إن القرار الإداري له خمسة من العناصر منها الاختصاص والشكل والسبب والمحل والغاية ففي نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية فقد أجاز نتيجة الظروف التي تمر بها الدولة بصحة بعض القرارات رغم عيوب من الناحية الاختصاص او الشكل او السبب أو المحل أو الغاية(1) أو قد يتم تعديلها.
وبالنسبة إلى عنصر الاختصاص كأحد أهم عناصر القرار الإدارة فهو يمثل القدرة القانونية على القيام بتصرف معين وعلى وجه يعتد به قانوناً (2) ، وبالتالي فإن التجاوزات قد تصدر الإدارة قرار يعد من اختصاص السلطة التشريعية فقد منحت الدساتير في بعض الظروف الاستثنائية التي تمر بها الدولة أو بسبب عدم وجود برلمان وتمر الدولة بظرف استثنائي جواز أن تتوسع قاعدة الاختصاص من مبدأ المشروعية وأن تمارس السلطة صلاحية من اختصاصات سلطة أخرى وبالتالي فأنها لا تقاس على قواعد المشروعية العادية وإنما على قواعد المشروعية الاستثنائية فقد منحها حق إصدار القرارات واللوائح .
بالنسبة إلى دستور فرنسا لعام 1958 أجاز وفق أحكام المادة (16) للسلطة التنفيذية إصدار لوائح الضرورة ويقصد بها القرارات التي تصدرها السلطة التنفيذية في حال حل البرلمان أو أثناء دورة انعقاده في حال إذا حدثت ظروف استثنائية تمر بها الدولة ومن الضروري مواجهتها (3) ونجد إن مجلس الدولة الفرنسي سمح في نطاق الظروف الاستثنائية بأن تصدر قرارات لائحية ففي نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية فقد قام مسؤول إدارة الحرب في الحكومة الفرنسية المؤقتة اثناء الحرب العالمية الثانية عام 1944 بإصدار قرارات لائحية بالإحالة إلى الاستيداع لكل ضباط الخدمة الذين لا يتبعون القوات العسكرية للحكومة المؤقتة وقد أقر مجلس الدولة الفرنسي بمشروعية القرار على الرغم من أن ينطوي على تجاوز الاختصاصات الجسيم (4) .
أما بالنسبة إلى لوائح التفويض ويقصد بها قرارات لها قوة القانون تصدرها السلطة التنفيذية بناءً على تفويض خاص من قبل السلطة التشريعية بخصوص موضوع معين ويكون لمدة محددة من الزمن وتبرز أهمية لوائح التفويض خاصة في الظروف الاستثنائية تمر بها الدولة، وقد أشار اليها دستور فرنسا لعام 1958 فقد منح للحكومة من أجل تنفيذ برنامجها إن يأذن لها البرلمان خلال فترة محددة باتخاذ مراسيم عادة ما تتخذ من قبل مجلس الوزراء بعد التشاور مع مستشار الدولة تخص أمور تكون داخلة ضمن النظام الأساسي ويكون السبب في ذلك وجود أزمة سياسية أو اقتصادية أو اجتماعية وعجز المجالس النيابية عن مواجهتها (5) ، ونجد إن مجلس الدولة الفرنسي قد منح مشروعية القرارات التي أصدرت من قبل جهة الإدارة وذلك أثناء الحرب وذلك بتقويض في الظروف الاستثنائية رغم عدم مشروعية هذه القرارات في الظروف العادية فنجد مثلاً قد منح الادارة مشروعية القرارات التي صدرت عام 1914 والذي تضمن ايقاف العمل بقانون الصادر عام 1910 وقد صدر هذا القانون في ظروف الحرب العالمية الأولى وكان ذلك من أجل استمرارية سير مرافق الدولة(6).
ويتضح من كل ما تقدم ذكره أن دستور جمهورية العراق النافذ لعام 2005 فأنه لم يتطرق إلى لوائح الضرورة أو لوائح التفويض وذلك استناداً إلى ما جاءت به المادة (49) من الدستور وقد أشارت بصورة صريحة على مبدأ الفصل بين السلطات فأنه من الصعوبة تطبيق مثل هذه الانظمة تحت مظلة النظام البرلماني بعكس الدساتير المؤقتة ألتي سبقته وبيد إن السبب في ذلك كان نظام حكمها رئاسي(7) .
ويثار التساؤل حول مدى جواز حكومة تصريف الأمور اليومية الأخذ بلوائح الضرورة، إن الأصل بحكومة تصريف الأمور اليومية أن تؤدي الحاجات اليومية العاجلة وبالتالي فأن اصدار مثل هذه الأنظمة يعد تجاوز في حدود اختصاصها اما التطبيقات العملية في نطاق الظروف الاستثنائية فقد أصدرت العديد من لوائح الضرورة فنجد مثلاً قرار مجلس الوزراء العراقي رقم (79) لسنة 2020 (8) وبموجبه تم تأليف لجنة عليا للصحة والسلامة الوطنية لمكافحة فيروس كورونا المستجد وتتألف من رئيس مجلس الوزراء ووزير المالية والنفط والداخلية والخارجية وعدد من الوزارة ، وقرار اللجنة العليا للصحة والسلامة الوطنية رقم (8) لسنة 2020(9) حول تحديد الاماكن التي تصلح للحجر الصحي، لذا يتضح أن المشرع العراقي أجاز إصدار لوائح الضرورة رغم عدم النص عليها .
إما الشكل و الإجراءات في القرار الإداري ويقصد به المظهر الخارجي أو الإجراءات التي تعبر بها الإدارة عن قراراتها وإرادتها بشكل معين وبالتالي يؤدي إلى أن يتم التوسع بالمظهر الخارجي للقرار الإداري ففي نطاق الظروف الاستثنائية تضطر الإدارة إلى أغفال الشكليات التي تكون واجب مراعاتها بالظروف العادية وبالتالي فأنه يجوز أن تتجاوز مبدأ المشروعية وبالتالي يمكن للإدارة التحرر من بعض القيود القانونية (10) فنجد مثلاً قرار مجلس شورى الدولة في لبنان حول جواز توسيع سلطات الإدارة في نطاق الظروف الاستثنائية وعدم التقييد بالإجراءات الشكلية وكان الطعن مقدم من قبل صاحب محل قرب مركز الشرطة ونتيجة الحرب عام 1958 مما أدى إلى أن يتم أغلاق المحل دون مراعات الإجراءات الشكلية وقد رد مجلس شورى الدولة اللبناني مبرر ذلك أنه في الظروف الحرب(11).
أما بالنسبة إلى محل القرار الإداري ويقصد به مخالفة القانون بالمعنى الضيق أو الاثر القانوني المباشر، وان عيب المحل يتمثل بقيام الإدارة بعمل يعد امتناع عن تطبيق القانون أو مخالفة القاعدة القانونية (12) فنجد أن مجلس الدولة الفرنسي قد منح في حالة الظروف الاستثنائية جواز تجاوز قواعد المحل من أجل المحافظة على النظام العام وتوفير الخدمات العامة للأفراد. وبالتالي فأن الإجراءات التي يتم اتخاذها يجب أن تتناسب مع الظرف الاستثنائي الذي وقع وأن الإدارة يجب أن لا تتوسع إلا بالقدر الذي يمليه الظرف الاستثنائي وبهذا فأن الأصل لا يتم التضحية بمصلحة الافراد في سبيل المصلحة العامة فلا تلجأ الدولة إلى استخدام سلطتها في الظروف الاستثنائية إلا في حال رأت ذلك ضروري (13) في فرنسا فلها أن تقوم بالحجز أو الاعتقال الإداري أو الإقامة الجبرية ومن التطبيقات قيام الحكومة الفرنسية في ظل الظروف الاستثنائية لعام 2016 باعتقالات تعسفية وتمييزية ضد المسلمين و أجراء التفتيش للمنازل وتعد أحد الصلاحيات المخولة إلى وزير الداخلية أجراء التفتيش في المنازل (14) ، أما بالنسبة إلى موقف القضاء الإداري اللبناني فأنه يتم التحقق من الظرف الاستثنائي وهو ما سار به القضاء الإداري عام ،1995، أما في العراق فأن من قرارات التي تكون تجاوزت قواعد المحل قرار حكومة تصريف الأمور اليومية أمر القضاء الإداري (2399) لعام 2018 بإيقاف العمل بالأمر الديواني المرقم (286) لعام 2018 والسبب في ذلك أن من أجل ظروف أمنية يمر بها العراق وتهديدات ارهابية وأن القرار قابل للتظلم به أمام نفس المحكمة وكان ما يتضمنه الأمر الديواني أعفاء السيد (ف . ض ) من وظيفته يتضح من كل ما تقدم ذكره إن عدم وجود قانون يحدد آلية وطريقة مواجهة الظروف الاستثنائية مما يؤدي إلى أن تتجاوز الحكومة نطاق صلاحياتها سواء كانت حكومة كاملة الصلاحيات الدستورية أو حكومة تصريف الأمور اليومية، لذا ضرورة وجود قانون خاص ينظم حالة الظروف الاستثنائية وإباحة اصدار لوائح الضرورة لمواجهة الظروف العاجلة .
____________
1- د. غازي فيصل مهدي ، و د. عدنان عاجل عبيد ، القضاء الاداري دراسة قانونية حديثة مقارنة بالنظام الفرنس والمصري و العراقي ط4 2020 ،ص65.
2- رائد نعيم العشي ، إبطال القرارات الإدارية الضارة بالأفراد دراسة تحليلية للقوانين والأنظمة ، مركز الدراسات العربية ، الطبعة الأولى ، 2018، ص133.
3- د. سمیر داود سلمان و د. رافد خيون دبيسان ، الحكومة المستقيلة واثرها في النظام السياسي ( دراسة تحليلية ) مكتبة القانون المقارن ط1 2020،ص254.
4- د. محمد محمد عبد اللطيف ، القضاء الإداري تنظيم القضاء الإداري ودعوى الإلغاء ، الجزء الأول ، كلية الحقوق جامعة المنصورة ، 2020 ، ص 216.
5- المادة (38) من دستور الجمهورية الفرنسية لعام 1958.
6- د. علي عبد الفتاح محمد ، الوجيز في القضاء الإداري ، دار الجامعة الجديدة ، 2009، ص88.
7- فقد أشار الدستور المؤقت لسنة 1970 فقد أشار إلى أن الرئيس الجمهور عند الاقتضاء اصدار قرارات لها قوة القانون، منشور على الموقع الالكتروني https://constitutionnet.org ، تاريخ الزيارة 2023/10/12.
8- قرار مجلس الوزراء رقم (79) لسنة 2020 ، بتاريخ 2020/3/27 ، غير منشور .
9- قرار اللجنة العليا للصحة والسلامة الوطنية رقم (8) لسنة 2020 ، غير منشور
10- د . مازن ليلو راضي ، أصول القضاء الإداري ، مطبعة جامعة دهوك 2010 ، ص310.
11- د. محمد رفعت عبد الوهاب ، القضاء الإداري ، الكتاب الأول ، الطبعة الأولى ، منشورات الحلبي الحقوقية ، 2005، ص219.
12- د. ماجد راغب الحلو ، القضاء الإداري، دار المطبوعات الجامعية ، 1995، ص 393.
13- د. علي عبد الفتاح محمد ، مصدر سابق ، ص84.
14- مقال منشور على الموقع الالكتروني https://www.hrw.org ، تاريخ الزيارة 2023/9/25.