ثارالخلاف في  الفقة والقضاء في فرنسا حول طبيعة العلاقة  التي تربط الموظف بالدولة ، هل هي علاقة تعاقدية ينظمها العقد ام هي علاقة قانونية تنظيمية تحكمها القوانين واللوائح( الانظمة) . 

أولا: تكييف علاقة الموظف بالإدارة  على أنها علاقة تعاقدية .

كان الرأي السائد في الفقه والقضاء أن الموظف في علاقته بالدولة في مركز تعاقدي وعلى هذا الأساس ظهرت العديد في النظريات التعاقدية التي تتفق على أن العقد هو أساس هذه العلاقة إلا أنها تختلف في طبيعة هذا العقد , فالبعض  اعتبره من عقود القانون الخاص ، بينما كيفه البعض الآخر على انه من عقود القانون العام .

1.نظرية العقد المدني :

مفاد هذه النظرية وجود عقد مدني بين الموظف والدولة يلتزم الموظف بموجبه بتقديم خدمه لقاء قيام الدولة بتنفيذ الإعباء المناطه بها من تقديم الأجر اللازم تحقيقاً للمصلحة العامة . وتكييف العلاقة بين الموظف والدولة  بأنها علاقة خاصة يحكمها القانون الخاص إنما يقوم على افتراض إن إبرام العقد إنما يتم بمفاوضات بين الموظف والدولة ، وإن هذه المفاوضات تهدف  إلى تحديد مضمون العقد من حيث موضوعه وشروطه وآثاره (1). ويبدو أن هذه النظرية مازالت تجد نوعاً من الرواج في البلاد الانجلوسكسونية كإنجلترا والولايات المتحدة الأمريكية (2).

2. نظرية عقد القانون العام :

بعد أن ظهر عجز نظرية العقد المدني عن تبرير العلاقة بين الموظف والدولة ظهرت من جانب أصحاب النظريات التعاقدية أفكار ترجع العلاقة إلى عقد من عقود القانون العام على اعتبار إن هذه العقود تخول الإدارة سلطات واسعة في مواجهة المتعاقد معها لتحقيق المصلحة العامة ،وحيث إن هذا العقد يهدف إلى حسن سير المرافق العام فأنه يكون قابلاً للتعديل من قبل الدولة ، وبذلك لا تتقيد الإدارة بقاعدة العقد شريعة المتعاقدين(3).كما تملك الإدارة الحق بمسائلة الموظف إذا أخل بالتزاماته الوظيفية الناشئة عن العقد تأديبياً دون موافقة مسبقة من الموظف . ومن أنصار هذه النظرية في مصر الدكتور عبد الحميد حشيش الذي يرى إن نظرية عقد القانون العام قد أكسبت الفكرة العقدية الأصلية مرونة ، إذ أصبح في مكنة الإدارة تعديل النصوص التعاقدية بإرادتها المنفردة ، ووفقاً لمشيئتها أعمالاً لمبدأ قابلية قواعد المرفق للتعديل والتغيير لمطابقة حاجات الناس المتغيرة (4). وقد اعتنق مجلس الدولة الفرنسي هذه النظرية حتى وقت قريب ليحرم الموظفين المضربين من ضمانات التأديب . بينما اتجه بعض أنصار هذه النظرية إلى القول بأن عقد المرفق العام هو أساس الرابطة التعاقدية بين الموظف والدولة ومن أنصار هذا الاتجاه الفقيه "جيلينك " الذي ذهب إلى أن الموظف وفقاً لهذا العقد يخضع لسلطة المرفق كأي سلطة محددة تلتزم بقواعد القانون ، غير أن الأوامر لا تنفذ مباشرة بموجب قانون موضوعي وإنما وفقاً لحق شخصي ، مكتسب بموجب هذا العقد وهو لا يتفرع عن سلطة رئاسية عليا ، وإنما تنبثق منه السلطات الخاصة لرئيس المرفق (5). وقد تعرض تكيف العلاقة بين الموظف والدولة على هذا الأساس للنقد أيضاً شأن النقد الموجه لنظرية العقد المدني لأنه وأن أخرج علاقة الموظف من نطاق تطبيق أحكام القانون الخاص إلا أنه لم يتحرر نهائياً من الأساس التعاقدي لهذه العلاقة  . (6).وبالنظر إلى كثرة عيوب النظريات التعاقدية فقد هجرها القضاء والفقه والتشريعات المختلفة ، وكان من أبرز الرافضين للنظريات التعاقدية الفقيهانDuguit , Hauriou  , وقد استند " هوريو " في رفضه هذا على تحليله لعملية تعيين الموظف ، مبيناً أنها لا تتضمن مقومات التعاقد لا من حيث عناصره الشكلية ولا من حيث الموضوع(7). 

ثانياً : النظرية التنظيمية :

بدأ الفقه الفرنسي منذ أواخر القرن التاسع عشر في الاتجاه نحو تكييف العلاقة بين الموظف والإدارة بأنها علاقة تنظيمية تحكمها القوانين واللوائح التي درج على تسميتها في العراق الانظمة (8).ومضمون هذه النظريات إن القوانين واللوائح هي التي تحدد شروط وأحكام الوظيفة العامة وحقوق الموظف وواجباته . ويترتب على هذه النظرية إن الإدارة حرة في تعديل أحكام الوظيفة بإرادتها المنفردة دون حاجة لاستشارة الموظف , ولو كان في هذا التعديل إنقاص في الإمتيازات المادية والأدبية مما يتعذر معه إسباغ الصفة التعاقدية على علاقة الموظف بالدولة في هذه الحالة (9).على ان يكون هذا التعديل بإجراء عام بناءً على تعديل في قوانين التوظيف أما التعديل في المزايا المادية والأدبية بقرار فردي فلا يكون إلا بإجراء تأديبي .ومن النتائج التي تترتب على هذا المركز التنظيمي ، إن قرار تعيين ونقل الموظف وترقيته وعزله هي قرارات إدارية تصدر من الإدارة وحدها ، بإرادتها المنفردة دون مشاركة من الموظف .كما لا تنقطع صلة الموظف بالوظيفة بمجرد تقديم استقالته من العمل وإنما تظل هذه الصلة قائمة إلى يتم قبول استقالته من السلطة المختصة .وقد أخذ المشرع الفرنسي بالمركز التنظيمي للموظف العام منذ صدور قانون التوظيف رقم 2294 الصادر في 19 أكتوبر 1964 إذ نصت المادة الخامسة منه على أن " علاقة الموظف بجهة العمل علاقة تنظيمية ولائحية " .وكذلك نصت المادة الخامسة من النظام العام للموظفين الصادر بالأمر رقم 244 في 4 فبراير 1959 على أن " يكون الموظف اتجاه الإدارة في مركز تنظيمي ولائحي " وأخيراً جاء في القانون رقم 634 في 13 يوليو 1983 المتعلق بحقوق وإلتزامات الموظفين في المادة الرابعة منه أن " الموظف اتجاه الإدارة في مركز لائحي وتنظيمي" .ولم يحدد المشرع المصري في القانون رقم 210 لسنة 1951 الخاص بنظام موظفي الدولة ولا في القانون رقم 46 لسنة 1264 الخاص بنظام العاملين المدنيين بالدولة المركز القانوني للموظف العام غير إن القانون رقم 58 لسنة 1971 الخاص بنظام العاملين المدنيين بالدولة جعل الموظف في مركز تنظيمي إذ نصت المادة 52منه على " الوظائف العامة تكليف للقائمين بها ، هدفها خدمة المواطنين تحقيقاً للمصلحة العامة طبقاً للقوانين واللوائح والنظم المعمول بها " .وقد ردد المشرع نفس النص في المادة 76 من القانون الحالي رقم 47 لسنة 1978 الخاص بنظام العاملين المدنيين بالدولة .اما المشرع العراقي فلم يشر الى تكييف علاقة الموظف بالدولة غير إن احكام القضاء واراء الفقه تؤكد إن الموظف في مركز تنظيمي .

______________________________________

1  - د.أنور أحمد رسلان – وسيط القانون الإداري – الوظيفة العامة – 1997 – ص 94 .

2  - د, ماجد راغب الحلو – القانون الإداري – دار المطبوعات الجامعية – 1982 – ص 222 .

3 - د.محمود أبو السعود – المصدر السابق – ص 96 .

4 - د. عبد الحميد كمال حشيش – دراسات في الوظيفة العامة في النظام الفرنسي – 1977 – ص 49 وما بعدها .

5  - د. على جمعه محارب- التأديب في الوظيفة العامة – رسالة دكتوراه – جامعة عين شمس – 1986 – ص 28 .

6  - د. أنور أحمد رسلان – المصدر السابق – ص 96 .

7  - د. عبد الحميد كمال حشيش – المصدر السابق – ص 50 .

8  - د. محمود أبو السعود – المصدر السابق – ص 97 .

9  - د. سليمان محمد الطماوي – الوجيز في القانون الإداري – ط1979 – ص437 .

د. ماجد راغب الحلو – المصدر السابق – ص 246 .  .