عملية وضع تعريف للموظف العام ليست بالسهلة؛ كونها تتأثر باختلاف النظم القانونية من دولة الأخرى، فالمشرع الفرنسي لم يضع تعريفا محددًا له وفقط اكتفى بوصف وتحديد الأشخاص الذين يطق عليهم قانون الوظيفة العامة، فالقانون الفرنسي رقم (16) الصادر في 111 يناير 1984، والخاص بنظام الوظيفة العامة نص في المادة (1) منه على أن: "تسري أحكام هذا القانون على موظفي الدولة والوحدات الإدارية المحلية وكما نص في المادة الثانية من ذات القانون على أن :" تسري أحكام هذا القانون على الأشخاص المعينين في وظيفة دائمة ويشغلون درجة من الدرجات في إحدى الإدارات المركزية للدولة أو الإدارات الخارجية التابعة لها أو المؤسسات العامة للدولة، وبذلك فأن المشرع الفرنسي يشترط لتطبيق أحكام ذلك القانون الوظيفة الدائمة والخدمة في مرفق عام إداري، أما في الفقه الفرنسي فقد عُرف:" كل شخص يساهم في إدارة مرفق عام يدار بالاستغلال المباشر من قبل الدولة ويوضع بصفة دائمة في وظيفة داخلة في نطاق كادر إداري منظم (1) ، وقد عرف مجلس الدولة الفرنسي بأنه: " كل شخص يعهد إليه بوظيفة دائمة في الملاك وتكون خدمة مرفق عام إداري (2)".
أما المشرع المصري فهو عرف الموظف كل من يشغل إحدى الوظائف الواردة بموازنة الوحدة (3) ، وأيضا عُرف من قبل المحكمة الدستورية العليا " الموظف العام هو الذي يكون تعيينه بأداة قانونية لأداء عمل دائم في خدمة مرفق عام تديره الدولة أو أحد أشخاص القانون العام"(4)، وعرفه الفقه بأنه: "كل شخص يُعهد إليه بعمل دائم في خدمة مرفق عام تديره الدولة أو أحد أشخاص القانون العام". وهذا التعريف متفق عليه فقها (5).
أما المشرع العراقي فقد عرف الموظف بأنه كل شخص عُهدت إليه وظيفة داخل ملاك الوزارة أو الجهة غير المرتبطة بوزارة (6) ، وقد عرفه أيضا في قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل، بأنه: "كل" شخص عهدت إليه وظيفة دائمة داخلة في الملاك الخاص بالموظفين (7) "، وقد عرفه الفقه بأنه " كل فرد يخدم بصفة دائمة في مرفق عام تديره الدولة (8)، "، ويرى الباحث في تعريف الموظف العام هو : ( كل فرد عهدت إليه وظيفة عامة داخلة في ملاك المرفق العام بغية الاسهام في سير المرفق العام بانتظام وضمان بتحقيق المصلحة العامة).
الموظفون العموميون في كل الجهاز الإداري للدولة يخضعون لمبدأ عام يتمثل بالمساواة في الحقوق والواجبات سيما إذا كانت أوضاعهم وظروفهم القانونية متماثلة، فالموظفون متساوون في الحقوق والواجبات، كما أن الوظيفة العامة ترتب نوعًا من الالتزامات المتقابلة بين الموظف والإدارة كالتزام الموظف بالطاعة والولاء للوظيفة والتزام الدولة في الوفاء بحقوق الموظف من مرتب ومكافأة وغيرها، وكذلك الحماية التي يتمتع بها الموظف أثناء قيامه بواجباته الوظيفية (9) ونظام حجز الوظائف العامة قد لا يجعل الموظفين متساوون بالحقوق والواجبات.
إذ إن صدور قرار بتعيين الموظف العام بموجب نظام حجز الوظائف، في بعض الوظائف التي حجزها المشرع له يرتب آثار خاصة تختص ذلك الموظف قد تكون بعض الآثار نابعة من طبيعة الوظيفة العامة ذاتها وبعضها نابع من طريقة التعيين بالوظيفة والتي قد تمنح الشخص المستفيد منها بعض الامتيازات التي لا يتمتع بها غيره من الموظفين العموميين، وهذا ما سنسعى إلى توضيحه في هذا الموضوع وكما يلي تباعًا:
أولا - الحقوق المالية
تعيين الشخص في الوظيفة المحجوزة يترتب عليه جملة من الحقوق المالية التي تمنح له، بناء على ذلك التعيين والتي من أبرزها الراتب الوظيفي ويقصد بالراتب الوظيفي" المبلغ المالي الذي يتقاضاه الموظف شهريا نظير القيام بمهام وظيفته (10) ، كما أن المشرع العراقي لم يضع تعريفا محدد للراتب الوظيفي بالقوانين المنظمة للخدمة المدنية ، كقانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 المعدل وقانون رواتب موظفي الدولة والقطاع العام رقم (22) لسنة 2008، إلا أنه أورد تعريفاً في قانون التقاعد الموحد رقم (9) لسنة 2014 المعدل للراتب الوظيفي بأنه الراتب الذي يتقاضاه الموظف أثناء الخدمة التقاعدية بدون مخصصات (11)"، والمعين في الوظيفة المحجوزة يستحقه بموجب القوانين النافذة شأنه شأن أي موظف آخر يشغل الوظيفة العامة، إذ لا يمكن تصور تعيين موظف عام بدون راتب.
أيضا قد يترتب على التعيين في الوظيفة المحجوزة الجمع بين راتبين، إذ قد أجازت بعض التشريعات التي تعني بحجز الوظائف ذلك الأمر، فنجد أن قانون رقم (10) لسنة 2018، قانون حقوق الاشخاص ذوي الإعاقة المصري، قد أجاز استثناء للأشخاص ذوي الإعاقة الجمع بين راتبين إذ نص على :" استثناء من أحكام قانون التأمين الاجتماعي الصادر بالقانون رقم (79) لسنة 1975، يحق للأشخاص ذوي الإعاقة الجمع بين معاشين من المعاشات المستحقة لهم عن أنفسهم أم عن الزوج أو الزوجة أو الوالدين أو الأولاد أو الإخوة أو الأخوات وبدون حد أقصى، ويكون لهم الحق في الجمع بين ما يحصلون عليه من معاش أيا كان وما يتقاضون من أجر العمل، وتتحمل الخزانة العامة للدولة هذا الفارق...(12).
كما أن قرار مجلس الوزراء الفلسطيني رقم (15) لسنة 2013 الخاص بنظام تأمين الوظائف للأسرى المحررين ينص على :"يستفيد الأسير المحرر الذي تتوافر فيه الشروط من راتب مقطوع في حال عدم وجود شاغر (13)"، وذلك يعني بأن للأسير وفق شروط معينة الحصول على راتب مقطوع من الحكومة في حالة عدم وجود وظائف شاغرة لديها لحين حصوله على وظيفة.
بالرجوع إلى قانون مؤسسة الشهداء رقم (2) لسنة 2016، نجد أنه أعطى لذوي الشهداء الحق في الجمع بين أكثر من راتب سواء أكان ذوي الشهيد من المتقاعدين، أم من الموظفين في الدولة، أم ممن يستحق راتب الرعاية الاجتماعية ولمدة (25) خمس وعشرين سنة من تاريخ نفاذ القانون أعلاه (14) .
أيضا قد أجاز ذلك الأمر قانون مؤسسة السجناء السياسيين رقم (4) لسنة 2006، فقد نص على أن للمشمول بأحكامه حق الجمع بين راتبه المنصوص عليه في هذا القانون وأي راتب آخر وظيفي أو تقاعدي أو حصة تقاعدية يتقاضاها من الدولة لمدة (25) خمس وعشرين سنة من تاريخ نفاذه (15) .
مما تقدم يعد استثناء من الفقرة (1) من المادة الثالثة من قانون الخدمة المدنية العراق النافذ نصت على: "لا يحق للموظف أن يتقاضى راتبين عن وظيفتين في آن واحد"، والمادة (21) البند (حادي عشر) من قانون التعاقد الموحد العراقي النافذ نصت على "لا يجوز للمتقاعد تقاضي أكثر من راتب تقاعدي استحقه بموجب أكثر من قانون وله أن يختار ولمرة واحدة فقط مبلغ الراتب التقاعدي الأفضل"، وكما يُعدّ أخلالًا وخروجًا على مبدأ المساواة، ولهذا نرى من الضرورة تعديل القوانين المشار إليها انفًا بمنع الجمع بين راتبين إلا إن كانت حالة الفرد البدنية أو الاجتماعية تجعله في وضع لا يقدر معه على مواجهة تكاليف الحياة إلا بالجمع بين تلك الرواتب.
وأيضا قد ترتب على التعين بالوظيفة المحجوزة آثار مالية أخرى كقيام التزام الدوائر المعين بها المستحق لتلك الوظيفة بدفع الأجور الدراسية للموظف في حال أراد اكمال دراسته(16)، ايضا الإعفاءات الضريبة التي تمنح لبعض الفئات محل الحجز إذ يترتب عليها عدم خضوع جزء من مدخولاتهم ( الراتب الوظيفي) لضريبة الدخل (17) ، ونحن نؤيد تلك الإعفاءات كونها تخفف العبء عن كاهل الفئات والتي قد تحتاج بعضها إلى الرعاية الخاصة من قبل المشرع، وفي ذات الوقت لا نؤيد الإعفاءات الضريبة التي قد تمنح لمن يجمع بأكثر من راتب، ومن يتمتع بمردود مالي جيد .
ثانيا- الآثار غير المالية
التعيين بالوظائف المحجوزة يترتب عليه آثارا أخرى غير الآثار والحقوق المالية، وضمن تلك الآثار غير المالية، إذ إن بعد صدور قرار التعيين ومباشرة الموظف بوظيفته فيوضع تحت التجربة لمدة سنة واحدة قابلة للتمديد لمدة ستة أشهر للتأكد من كفاءته وقدرته على الخدمة(18)، وإن كان ذلك الأثر يترتب على التعيين بالوظيفة العامة بصورة عامة، وكما ويترتب على التعيين بالوظيفة المحجوزة آثار غير مالية خاصة بها تتمثل الحق في تغيير العنوان الوظيفي، والحق في النقل من وزارة لأخرى وسبق لنا وبينا هاذين الحقين في الفصل الثاني من هذه الرسالة(19)، وايضًا ما يترتب على ذلك التعيين الاستمرار بالخدمة استثناء من قانون التقاعد الموحد فقد منح المشرع العراقي الموظف المعين وفق قانون مؤسسة السجناء السياسيين وقانون مؤسسة الشهداء الحق في الاستمرار بالخدمة استثناء من قانون التقاعد الموحد رقم (9) لسنة 2014 المعدل، والذي نص على "تتحتم إحالة الموظف إلى التقاعد في إحدى الحالتين الآتيتين : أولاً : عند إكماله (60) ستين سنة من العمر وهو السن القانونية للإحالة إلى التقاعد بغض النظر عن مدة خدمته ثانياً: إذا قررت اللجنة الطبية الرسمية عدم صلاحيته للخدمة(20)"، وبموجب أحكام قانون مؤسسة الشهداء فأنه يحق للموظف من ذوي الشهيد الاستمرار في الخدمة لمدة خمس سنوات استثناء من أحكام قانون التقاعد الموحد رقم (9) لسنة 2014 أو أي قانون يحل محله بصرف النظر عن مدة خدمته (21) أي يصبح السن الوجوبي للإحالة للتقاعد هو (65) سنة، وقد أكد على هذا الاستثناء قانون التعديل الأول رقم (26) لسنة 2019 لقانون التقاعد الموحد رقم (9) لسنة 2014 عند تعديل السن التقاعدي، وقد أفتى مجلس الدولة العراقي بأنه : "للعسكري المشمول بأحكام مؤسسة الشهداء رقم (2) لسنة 2016 الاستمرار بالخدمة العسكرية مدة خمس سنوات على السن القانوني المحدد لإحالته إلى التقاعد المنصوص عليها في البند (أولاً) من المادة (45) من قانون الخدمة والتقاعد العسكري رقم (3) لسنة 2010، مع الاخلال بأحكام المادة (47) من القانون المذكور أنفا (22) ، ونرى أن هذا الاستثناء لا بد أن يكون مشروطًا بشرط صلاحية الموظف في ذلك العمر للقيام بمهام الوظيفة العامة، إذ ليس من المعقول أن يبقى الموظف في الوظيفة العامة وهو لا يستطيع القيام بمهامها هذا من جهة وجهة أخرى أن المشرع بتعديله من التقاعد بموجب التعديل الأول أعلاه كان يهدف الاستفادة من الدرجات الوظيفية الناتجة من حركة الملاك في استقطاب الملاكات الشبابية خاصة وفي ظل تفشي البطالة وكثرة عدد الخريجين من الشباب وإذا ما أراد المشرع تعويض الأشخاص الذين منحهم هذا الامتياز، فكان الأولى به أن يمنحهم استثناء من الحد الأدنى للخدمة التي تؤهله للاستحقاق الراتب التقاعدي عند بلوغ سن التقاعد الوجوبي.
وفي ذلك نجد أن المشرع الفرنسي أجاز للموظف من فئة المعاقين التقاعد المبكر قبل أقرانه في الوظيفة العامة بشرط استيفاء الشروط والتأمينات التقاعدية (23) ، وهذا عكس توجه المشرع العراقي الذي اجاز تمديد سن التقاعد لبعض الفئات، ولذلك نوصي المشرع العراقي أن ينهج ما سار عليه المشرع الفرنسي في هذا المجال.
وبعد ما تم عرضه في مطلبنا هذا نقترح على المشرع العراقي بالتضييق ما امكن من الإخذ بنظام الوظائف المحجوزة، من خلال تحديد الفئات المستفيدة من هذا النظام بكل دقة ووضوح، على أن يتم شغل هذه الوظائف وفقا لتنظيم معين يحدد أولوية شغلها من بين أولئك الذين لهم الحق فيها، بحيث يتم الاختيار من بينهم، طبقا لأولويات معينة محددة سلفا، دون أن يكون لأي مواطن غيرهم شغل أي من هذه الوظائف، وتشكيل هيئة مركزية تتولى مراقبة تنظيم حجز الوظائف العامة؛ حتى لا يكون التوسع فيه سببا من اسباب انهيار الجهاز الاداري للدولة وتعطيلاً لسير المرافق العامة بانتظام واضطراد بسبب نقص الكفاءة في الاداء وعدم توفر الصلاحية لأداء العمل الوظيفي.
_________________
1- د. مصدق عادل طالب الوسيط في الخدمة المدنية ، ط 1 ، ج 1 ، مكتبة السنهوري، 2015، ص 115.
2- حكم مجلس الدولة الفرنسي في القضية ( Ternon / في 26 / تشرين الأول / 2001 ) منشور في مجموعة القرارات الكبرى ، الطبعة الأولى ، 2009 ، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع ، بيروت ، ص 902
3- المادة (512) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016.
4- حكم المحكمة الدستورية العليا في الدعوى رقم (5) لسنة 1 ق (تنازع) جلسة 5 يناير 1980، مجموعة الأحكام الدستورية العليا، السنة الرابعة، الجزء الأول، ص 239.
5- د. سليمان محمد الطماوي، مبادئ القانون الإداري الكتاب الثاني، طبعة مزيدة ومنقحة، دار الفكر العربي القاهرة 2014 ص 258
6- المادة الأولى من قانون انضباط موظفي الدولة رقم (14) لسنة 1991.
7- المادة الثانية من قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل.
8- د. غازي فيصل مهدي، شرح قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل مطبعة العزة 2001، ص112.
9- د. وليد سعود القاضي، ترقية الموظف العام دراسة مقارنة ، ط1، دار الثقافة، عمان، الأردن، 2012، 66
10- د. مازن ليلو راضي ، القانون الإداري، ط4، دار المسلة للطباعة والنشر، بغداد، 2017 ، ص 158.
11- المادة (1/ سادس عشر) من قانون التقاعد الموحد رقم (9) لسنة 2014
12- الأصل وبموجب القانون رقم (77) لسنة 1962 المصري، هو عدم جواز الجمع بين مرتب الشركات التي تساهم الدولة فيها و المعاش، إلا إن ذلك القانون قد أعطى سلطة لوزير الخزانة في الترخيص في الجمع بينهما، كما أن تلك السلطة لا تقتصر على مجرد الجمع بل تتعدها إلى تحديد مدى هذا الجمع، عدم جواز زيادة المرتب عن المرخص به من وزير الخزانة .
13- ينظر نص المادة (4) من قرار مجلس الوزراء الفلسطيني رقم (15) لسنة 2013.
14- ينظر نص المادة (11) من قانون مؤسسة الشهداء العراقي رقم (2) لسنة 2016.
15- ينظر نص المادة (17) من قانون مؤسسة السجناء السياسيين رقم (4) لسنة 2006 المعدل.
16- ينظر نص المادة (17/ عاشرًا) من قانون مؤسسة الشهداء رقم (2) لسنة 2016.
17- ينظر نص المادة (17/ اولاً) من قانون رعاية ذوي الإعاقة والاحتياجات الخاصة رقم (38) لسنة 2013.
18- ينظر نص المادة (14) من قانون الخدمة المدنية العراقي النافذ.
19- كما افتى مجلس الدولة بقراره المرقم (128) في 1212 2016 بشأن المادة (25) من قانون مؤسسة الشهداء رقم (2) لسنة 2016 بأنه يخير: اعضاء مجلس الرعاية بين الرجوع إلى وظائفهم السابقة أو شغل وظائف مماثلة لموقعهم الوظيفي في مؤسسات الدولة الأخرى أو أحالتهم إلى التقاعد... ويعني اشغال وظائف مماثلة هو اشغال الاشخاص المستوضح عنهم لوظائف مقابلة لموقعهم السابق"، ومن ثم يمكن القول بأن ذلك اثر وامتياز خاص يمنح لهم، مجموعة قرارات مجلس الدولة لعام 2016، ص 285
20- المادة (10) من قانون التقاعد الموحد رقم (9) لسنة 2014 المعدل.
21- المادة (20/ سادستا) من قانون مؤسسة الشهداء رقم (2) لسنة 2016.
22- ينظر قرار مجلس الدولة العراقي رقم (1102018 في 16122018 المنشور في مجموعة قرارات مجلس الدولة وفتاواه لسنة 2018 ، مطبعة العمال المركزية صادر عن مجلس الدولة العراقي، ص 287، كما قضت محكمة قضاء الموظفين بقرارها المرقم (202111491) في 202116123 قرار غير منشور، برد دعوى المدعية التي تطعن بقرار إحالتها على التقاعد بعد اكمالها سن (65) سنة، وحيث أنها من ذوي الشهداء واستنادا لما جاء بالقانون رقم (26) لسنة 2019 قانون التعديل الأول لقانون التقاعد الموحد رقم (9) لسنة 2014، وإلى تاريخ إحالتها للتقاعد (172020).
23- انظر المرسوم رقم 2012-1060 المؤرخ في 18 سبتمبر 2012 والذي نص على:
"Pour les fonctionnaires ou agents de l'Etat reconnus travailleurs handicapés à la retraite dans les mêmes circonstances que ceux ayant une incapacité permanente 80 %. Ainsi, les travailleurs handicapés peuvent partir à la retraite à taux plein entre 55 et 59 ans, à condition de respecter les conditions d'assurance et la durée de l'assurance contributive".
موقع بوابة الخدمة المدنية الفرنسية
(https://www.fonction-publique.gouv.fr/mesuresspecifiques-pour-agents-handicapes)