ولم يوضح المشرع الفلسطيني أي قانون إجرائي واجب الإتباع في حالة قصور الإجراءات المتبعة أمام محكمة العدل العليا والمنصوص عليها في الباب الرابع عشر من قانون أصول المحاكمات المدنية والتجارية. وفي رأي الباحث أن لحساب المواعيد وامتدادها تسري المادة 21 على الدعاوي والطلبات أمام محكمة العدل العليا وقد جاءت المادة 21 في ثلاث فقرات هي:

أ- إذا كان الميعاد مقدرًا بالأيام أو الأسابيع أو الشهور أو بالسنين فلا يحسب منه يوم التبليغ أو حدوث الأمر المعتبر في نظر القانون سريان الميعاد، فإذا كان مما يجب انقضاؤه قبل الإجراء فلا يجوز حصول الإجراء قبل انقضاء اليوم الأخير من الميعاد، أما إذا كان ظرفًا يجب أن يحصل فيه الإجراء بنقض الميعاد بانقضاء اليوم الأخير منه.

ب- المواعيد المعينة بالشهر أو بالسنة تحسب بالتقويم الشمسي.

ج- إذا صادف آخر الميعاد عطلة رسمية امتد إلى أول يوم عمل بعدها.

أما عن امتداد الميعاد في قانون الخدمة المدنية، لم يتطرق قانون الخدمة المدنية ولائحته التنفيذية إلى امتداد الميعاد في أي من مواده. وأما عن التظلم الإداري وتأثيره على امتداد  الميعاد. فبداية التظلم في قانون الخدمة المدنية الفلسطيني جوازي أي اختياري وليس وجوبيًا(20)وذلك بعكس قانون مجلس الدولة المصري الذي يأخذ بفكرة التظلم الوجوبي بالنسبة لبعض طعون الموظفين وهي الطعون في القرارات الإدارية النهائية الصادرة في شأن التعيين والترقية ومنح العلاوات، والجزاءات التأديبية، والإحالة إلى المعاش أو الاستيداع أو الفصل عن غير الطريقة التأديبي (21) مع ملاحظة أن المدة المسموح بها للموظف ليتظلم من القرار الإداري هي عشرون يومًا من تاريخ علمه بالقرار الإداري، في قانون الخدمة المدنية الفلسطيني إلا أن المشرع المصري جعل منح الموظف مدة أكبر وهي 60 يوم من تاريخ علمه بالقرار. مع ملاحظة أن المشرع الفلسطيني لم يحدد كيفية العلم بالقرار من قبل الموظف فهنا يمكن أن يكون العلم بالنشر أو الإبلاغ أو العلم اليقيني. كما أن المشرع منح رئيس الدائرة الحكومية مهلة 60 يومًا للرد على التظلم من تاريخ تقديم الموظف كتاب التظلم لرئيس الدائرة الحكومية من خلال رئيسه المباشر(22) إلا إن ما يعتبر امتدادًا لميعاد الطعن في رأي الباحث هو ما أوردته الفقرة 10 من المادة 16 من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية حيث منحت رئيس الديوان (ديوان الموظفين) حقًا في نظر التظلم في حالة رفض تظلم الموظف من قبل رئيس الدائرة أو انقضاء مدة 60 يومًا الممنوحة لرئيس الدائرة للنظر في التظلم حيث على الموظف أن يقدم التظلم إلى الديوان و تنظر لجنة مشكلة من قبل رئيس الديوان للنظر في التظلمات وهذه اللجنة مشكلة من مندوب عن الديوان ومندوب عن الدائرة الحكومية التابع لها الموظف، إلا أن هذه اللجنة يعتبر قرارها توصية لرئيس الديوان ورئيس الدائرة الحكومية وقد منح المشرع مدة 30 يومًا للرد على هذا التظلم من تاريخ تقديمه وإذا لم يصدر قرار بالتظلم خلال المدة السابقة يعتبر تظلمه مرفوضًا. وهنا يورد الباحث تساؤلا هل تقديم التظلم إلى الديوان وجوبي حيث لم يتبين ذلك من خلال النص وإنما أورد المشرع عبارة " يقدم الموظف التظلم إلى الديوان (23)" وفي رأي الباحث كون التظلم في الأساس اختياري فان من باب أولى أن يكون التظلم إلى ديوان الموظفين اختياريًا أيضًا.  وهذا الشهر أي الثلاثين يومًا التي تمنح لرئيس الديوان ورئيس الدائرة للنظر في التظلم مرة ثانية هو امتداد لميعاد الطعن، على أن للموظف قطع هذه المدة واللجوء إلى القضاء كون التظلم اختياريًا (24) وليس وجوبيًا (25)

وفي استعراض الأحكام القضائية فانه يمكن إرجاع أحوال امتداد الميعاد إلى أسباب:

1- القوة القاهرة

2- رفع الدعوة إلى محكمة غير مختصة. حيث تؤدي القوة القاهرة إلى وقف مدة الطعن بحيث لا تبدأ بالسريان إلا بعد زوال القوة القاهرة(26) ، ويشترط في الحادث ليكون قوة قاهرة أن يكون غير متوقع الحصول، وأن يكون غير ممكن الدفع، وأن يجعل تنفيذ الالتزام مستحيلا، وأن لا  يكون هناك خطأ من جانب صاحب الشأن (27) أما عن رفع الدعوى إلى محكمة غير مختصة كسبب لامتداد ميعاد الطعن فيقصد به أن يرفع صاحب الشأن دعوى الإلغاء أمام محكمة غير مختصة و يترتب على ذلك انقطاع الميعاد، ويستمر هذا الانقطاع حتى صدور حكم بعدم الاختصاص وصيرورته نهائيا (28)  وهذه الإجراءات  تكون قبل نظر المحكمة في الاستدعاء المقدم أمامها. أما ما تبقى من إجراءات فهي بعد نظر المحكمة في موضوع الاستدعاء وهذا ما سأورده في البند الثالث من الإجراءات أمام القضاة في محكمة العدل العليا.

تناولت المواد 286-291 من قانون أصول المحاكمات المدنية والتجارية أي تلك المواد الخاصة بأصول المحاكمات المتبعة أمام محكمة العدل العليا. فهاهي الإجراءات مشابهة لأية إجراءات أمام أية محكمة من حيث تعين ميعادًا من قبل المحكمة لسماع الاستدعاء وإصدار مذكرة للمستدعى ضده ليقدم بيانًا بالأسباب التي استند عليها لإصدار القرار المطعون فيه أو الأسباب المانعة من إصداره كما في حالة القرارات السلبية، ويمنح المستدعي ضده إذا رغب وخلال 8 أيام من تاريخ تبليغه الاستدعاء لائحة جوابية على نسختين الأولى للمحكمة والأخرى للمستدعي، ومن ثم تعين المحكمة ميعادًا لنظر الاستدعاء بحضور الخصوم. على أن يكون للمستدعي الحق في الرد على الحجج التي أدلى بها المستدعى ضده في لائحته الجوابية، كما أن  للمحكمة أن لا تقتصر على البينات التي أوردها في مذكرة الاستدعاء أو اللائحة الجوابية وإنما لها أن تطلب المزيد من التوضيحات، ومن ثم يكون للمحكمة الكلمة الفصل في رفض أو إلغاء أو تعديل القرار المطعون فيه، وهذا ما سيوضحه الباحث فيما سيأتي عند التطرق إلى دعوى الإلغاء ودعوى التعويض. أما عن دور النيابة العامة في الطعون الإدارية فقد أثير تساؤل حول ما إذا تم مخاصمة أحد أشخاص الإدارة العامة فهل يكون تمثيل النيابة العامة وجوبيا أم أنه يجوز لأشخاص الإدارة العامة توكيل المحامين لتمثيلهم في الدعوى، وحيث أن هناك فراغًا تشريعيًا في وجوب تمثيل النيابة لأشخاص الإدارة العامة في قانون تشكيل المحاكم النظامية وقانون الإجراءات المدنية والتجارية الفلسطيني لم تنص صراحة في أي من مواده على وجوب تمثيل النيابة العامة لأشخاص الإدارة العامة. مع أن المادة 16 من قانون أصول المحاكمات المدنية والتجارية سابقة الذكر نصت على أن الأوراق القضائية المتعلقة بالحكومة تبلغ للنائب العام أو من يقوم مقامه وأن المادة 68 في فقرتها الرابعة من قانون السلطة القضائية نصت أن وظيفة النيابة العامة لدى المحكمة العليا يؤديها من لا تقل درجته عن رئيس نيابة، كما أن المادة 32 من قانون تشكيل المحاكم النظامية أضيفت إلى فقرة من قبل الرئيس في سنة 2006 تنص على تمثيل النيابة العامة للحكومة في الدعوى الإدارية، وان كان بعض الكتاب ينادون بعدم دستورية هذا التعديل  كونه يجب أن يصدر من المجلس التشريعي(29) وقد أبرمت محكمة العدل العليا أن النيابة العامة هي من تمثل الدولة في القضايا الإدارية بخلاف القانون الأردني الذي منح النيابة الإدارية وحدها تمثيل الدولة في القضايا الإدارية وذلك في القانون رقم 12 لسنة 1992 حيث جاء في المادة الخامسة منه تنشأ لدى محكمة العدل العليا رئاسة النيابة العامة الإدارية.

_________________

1- انظر في هذا الشأن د. عمرو، عدنان. مبادئ القانون الإداري الفلسطيني، المطبعة العربية الحديثة، القدس، 2002 ، ص 123 . والدكتور بركات، عمرو فؤاد .مبادئ القانون الإداري، د.ط، شركة سعيد رأفت للطباعة، 1985 ، ص 34 ود. الطماوي، سليمان. الوجيز في القانون الإداري، دار الفكر العربي، القاهرة، 1982 ، ص11.

2- انظر في هذا الشأن د. بطيخ، رمضان. القضاء الإداري، ، 509 -510 ، ود. الحلو، ماجد راغب. القضاء الإداري، د.ط، دار المطبوعات الجامعية الإسكندرية، 2005 ، ص 251 وما بعدها.

3- المادة 283 من قانون أصول المحاكمات المدنية والتجارية الفلسطيني

4-  الفقرة 1 من المادة 285 من قانون أصول المحاكمات المدنية والتجارية الفلسطيني .

5- تناول القانون الأساسي الفلسطيني الحقوق والحريات في الباب الثاني منه الحقوق والحريات في 25 مادة وما يلفت النظر في هذه المواد هي المادة 14 التي ألزمت توكيل محامي في حالة اتهام الشخص بارتكاب جناية وهذا يقارب ما بين الجرائم الإدارية والجنايات حيث أوجب توكيل المحامي.

6- قرارها رقم 38 /2004 جلسة 2/3/2005  رام الله غير منشور.

7- الميعاد: هو الأجل الذي يحدده المشرع للقيام بعمل معين أو تصرف محدد خلاله، بحيث إذا انقضى هذا الأجل امتنع على ذوي الشأن إجراء هذا العمل أو القيام بهذا التصرف القانوني.د. شباط، يوسف. موعد الطعن في دعوى الإلغاء ،  مجلة دمشق، المجلد الأول،العدد الأول 1999 ،ص 181

8-  البنا، محمود عاطف. الوسيط في القضاء الإداري، د.ط، دار الفكر العربي، القاهرة، د.ت، ص 203 انظر في هذا الشأن د.عبد الناصر أبو سمهدانه ،الخصومة الإدارية ومستقبل القضاء الإداري في فلسطين، طبعة أولى ، دار النهضة  العربية، القاهرة 2009 ، ص 437

9-  النشر هو إتباع الإدارة الشكليات المقررة لكي يعلم الجمهور بالقرار د. الطماوي، سليمان. النظرية العامة للقرارات الإدارية، د.ط، دار الفكر العرب ، القاهرة 2006 ، ص 618

10- قرارها 7/6/2004 رقم 168 /2003  منقول عن د. عويضه، ناظم. شرح قانون أصول المحاكمات المدنية والتجارية . رقم 2لسنة 2001 ، دراسة تحليلية، د.ط، دار المنارة، غزة 2002

11-  البنا، محمود عاطف. القضاء الإداري، د.ط، دار الفكر العربي، القاهرة، 1976 ، ص 204

12-  المادة 24 من قانون مجلس الدولة المصري.

13- قرارها في 18/1/1967 رقم 84/1966  رام الله ،غير منشور.

14- الطماوي، سليمان. النظرية العامة للقرارات الإدارية، مرجع سابق، ص 619

15- قرارها  6/6/1996جلسة 26/11/1996 رام الله نقلا عم د. أبو سمهدانه، عبد الناصر. الخصومة الإدارية ومستقبل  القضاء الإداري في فلسطين، مرجع سابق، ص 420

16- الفقرة 2 من المادة 24 من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972

17-  البنا، محمود عاطف. الوسيط في القضاء الإداري، د.ط، دار الفكر العربي، القاهرة، د.ت، ، ص 216

18- وصفي، مصطفى كمال. أصول إجراءات القضاء الإداري، الطبعة الثانية ، مطبع ة الامانه، 1978 ، ص 385

19-  المادة 2 من قانون أصول المحاكمات المدنية والتجارية الفلسطيني

20- الفقرة 1 من المادة 114 من قانون الخدمة المدنية الفلسطيني.

21-  الفقرة ب من المادة 12 من قانون مجلس الدولة المصري

22- الفقرة 2- 3 من المادة 160 من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية الفلسطيني

23-  الفقرة 8 من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية.

24-  التظلم الاختياري حيث يجوز لصاحب الشأن أن يلجأ رأسًا إلى القضاء برفع الدعوى دون أن يلزم سلوك سبيل التظلم الإداري، وإذا ما تقدم بتظلم إداري فان هذا التظلم يقطع سريان المدة، إلا أنه لا يستلزم أن ينتظر المتظلم رد الإدارة الصريح أو الضمني بمضي 60 يوم لرفع دعوى الإلغاء.

25-  التظلم الإجباري ( الوجوبي حيث يتضمن على صاحب الشأن استنفاذه قبل الالتجاء إلى الطريق القضائي. وعلى ذلك تكون الدعوى غير مقبولة إذا ما فوت صاحب المصلحة على نفسه طريق التظلم.

26- الطماوي، سليمان. الوجيز في القضاء الإداري، مرجع سابق، ص 364

27- الشوبكي، محمد. القضاء الإداري، الجزء الأول، الطبعة الأولى، دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان، 1997، ص 237

28- حافظ، محمود. القضاء الإداري، دار النهضة العربية، القاهرة ، ص 518

29- حكم محكمة العدل العليا في 19/12/2006 الصادر في رام الله منشور في مجلة العدالة والقانون المجلد السادس نيسان 2007 أنظر في هذا الشأن التعليق على الحكم من ص  171 - 198 نفس المجلة.