أولاً : في انكلترا :

يرتكز النظام الدستوري – العرفي – في بريطانيا على ثلاثة مبادئ أساسية ويدور تطبيقه حول ثلاث هيئات دستورية(1). فالمباديء الأساسية هي، مبدأ الفصل بين السلطات (2).، مبدأ سيطرة البرلمان ، مبدأ سيادة القانون. أما الهيئات الدستورية فهي ، البرلمان، والملك، والوزارة .  ولقد بدأت الملكية في انكلترا بالصفة المطلقة إذ يجمع الملك بين يديه مختلف وظائف الدولة التشريعية والتنفيذية والقضائية . وفي تلك المدة لم يكن هناك تميز بين المراحل المختلفة التي تجرى بها العملية التشريعية. او لم يكن حق الإقتراح معروفاً بالمعنى الدقيق(3). الإقتراح بالمعنى الدقيق لم يبدأ في الظهور إلا عندما استكمل البرلمان هيمنته على الاجراءات التشريعية لسن القوانين، في عهد الملك (هنري السادس 1422-1471) عندما اصبح للبرلمان حق صياغة مقترحاته في شكل مشروع قانون يعرض على الملك للموافقة او الرفض، فإذا وافق عليه تحول إلى قانون مكتمل (4). واستطاع البرلمان عن طريق اداتين تقرير حقه في التشريـع، الاداة الأولى تتمثل في سلطة البرلمان في الموافقة على الضرائب. فقد كان مجلس العموم-بحكم صفته التمثيلية عن الشعب – يساوم الملك في سبيل اصدار قانون معين مقابل موافقته على الضرائب التي يحتاجها . اما الاداة الثانية فكانت تتمثل في تقديمه عرائض للملك تتضمن الالتماس باصدار تشريعات معينة بحيث ان البرلمان ما كان ليوافق على الضرائب إلا اذا وقع الملك بالموافقة على العرائض المقدمة إليه . لكن على الرغم من ذلك فقد كان الملك يتعنت في اصدار التشريع، وفي حال موافقته على اصداره، فقد كان يصدره في صورة تفقده قيمته. ومن ثم طور الاسلوب إلى تقديم إقتراح التشريع بشكل مشروع. وعندئذ لم يكن امام الملك من طريق إلا ان يوافق على المشروع بصيغته أو لا يوافق، وعلى هذا النحو تمكن البرلمان من تأكيد حقه في العملية التشريعية وان يكون طرفاً في اي قانون يصدر(5). ويكاد يجمع الفقه بشأن سلطات الملك على ضرورة التمييز بين النظرية الدستورية والواقع العملي(6).  فمن الناحية الدستورية يحتفظ الملك بكل سلطاته التقليدية بما في ذلك حق اقتراح القوانين . اما من الناحية العملية فإن الوزارة بمقتضى النظام البرلماني، تمارس كل السلطات بما في ذلك اختصاصات الملك. فهي همزة الوصل بينه وبين البرلمان. وتبعاً لذلك لم يعد للملك حق اعداد مشروعات القوانين بحسب رأيه الشخصي، بل اصبح الأمر متروكاً للوزارة يؤيدها البرلمان . وفيما يتعلق بحق إقتراح القوانين . يلتزم الوزير الأول بطلب رأي الملك في مشروعات القوانين ، والمسائل الادارية المهمة قبل القيام بها بالنسبة لمشروعات القوانين التي يستخدم فيها حق الملك في الإقتراح . وفي ضوء ذلك ، يؤكد البعض ان انكلترا شهدت تنظيماً واحداً لحق الإقتراح هو الإقتراح المشترك بين الملك والبرلمان . إذ ان السلطة التشريعية مقسمة بين البرلمان والملك ، إذ يقوم مجلس البرلمان بوضع القانون بشكل مشروع يرفع للملك ولهذا الأخير الحق في رفضه او تحويله إلى قانون وذلك بالمصادقة عليه. هذا التطور ادى إلى تحرير السلطات التشريعية المطلقة التي كان يمارسها الملك واقتصار سلطاته في حقلين ، اولهما حق إقتراح القوانين . وثانيهما حق الاعتراض على القوانين إذا صدر الإقتراح من البرلمان . وصفوة القول ان إقتراح القوانين في انكلترا قد برز بشكل دقيق في عهد الملك (هنري السادس) وان هذا الحق نشأ مشتركاُ بين الملك والبرلمان. ولكن حق الملك والبرلمان في إقتراح القوانين قد تأثر بشكل كبير بظهور مجلس الوزراء ، والاتجاه نحو جمع كل السلطات بيده بوصفه الهيئة التنفيذية للحزب الغالب في البرلمان . وقد ترتب على ذلك ان حق الإقتراح قد انتقل إلى الوزارة تمارسه باسم الملك او باسم الوزراء بإعتبارهم نواباً في البرلمان. ومع التطور السياسي بدأت سلطة البرلمان بالتطور بوصفها هيئة تشريعية بل انها اصبحت في مقدمة المؤسسات التي توجد على رأس الدولة وكان الفضل في ذلك يرجع إلى مجلس النواب أكثر منه إلى مجلس اللوردات. ويختص مجلس النواب بمناقشة مشروعات القوانين التي تتقدم بها الحكومة والموافقة عليها او بعضها. فإذا وافق مجلس النواب على مشروع القانون احاله إلى مجلس اللوردات(7). وهذا مجرد صيغة شكلية، ذلك لأن مجلس اللوردات لا يملك أي سلطة تجاه هذه القوانين التي وافق عليها مجلس النواب وكل ما يملكه هو تأخير الموافقة عليه واصداره (8).

ثانياً : في الولايات المتحدة :

يرتكز النظام الدستوري في الولايات المتحدة على الدستور الاتحادي الصادر في عام 1787 الذي يعتبر من اقدم الدساتير المكتوبة في العالم المعاصر. وعلى الرغم من تعديلات عدة أجريت عليه (بلغت ستة وعشرين تعديلاً) إلا ان هذه التعديلات قد حافظت على المعالم الرئيسية التي اصطبغ بها الدستور(9) . ولقد انشأ الدستور الأمريكي النظام الرئاسي الذي اراد به تقرير مبدأ فصل السلطات وذلك بتوزيع السلطات على هيئات مختلفة . ويتحقق الفصل بين السلطات بوجود : سلطة تنفيذية من اختصاص رئيس الجمهورية ، وسلطة        تشريعية يباشرها الكونجرس بمجلسيه (أي مجلس النواب ومجلس الشيوخ) واخيراً سلطة قضائية (10). وبالرغم من ان الدستور قد عمل على تنظيم اختصاصات السلطات العامة إلا انه لم يتضمن نصاً صريحاً يخول الكونجرس سلطة إقتراح القوانين، ولكن استقر الرأي على ان السند الدستوري لاختصاص اعضاء الكونجرس بسلطة إقتراح القوانين يستفاد بشكل ضمني من نص فقرتين في الدستور هما : الفقرة الأولى من المادة الأولى من الدستور الأمريكي التي تنص بأن (( جميع السلطات التشريعية المقررة بموجب هذا الدستور تخول كونجرس الولايات المتحدة )). ومن طبيعة الأمر أن تخويل جميع سلطات التشريع يتضمن سلطة إقتراح القانون باعتبار ان إقتراح القوانين هو جزء من سلطة التشريع ومقدمه لها ومدخل إليها. أما الفقرة الأخرى فهي الفقرة السابعة من المادة الأولى التي تنص(11):

(( بان جميع مشروعات القوانين الخاصة بجمع او زيادة ايرادات الدولة ينبغي ان تصدر من مجلس النواب، ولكن لمجلس الشيوخ ان يقترح ادخال تعديلات على هذه المشروعات مثل سائر مشروعات القوانين الآخرى)). ويستفاد من هذه الفقرة ايضاً ان سلطة إقتراح مشروعات القوانين هي من اختصاص مجلس الشيوخ ومجلس النواب، فيما عدا مشروعات القوانين المتعلقة بجمع ايرادات الدولة او زيادتها فان إقتراحها يكون من اختصاص اعضاء مجلس النواب (12). ولا يشترط تقديم الإقتراح من عدد معين او نسبة معينة من الاعضاء وكثيراً ما تكون إقتراحات عضو الكونجرس بناء على رغبة الأجهزة التنفيذية او الادارية، او حزب من الأحزاب او جماعة من جماعات الضغط او بعض المواطنين العاديين من ابناء دائرته او غيرها. فضلاً عن ان الدستور الأمريكي لم يتضمن نصاً صريحاً يخول الكونجرس سلطة إقتراح القوانين فإنه لم يتضمن ايضاً نصاً صريحاً يخول رئيس الجمهورية سلطة تقديم إقتراحات تشريعية (13). او نصاً يحرمه ذلك . بيد ان العمل قد جرى على ان للرئيس الأمريكي سلطة إقتراح القوانين استناداً إلى نص الفقرة الثالثة من المادة الثانية من الدستور ونصها : (يقوم الرئيس من وقت لأخر بإبلاغ الكونجرس بمعلومات عن حالة الأتحاد. ويوصيه بأن يبحث الاجراءات التي يراها ضرورية وملائمة)(14). لذلك دأب الرؤوساء الأمريكيون على القاء خطاب بشأن حالة الأتحاد عند افتتاح كل دور من ادوار انعقاد الكونجرس، وذلك في جلسة مشتركة تضم اعضاء مجلس النواب والشيوخ معاً، كما يقوم الرئيس من وقت لآخر خلال دورة انعقاد الكونجرس بإرسال رسائل اخرى بشأن ما يعلن لهم من الموضوعات، او القاء بعضها شخصياً امام الكونجرس، بالنسبة للموضوعات بالغة الاهمية. وجرى تفسير النص الدستوري المذكور، على ان لرئيس الجمهورية، سلطة إقتراح القوانين التي يراها ضرورية وملائمة. وبناءً على ذلك فقد اعتاد رؤوساء الجمهورية على ان يرفقوا برسائلهم السنوية وغيرها من الرسائل التي يوجهونها إلى الكونجرس (إقتراحات بقوانين) تسمى Administrative Bills) وهي غالباً ما تكون بصورة مشروع قانون تام الصياغة واحياناً بصورة فكرة لم تتم صياغتها القانونية. وبذلك الإقتراح التشريعي المباشر من جانب رئيس الجمهورية، أصبح للرئيس دور أساسي في التشريع (15).

______________________

1-انظر في ذلك : د. ادمون رباط، الوسيط في القانون الدستوري العام ، الجزء الاول ، الدول وانظمتها، دار العلم للملايين ، بيروت ، ط3، 1983، ص167. د. محمد فؤاد مهنا ، دروس في القانون الدستوري ، النظامان الرئاسي والبرلماني في دساتير الدول العربية ، 1968 – 1969 ، بغداد ، ص 114. 

2- من الناحية النظرية والدستورية يقوم النظام السياسي الإنكليزي على مبدأ الفصل بين السلطات مع وجود تعاون وتأثير متبادل بين السلطتين التشريعية (البرلمان) والسلطة التنفيذية (الحكومة). اذ من الثابت ان من حق البرلمان مساءلة الحكومة وحجب الثقة عنها. وبالمقابل يكون للحكومة حق حل البرلمان واجراء انتخابات جديدة .

 د. ابراهيم عبد العزيز شيحا، و د. محمد رفعت عبد الوهاب، النظم السياسية والقانون الدستوري، دار النهضة العربية ، 1998، ص 342.

3-  السيد صبري، حكومة االوزارة، مكتبة عبد الله وهبة ، القاهرة، 1944-1945 ،ص98.

4-  د. عمر حلمي فهمي، الوظيفة التشريعية لرئيس الدولة في النظامين الرئاسي والبرلماني، دراسة مقارنة ، ط1، دار الفكر العربي، القاهرة، 1980، ص37.

5-  د. ابراهيم درويش ، الدولة ، دار النهضة العربية، 1969، ص 322 وما بعدها .

6- د. محمود عاطف البنا، الوسيط في النظم السياسية ، ط2 ، دار الفكر العربي ، القاهرة ، 1994م، ص379.

7-  يتألف مجلس اللوردات بطريقة معقدة ذلك أنه يعتبر من العهود الماضية والتي لم تنقرض إلى وقتنا الحاضر ، فهو ممثل الطبقة الاستقراطية في بريطانيا والتي ما زالت موجودة لحد الآن . ويتكون هذا المجلس من نوعين من الأعضاء : أعضاء بالوراثة وأعضاء بالتعيين . لمزيد من التفصيل أنظر : د. محسن خليل ، القانون الدستوري والنظم السياسية ، 1987،ص608 وما بعدها .

8- د. ربيع انور فتح الباب، الظروف الخاصة بنشأة نظام ازدواج الهيئة التشريعية، 1992، ص181.

9-  تضمن الدستور الاتحادي عدة مبادئ رئيسية من اهمها :

- الشكل الجمهوري لنظام الحكم – الشكل الفيدرالي او الاتحادي.

- مبدأ الفصل بين السلطات – النظام الرئاسي كنظام للحكم .

- حماية الدستور لحقوق الانسان – سمو الدستور الاتحادي . د. ابراهيم عبد العزيز شيحا – د. محمد رفعت عبد الوهاب، النظم الساسية والقانون الدستوري مصدر سابق ص 353-358. د. محسن خليل ، القانون الدستوري والنظم السياسية ، 1987 ، ص 681 .د. عبد الحميد متولي، القانون الدستوري والانظمة السياسية ، دار المعارف، ط1 ، ط4، 1965-1966، ص 258. د. محمود حلمي ، المبادئ الدستورية العامة ، دار الفكر العربي، 1964، ص 276. د. كمال الغالي، مبادئ القانون الدستوري والنظم السياسية ، مطبعة جامعة دمشق ، 1965، ص 282.

10- د. احمد ابو المجد، العلاقة بين السلطتين التنفيذية والتشريعية في النظام الرئاسي، مجلة مصر المعاصرة، العدد (365) ، يوليو (1976) ، ص 54.

د. شمس مرغني علي، القانون الدستوري، دار الفكر العربي، (1977)، ص542.

د. عبد الرحمن القادري، الوجيز في المؤسسات السياسية والقانون الدستوري، النظم السياسية ، دار النشر المغربية، الدار البيضاء، (1992) ص70 وما بعدها .

11-  Article I.Sec. 7, 1 (all bills for raising revenue shall originate in the house of representatives, but the senate may propose or concur with amendments as on other bills).

12-  د. يحيى السيد الصباحي، النظام الرئاسي الأمريكي والخلافه الأسلامية، ط1، دار الفكر العربي، القاهرة، (1993) ، ص 272.

13-  ويذهب د. مصطفى ابو زيد فهمي : إلى اننا اذا لجأنا إلى النظام الرئاسي الأمريكي نجد ان الدستور يعترف للرئيس صراحة بحق الإقتراح .

انظر : د. مصطفى ابو زيد فهمي، الوجيز في القانون الدستوري، (1980) ص 417. كما يؤكد د. عبد الحميد متولي : ان السلطة التشريعية في الولايات المتحدة الأمريكية جعلت كلها من نصيب البرلمان وليس للرئيس حق إقتراح القوانين . د. عبد الحميد متولي، الوسيط في القانون الدستوري، الأسكندرية، ط1، (1956)، ص 232. اوضح د. محسن خليل: ان إقتراح القوانين في الولايات المتحدة الأمريكية هو إقتراح يستقل به البرلمان وحدة، بحيث لا يمكن لرئيس الدولة ان يقوم به. د. محسن خليل، القانون الدستوري والنظم السياسية، مصدر سابق، ص 426. كذلك أكد د. فؤاد العطار : ان احدى النتائج التي ترتبت على الفصل التام بين السلطات في النظام الدستوري الأمريكي (ان ليس للرئيس حق إقتراح مشروعات القوانين. د. فؤاد العطار، النظم السياسية والقانون الدستوري، دار النهضة العربية ، (1965 – 1966) ، ج1 ، ص 420 .

14-Article 2, Sec, 3 ( he shall from time to time give to the congress information of the state of the union, and recommend to their consideration sach measures as he shall judge necessary and expedient).

15- يراجع بشان سلطة الرئيس الأمريكي في الإقتراح التشريعي :

- Cart Swisher : the theory and practice of American National Government, New York 1951, p. 102.

- Rowland Egger, the president of the United states, Mc Graw-Hill,Co., 5th ed. , 1962, P. 167.