تعد أنظمة الضبط من أهم الوسائل التي تستخدمها سلطة الضبط الإداري لغرض المحافظة على النظام العام, إذ تبرز أهميتها من كونها تتضمن قواعد عامة مجردة تطبق على كافة  الإفراد الخاضعين لإحكامها, وتكون مقيدة للأنشطة الفردية, وقد يترتب على إصدارها تقييداً لحقوق الإفراد وحرياتهم العامة، من خلال الأوامر او النواهي فيها، والتي تستوجب الالتزام بها وعدم مخالفتها، وقد تحتوي في بعض الأحيان عقوبات يمكن فرضها على من يخالفها. وتندرج أنظمة الضبط عادة ضمن ما يعرف بالأنظمة (اللوائح) المستقلة، والتي يمكن للجهة الإدارية المختصة إصدارها دون أن تستند إلى قانون، كونها قائمة بذاتها، دون تفويض تشريعي، بل هي ضرورة يكتمل بها النقص التشريعي عند الاقتضاء, والتي تتميز عادة بالمرونة والملائمة والقابلية للتغير وفقاً لمقتضيات الزمان والمكان.(1) وللوقوف على ماهية انظمة الضبط, فلا بد من تعريفها وفقاً للنهج الذي سار عليه فقه القانون الاداري, ثم بيان السلطة المختصة باصدار تلك الانظمة في كل من فرنسا ومصر والعراق:-

اولاً: تعريف انظمة الضبط

عرفت انظمة الضبط بتعاريف متعددة, ذي مضمون واحد, اذ عرفهــا د. سليمان الطماوي بانها ((القرارات التي تتضمن قواعد عامة ملزمة, تطبق على عدد غير محدد من الافراد ولا يهم في ذلك عدد الذين تطبق عليهم)),(2) بينما عرفها د. محمد ماهر ابو العينين بانها ((اللوائح التي تصدرها السلطة التنفيذية بقصد المحافظة على النظام العام بعناصره الثلاثة: الامن العام, الصحة العامة, السكينة العامة))(3), في الوقت الذي عرفها د. عبد الفتاح حسن من كونها ((هي التي يكون من اثرها انشاء او تعديل او الغاء مراكز قانونية عامة))(4), كذلك فقد عرفهــا د. طعيمة الجرف باعتبارها (( قواعد عامة موضوعية مجردة وغير شخصية تقيد بها هيئة الضبط الاداري بعض اوجه النشاط الفردي حفظاً للنظام العام)),(5) وبذات المعنى عرفها د. ماجد راغب الحلو بانها ((قواعد عامة مجردة تهدف الى المحافظة على النظام العام, ومن امثلتها لوائح المرور واللوائح المتعلقة بمراقبة الاغذية والوقاية من الامراض المعدية والاوبئة)),(6) اما د. عزيزة الشريف فقد عرفتها بانها ((قواعد عامة مجردة وغير شخصية تتضمن وضع قيود على نشاط الافراد بهدف تامين الامن العام والسكينة العامة والصحة العامة)).(7) كما درج الفقه العراقي, على تعريف انظمة الضبط بصورة مشابهة عما هو عليه الحال في الفقه المصري, اذ عرفها استاذنا د. مهدي السلامي بانها ((قواعد عامة موضوعية تضعها هيئات الضبط الاداري تقيد بها بعض اوجه النشاط الفردي في سبيل تحقيق غاية محددة هي المحافظة على النظام العـــام ويتعرض من يخالفها للعقوبة الجزائية)),(8) كما عرفها استاذنا د. ماهر الجبوري بانها ((القرارات التي تتضمن قواعد عامة موضوعية مجردة وتطبق هذه القرارات على عدد من الاشخاص ليسو محددين بذواتهم))(9), بينما عرفـهـا د. شاب توما منصور باعتبارها ((قواعد عامة تضعها السلطة القائمة على الضبط الاداري تحد بها من حرية الافراد, ويتعرض من يخالف هذه التعليمات للعقوبة الجزائية))(10), كما عرفها د. ابراهيم طه الفياض على انها ((قرارات لها سمة القانون, من حيث الموضوع اذ تضع احكاماً عامة ومجردة تصدرها السلطة التنفيذية بقصد المحافظة على النظام العام بعناصره المختلفة)),(11) اما د. وسام العاني فقد حدد معناها بانها (( القواعد التي تصدر عن السلطة التنفيذية  بقصد المحافظة على النظام العام, وهي بذلك تهدف الى تنظيم المجتمع تنظيماً وقائياً لتحاشي اي خلل او اضطراب استناداً الى فكرة الوقاية خير من العلاج)).(12) واذ كنا قد عرضنا لاهم التعاريف التي قال بها الفقه الاداري لانظمة الضبط, فاننا نعتقد بانها قرارات ادارية تتضمن عادة قواعد عامة وموضوعية تصدرها سلطة الضبط الاداري بهدف المحافظة على النظام العام , ويتعرض من يخالف احكامها للعقوبات الجزائية, وتخضع للقواعد العامة للمشروعية.

ثانياً: السلطة المختصة باصدار انظمة الضبط الاداري

اذا كان للسلطة التنفيذية ان تصدر في الظروف العادية, قرارات تنفيذية لغرض تسهيل تنفيذ القوانين, باعتبار ان هذه الاخيرة قد تتضمن المبادئ والاسس العامة, وبترك تفصيل ذلك للقرارات التنفيذية,(13) فان لها بذات الوقت ان تصدر من القرارات القائمة بذاتها ولا تستند الى قانون, وتتضمن قواعد عامة لغرض اشباع الحاجات العامة, من خلال تنظيم سير المرافق العامة وتعرف بالقرارات التنظيمية للمرافق العامة, او لحماية النظام العام عن طريق انظمة الضبط. وقدر تعلق الامر بالسلطة المختصة باصدار انظمة الضبط, فان الامر يختلف في فرنسا عما هو عليه الحال في مصر والعراق, ففي فرنسا، فقد عهد الدستور الفرنسي لعام 1958 برئيس الوزراء سلطة اصدار انظمة الضبط, وذلك بموجب المادة (21) منه, والتي نصت على ان ((يقود رئيس الوزراء عمل الحكومة وهو مسؤول عن الدفاع الوطني ويضمن تنفيذ القوانين وهو يمارس مع مراعاة المادة 34, السلطات اللائحية ...)) وبالتالي فان لرئيس الوزراء بموجب النص المذكور الحق بإصدار أنظمة الضبط بشرط عدم التجاوز على ما ورد عليه النص في المادة 34 فيما يتعلق بالنطاق المحدد للقانون... . وحيث ان المادة 13 من الدستور الفرنسي المذكور قد نصت صراحة على ان ((يوقع رئيس الجمهورية على المراسيم والاوامر التي يقرها مجلس الوزراء ...)) ورغم ان النص المذكور لا يخول رئيس الجمهورية صراحة الحق في اصدار انظمة الضبط التنظيمية من الناحية النظرية, الا إن الواقع العملي يشير الى خلاف ذلك.

اذ لا يوجد ما يمنع رئيس الجمهورية في فرنسا ان يصدر انظمة الضبط الاداري, حيث لا يقبل القول بان مَنْ يوقع على العمل لا يكون مالكاً له, فمن يملك الجزء يملك الكل.(14) وبالنسبة للسلطات المحلية في فرنسا, فان للمحافظين سلطة اصدار انظمة الضبط الاداري التنظيمية, وذلك كل ضمن حدود محافظته الادارية, كون المحافظ هو ممثل الحكومة في الاقليم, وسلطة محلية بذات الوقت استناداً لما ورد عليه النص في المادة 99 من قانون 5/ ابريل/ 1884 (والتي اصبحت المادة (131/ 13) من قانون البلديات المؤرخ 27/ يناير/ 1977, والتي تقابل بدورها المادة 2215 من القانون الجديد للجماعات الاقليمية او المحلية رقم 142 في 21/ فبراير/ 1996). كما يكون من حق العمدة ان يقوم باصدار انظمة الضبط وذلك استناداً لاحكام المواد 96 و97 و98 من قانون 5/ ابرل/ 1884 والتي اصحبت المادة (131) من قانون البلديات والتي تقابل المادة 2212 من قانون الجماعات الاقليمية او المحلية.(15) اما السلطة المختصة باصدار انظمة الضبط الاداري التنظيمية في مصر, فان الدستور المصري لعام 1923, لم ينص صراحة على حق السلطة التنفيذية باصدار انظمة الضبط, الامر الذي اثار خلافاً فقهياً بصدد ذلك, اذ ذهب اصحاب الاتجاه الاول الى الاعتراف بحق السلطة التنفيذية باصدار انظمة الضبط وذلك استناداً لما ورد عليه النص في الدستور المذكور, في المادة (44) منه والتي نصت صراحة على ان ((للملك الحق في ترتيب المصالح العامة)), بحيث ان الاقرار بحق الملك في ترتيب المصالح العامة انما يكون شاملاً باصدراه لانظمة الضبط, من جهة, ومن جهة اخرى فان هنالك عرفاً دستورياً قد نشأ بشكل يجيز للسلطة التنفيذية من اصدار الانظمة المذكورة, وان لم يرد نص صريح بذلك, اضافة الى ان الضرورات العملية وطبيعة مهام رئيس الدولة توجبان الاعتراف له بحق اصدار انظمة الضبط, والتي لا يمكن ان تشكل خطورة لكون جزاء مخالفة احكامها ينطبق واحكام المادة (395) من قانون العقوبـات المصـري حيـث لا تتجاوز عقوبة المخالفة,(16). اما الاتجاه الثاني, فقد ذهب اصحابه الى عدم الاقرار بشرعية انظمة الضبط الاداري التي تتخذها السلطة التنفيذية في ظل دستور 1923, باعتبار ان لا سند لها من الدستور او القانون, لعدم ورد النص صراحة على ذلك من جهة, ولان الانظمة المذكورة من الاهمية والخطورة لكونها تمس حقوق الافراد وحرياتهم العامة مباشرة, والتي قررها الدستور وكفلها بعدة ضمانات لمصلحة الافراد(17), من جهة اخرى. وقد فض الدستور المصري لعام 1956, الخلاف الحاصل بصدد اصدار انظمة الضبط, وذلك بنصه صراحة في المادة (138) منه على ان ((يصدر رئيس الجمهورية لوائح الضبط)), كما اجاز الدستور المذكور لرئيس الجمهورية بان يفوض غيره باصدارها, كما ورد نص مشابه في الدستور المصري لعام 1964, من اعطاء الحق لرئيس الجمهورية باصدار انظمة الضبط, وحقه بتفويض غيره في مباشرة ذلك الاختصاص, وذلك استناداً لنص المادة (122) منه,(18) اما بالنسبة للدستور المصري لعام 1971, فانه وان نص صراحة في المادة (145) منه على ان ((يصدر رئيس الجمهورية لوائح الضبط)), الا ان ما يميز الدستور المذكور عن الدساتير السابقة له انه لم يجز لرئيس الجمهورية تفويض الاختصاص المذكور لغيره, بحيث يكون الاختصاص باصدار انظمة الضبط لرئيس الجمهورية حصراً, وسبب ذلك يرجع بالدرجة الاساس الى ان الاصل هو ممارسة رئيس الجمهورية لذلك الاختصاص والاستثناء على ذلك هو تفويض الاختصاص لغيره, ويفترض ان تتم مباشرة الاختصاص من الاصيل, بحيث لا يمكن قبول التفويض وهو استثناء من الاصل مالم يرد به نص صريح من جهة. ومن جهة ثانية فان المشرع الدستوري قد اجاز لرئيس الجمهورية تفويض اختصاصه فيما يتعلق باصدار القرارات التنفيذية, بينما لم يرد النص على ذلك بالنسبة لانظمة الضبط, بحيث لا يمكن ان يكون التفويض جائزاً الا حيث اراد المشرع ذلك, حيث ان هنالك مدلولاً واضحاً من المغايرة في صياغة النصوص الدستورية, من جواز التفويض للانظمة التنفيذية دون انظمة الضبط, ويرجع سبب ذلك الى اهمية انظمة الضبط الاداري لكونها تصدر دون الاستناد الى قانون سابق كما هو الحال بالنسبة للانظمة التنفيذية, اضافة الى اهمية المواضيع التي تتناولها انظمة الضبط بالتنظيم والترتيب والمتعلقة بالحقوق والحريات العامة.(19) اما في العراق, وبخلاف عما هو عليه الحال في الدساتير المصرية, فلم يرد النص بكافة الدساتير العراقية السابقة على حق السلطة التنفيذية باصدار انظمة الضبط الاداري, الامر الذي اثار خلافاً فقهياً بصدد ذلك, اذ ذهب اصحاب الاتجاه الاول الى عدم جواز اصدار انظمة الضبط الاداري من قبل السلطة التنفيذية لعدم وجود نص قانوني يجيز لها ذلك صراحة, ولاهمية انظمة الضبط الاداري, كونها تتضمن قواعد عامة تمس حقوق وحريات الافراد العامة, اضافة الى ذلك فانه لم ينشأ عرف دستوري يجيز للسلطة التنفيذية ممارسة ذلك الاختصاص(20). بينما ذهب اصحاب الاتجاه الثاني الى خلاف ذلك, من الاقرار بحق السلطة التنفيذية من اصدار انظمة الضبط وان لم يرد نص صريح بذلك, على اعتبار ان ممارستها لذلك يعد من صميم اختصاصها في المحافظة على النظام العام, ولايمكن اعتباره تجاوزاً على اختصاصات السلطة التشريعية, اذ لا يوجد مايمنع هذه الاخيرة من ممارسة اختصاصها في التشريع, ومن ذلك ما يتعلق بالضبط الاداري دون ان يكون لها الحق في سلب ذلك الاختصاص من السلطة التنفيذية.(21) وقدر تعلق الامر بالدستور العراقي الحالي لعام 2005, فانه لم ينص صراحة على حق السلطة التنفيذية باصدار انظمة الضبط الاداري, كما هو الحال بالنسبة للنص الوارد في الدستور المصري, وحبذا لو ان المشرع قد نص على ذلك صراحة في الدستور الحالي, للحيلولة دون اثارة الخلاف بين اراء الفقهاء واحكام القضاء في هذا الخصوص, خاصة وان وضع الدستور الحالي قد تم اثر تغيرات مهمة في النظام السياسي في العراق, الامر الذي يستوجب تسخير الوسائل القانونية بهدف المحافظة على النظام العام, بعناصره الاساسية: الامن العام والصحة العامة والسكينة العامة, ومع ذلك فاننا نعتقد بانه لا يوجد مايمنع من اصدار انظمة الضبط الاداري من قبل السلطة التنفيذية, استناداً للعديد من النصوص الدستورية, ومن ذلك ما ورد عليه النص في المادة (110) من الباب الرابع المتعلق باختصاصات السلطات الاتحادية, على ان ((تختص السلطات الاتحادية بالاختصاصات الحصرية الاتية:.... ثانياً: وضع سياسة الامن الوطني وتنفيذها, بما في ذلك انشاء قوات مسلحة وادارتها لتامين حماية وضمان حدود العراق والدفاع عنه...)), والمادة (114) منه, على ان ((تكون الاختصاصات الاتية مشتركة بين السلطات الاتحادية وسلطات الاقاليم:.... ثالثاً: رسم السياسة البيئية لضمان حماية البيئة من التلوث, والمحافظة على نظافتها بالتعاون مع الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم...., خامسا: رسم سياسة الصحة العامة, بالتعاون مع الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم)).

_________________

1- لتفصيل ذلك ينظر د. سليمان محمد الطماوي: الوجيز في نظم الحكم والادارة, ط1, دار الفكر العربي, القاهرة, 1966, ص341. – السيد محمد مدني: مسؤولية الدولة عن اعمالها المشرعة, رسالة دكتوراه مقدمة الى كلية الحقوق, جامعة القاهرة, 1952, ص240. – محمود حلمي: سريان القرار الاداري من حيث الزمان, رسالة دكتوراه مقدمة الى كلية الحقوق, جامعة القاهرة, 1962, ص135.

2- د. سليمان محمد الطماوي: النظرية العامة للقرارات الادارية, دراسة مقارنة, ط5, دار الفكر العربي, القاهرة, 1984, ص452.

3- د. محمد ماهر ابو العينين: دعوى الالغاء امام القضاء الاداري, الكتاب الثاني, منشورات مكتبة صادر, بيروت, لبنان, 1998, ص84.

4- د. عبد الفتاح حسن: مبادئ القانون الاداري, بيروت, 1968, ص385.

5- د. طعيمة الجرف: القانون الاداري, مكتبة القاهرة الحديثة, القاهرة, 1973, ص427.

6- د. ماجد راغب الحلو: القانون الاداري, دار المطبوعات الجامعية, الاسكندرية, 1998, ص488.

7- د. عزيزة الشريف: دراسات في التنظيم القانوني للنشاط الضبطي, دار النهضة العربية, 1989, ص93.

8- د. عصام البرزنجي, د. علي محمد بدير, د. مهدي السلامي: المبادئ العامة في القانون الاداري, مديرية دار الكتب للطباعة والنشر, بغداد, 1993, ص219

9- د. ماهر صالح علاوي الجبوري: القرار الاداري, دار الحكمة للطباعة والنشر, بغداد, 1991, ص152

10- د. شاب توما منصور: القانون الاداري, الكتاب الاول, ط1, دار العراق للطباعة والنشر, بغداد, 79- 1980, ص400.

11- د. ابراهيم طه الفياض: القانون الاداري, مكتبة الفلاح, الكويت, 1988, ص237.

12- د. وسام صبار العاني: الاختصاص التشريعي للادارة في الظروف العادية, ط1, دار الميناء للطباعة, بغداد, 2003, ص99.

13- لتفصيل ذلك ينظر د. محمد عبد الحميد ابو زيد: رقابة القضاء لاعمال الادارة, دار الثقافة العربية, القاهرة, 85 – 86, ص42. - د. محمد محمد بدران: رقابة القضاء لاعمال الادارة, دار النهضة العربية, القاهرة, 1985, ص32.

14- د. سامي جمال الدين: اللوائح الادارية وضمانة الرقابة الادارية, منشاة المعارف بالاسكندرية, بدون سنة نشر, ص311.

15- د. مجدي احمد فتح الله حسن: فاعلية الاداء الضبطي لرجال الشرطة, دار النهضة العربية, القاهرة, 2002, ص157

16- د. السيد صبري: مبادئ القانون الدستوري, ط4, المطبعة العالمية, القاهرة, 1949, ص470, - د. محسن خليل: النظام الدستوري في مصر والجمهورية العربية المتحدة, ط1, منشاة المعارف بالاسكندرية 1959, ص414, د. محمد زهير جرانة: مبادئ القانون الاداري المصري, القاهرة, 1942, ص204.

17- د. سامي جمال الدين: المصدر السابق, ص312.

18- د. محمود محمد حافظ: القرار الاداري, دار النهضة العربية, القاهرة, 1993, ص263.

19- د. سليمان محمد الطماوي: النظرية العامة للقرارات الادارية, المصدر السابق, ص461, د. محمود عاطف البنا: الرقابة على دستورية القوانين واللوائح, بحث منشور في مجلة القانون والاقتصاد, ع1-2, ديسمبر, 1978,ص48, - د. محمد فؤاد عبد الباسط: اعمال السلطة الادارية, مكتبة الجلاء, المنصورة , 1989, ص48-49, - د. عبد الحكم فودة: الخصومة الادارية, دار المطبوعات الجامعة- الاسكندرية, 2005, ص207, د. سامي جمال الدين: المصدر السابق, ص131.

20- د. مصطفى كامل: شرح القانون الاداري العراقي, مطبعة الاهالي, بغداد, 1942, ص158, اسعد سعد الدين برهان الدين بكر: انهاء القرارات الادارية بالارادة المنفردة للسلطة الادارية, رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون, جامعة بغداد, 1977, ص59. عامر احمد المختار: تنظيم سلطة الضبط الاداري في العراق, رسالة ماجستير مقدمة الى كلية القانون, جامعة بغداد, 1975, ص80.

21- د. مهدي السلامي واخرون: المصدر السابق, ص222, د. ابراهيم طه الفياض: المصدر السابق, ص238