ان شروط المحو (الإبطال) أو (الإلغاء) في القانون العراقي تختلف اختلافا واضحاً عن شروط المحو في القانون المقارن (الفرنسي والمصري من حيث عدد الشروط، ومضمونها ، لذلك سنتناول شروط المحو في العراق وفق قوانين الانضباط الثلاثة لبيان اوجه الاختلاف فيما بينهما، وعلى النحو التالي:
فبالنسبة لقانون انضباط موظفي الدولة رقم (41) لسنة 1929 الملغى فقد حددتها المادة (9) بأربعة شروط وفقاً لما يأتي(1) :
1. أن تكون قد مضت مدة أقلُها ثلاث سنوات على فرض العقوبة الانضباطية.
2. ان لا يكون الموظف قد عوقب اثناء هذه المدة بأية عقوبة انضباطية
3. أن يقوم الموظف خلال هذه المدة بأعماله بصورة مرضية لرئيس الدائرة تمام الرضا .
4 . أن لا يكون الموظف قد تمتع بامتياز المحو (الابطال) سابقاً .
نلاحظ من خلال هذه المادة بأن المشرع العراقي قد شدد من شروط المحو (الابطال) ، وضيق من نطاق استخدامه بمرة واحدة في حياة الموظف الوظيفية، كما أن مدة الثلاث سنوات تعتبر فترة طويلة بالنسبة الى طبيعة العقوبة المشمولة بنظام الإلغاء (المحو) .
الأمر الذي جعل المشرع العراقي يخفف من حدة هذه الشروط في قانون انضباط موظفي الدولة رقم (69) لسنة 1936 الذي حدد شروط المحو (الابطال) بالاتي(2) :
1. مضي سنة واحدة على فرض العقوبة الانضباطية.
2. عدم معاقبة الموظف خلال مدة السنة المذكورة بأية عقوبة انضباطية .
3 . قيام الموظف بأعماله بصورة مرضية
مما تقدم نلاحظ بأن المشرع العراقي جعل المدة اللازمة لانقضاء العقوبة سنة واحدة في الاقل بدلاً من ثلاث سنوات التي حددها المشرع في قانون الانضباط لسنة 1929، وجعل شرط قيام الموظف بأعماله بصورة مرضية بدلاً من تمام الرضا فحذف عبارة (تمام الرضا) ، كما ان المشرع قد أطلق الاستفادة من نظام المحو (الابطال) (الإلغاء) للموظف ولم يحددها بعدد المرات .
أما في قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 النافذ المعدل، فقد أشترط المشرع على الموظف المعاقب ما يأتي(3) :
1. مضيء سنة واحدة على فرض العقوبة الإنضباطية .
2. قيامه بأعماله بصورة متميزة عن أقرانه .
3. عدم معاقبته بأي عقوبة خلال المدة المشار في البند (أ) من هذه الفقرة (أي مدة سنة واحدة .
ولغرض تسليط الضوء على هذه الشروط الثلاثة فسوف يتم تناولها وفق التفصيل الاتي:
أ. مضيء سنة واحدة على فرض العقوبة الانضباطية:
وهو شرط ضروري لأشعار الموظف بأهمية الابتعاد عن كل ما يمس شرف الوظيفة وكرامتها، لان العقوبة هي وسيلة من وسائل اصلاح السلوك الوظيفي للموظف، ووجوب مراعاته لأنظمة وتعليمات الجهة الادارية التي يعمل فيها ، وتوخي الدقة فيما أسند اليه من عمل(4) .
ولكن هل يشترط في المدة المذكورة أن تكون في خدمة فعلية أم خدمة وظيفية ؟
فهناك فرق بين الخدمة الفعلية والخدمة الوظيفية، فالأولى تعني حضور الموظف شخصياً في المكان المخصص للعمل وأدائه الواجبات المكلف بها خلال الاوقات المقررة ، اما الخدمة الوظيفية فأن لها مفهوماً اوسع فهي تشمل الخدمة الفعلية زائداً حالات الانقطاع المشروع عن العمل والتي يتقاضى الموظف خلالها راتباً تاماً, أن المشرع العراقي قصد من المدة المذكورة بان تكون خدمة وظيفية، اذ لو اراد المشرع بان تكون المدة المذكورة في خدمة فعلية لنص على ذلك صراحة، اما اذا كانت الخدمة بدون راتب، كأن يتمتع الموظف بإجازة اعتيادية بدون راتب لمدة سنة أو أكثر بعد فرض العقوبة فأنه لا تحسب للغرض المذكور ، وذلك لعدم تحقق الشرط الثاني للمحو (قيام الموظف بأعماله بصورة متميزة عن اقرانه ) (5) ، حيث سنتكلم عن هذا الشرط في الفقرة التالية . نستنتج مما سبق ان المشرع العراقي قد وضع سقف زمني واحد ( مضيء سنة واحدة على فرض العقوبة) لجميع العقوبات المشمولة بنظام المحو على الرغم من تفاوت جسامتها على خلاف ما فعل المشرع المصري حيث وضع مدداً مختلفة تتناسب مع جسامة العقوبة، لذلك ندعو المشرع العراقي بان يجعل المدد تتفاوت بحسب جسامة العقوبة (اسوة بالمشرع المصري) ، كأن يجعل المدة اللازمة لمحو عقوبة لفت النظر لا تتجاوز ثلاث اشهر، في حين يجعل المدة اللازمة لمحو عقوبة الإنذار ستة أشهر، ويجعل المدة اللازمة لمحو عقوبة قطع الراتب سنة، ويجعل المدة اللازمة لمحو عقوبة التوبيخ سنتان ، وهذا يتطلب تدخل تشريعي لتعديل نص المادة (13) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل .
ب . قيامه بأعماله بصورة متميزة عن اقرانه
ان هذا الشرط وسيلة من وسائل الإدارة في حث الموظف على بذل مزيد من النشاط في عمله بالشكل الذي يجعله متميزاً عن أقرانه، وقصر المشرع هذا التميز على العمل الذي يقوم به، وليس بوصفه متميزاً في إطار العمل التكاملي للإدارة . ولكن ما هو معيار هذا التميز؟
أن التميز يعني الابتكار وهو الاتيان بعمل يختلف عن الآخرين في اطار التنافس على اضفاء صفة التميز في اطار عمل من الاعمال ، ويختلف مفهوم التميز في اطار الفرد ضمن المرفق الذي يعمل فيه، عنه في اطار القيادة الإدارية لذلك المرفق ، ففي الوقت الذي يكون مبتغى الفرد هو الظهور بمظهر الافضل من بين العاملين والاستحواذ على اهتمام رؤسائه، بينما التميز الإداري في ظل القيادة الادارية يعني القيادة الفاعلة مع القوى البشرية والتقنية المتطورة والإدارة الاستراتيجية(6).
كما ان اعتبار الموظف متميزاً عن اقرانه قد تركها المشرع للسلطة التقديرية للإدارة، اذ قد ترى الإدارة من خلال تقييم رؤسائه ان العقوبة لم تحبط قدرته وفعاليته وانه ابدى تميزاً في عمله، فتعرض الأمر على الوزير المختص لإلغاء العقوبة (محوها) التي صدرت بحقه، اذا كانت من بين العقوبات التي اجاز القانون للوزير الغائها (7). وترتيباً على ما سبق نجد أن هذا الشرط يعد مستحدثاً في قانون انضباط موظفي الدولة رقم (14) لسنة 1991 المعدل، حيث ان المادة (9) من قانون الانضباط لسنة 1929 الملغى والمادة (14) من قانون الانضباط لسنة 1936 الملغي قد اشترطتا قيام الموظف بأعماله بصورة مرضية خلال المدة التي نصا عليها، وهو أمر حسن لأننا بصدد إبطال العقوبة عن الموظف لا منحه ترفيعاً او ترقية فيكفي في هذا المقام ان تكون خدماته مرضية من جميع الوجوه، ولا مزيد عن ذلك، على خلاف قانون الانضباط رقم (14) لسنة 1991 الذي أوجب ان يقوم الموظف بأعماله بصورة متميزة عن أقرانه .
ج . عدم معاقبة الموظف بأية عقوبة انضباطية خلال مدة السنة التي حددها القانون :
للتأكد من صلاح الموظف واعتدال سلوكه الوظيفي يشترط القانون بأن لا يعاقب الموظف بأي عقوبة انضباطية خلال مدة سنة من تاريخ فرض العقوبة بحقه، ولم يحدد المشرع نوعاً معيناً من العقوبات التي بفرضها لا يستفيد الموظف من صلاحية إلغاء العقوبات ومن ثم فان النص يشمل العقوبات الانضباطية كافة(8). كما انه اذا عوقب الموظف خلال مدة السنة المذكورة بطل مفعول هذا الشرط ومن ثم امتنع إبطال العقوبة الاولى، وأن في ذلك تشدداً من المشرع العراقي على خلاف نظيريه الفرنسي والمصري، ويعود السبب في ذلك الى طبيعة الشرطين السابقين ائتلافاً معهما، اذ طالما ان مدة إبطال العقوبة في العراق قصيرة (سنة واحدة كما اسلفنا)، ولما كانت الخدمة التي اشترطها المشرع العراقي خدمة متميزة ، ولما كان تقدير تلك الخدمة المتميزة من اطلاقات الإدارة ويخضع لسلطتها التقديرية ، فان مفهوم التميز يقترن حتماً بعدم ارتكاب اي مخالفات تستوجب المساءلة الانضباطية, بمعنى ان المشرع العراقي ربط هذه المسائل جميعاً مع بعضها ، وجعل ارتكاب المخالفات الجديدة وفرض العقوبات عليها مانعاً من إبطال العقوبة الاولى .
أما في فرنسا ومصر فلم يرد مثل هذا الشرط ولم يفرض المشرع في كليهما سوى السلوك الوظيفي الحَسَنُ ، وجعل كل فعل مستقلاً بنفسه ، وكل عقوبة قائمة بنفسها ، وكل منها تتمتع بمدة محو لا يقطعها فرض العقوبة الجديدة على الموظف (9)
إن تحقق الشروط الثلاثة المذكورة لا يكسب الموظف حقاً في إبطال العقوبة المفروضة عليه، بل يبقى الاختصاص للوزير تقديراً فلا مجال للطعن فيه، إلا اذا كان مدموغاً بعيب الانحراف .كما أن إبطال العقوبة على وفق احكام المادة (13) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل يمكن ان يتكرر أكثر من مرة واحدة خلال خدمة الموظف ، إذ لو اراد المشرع له ان يكون لمرة واحدة لنص على ذلك صراحة كما فعل من قبله قانون الانضباط لسنة 1929 الملغي (10).
ومن تطبيقات محكمة قضاء الموظفين لشرط (عدم معاقبة الموظف باي عقوبة خلال سنة من فرض العقوبة)
حكمها التالي: اقام المدعي (المميز)ن. خ. ع الدعوى لدى محكمة قضاء الموظفين مدعياً بانه سبق وان وجهت له عقوبة التوبيخ بموجب الأمر الاداري المرقم (47947) في 2012/11/5 وتم الغاؤها بموجب الأمر المرقم (12270) لتميزه عن اقرانه في البحوث والتشكرات من التعليم العام ومن مركز البحوث والدراسات ومن تربية واسط الا انه تم ابلاغه بانه لا يمكن إلغاء العقوبة إلا من وزارة التربية وقد قدم طلباً بذلك الى مكتب شؤون المواطنين وحول الطلب الى تربية واسط وارسل بكتاب رسمي من الدائرة القانونية الى مديرية تربية واسط بالعدد (167) في 2013/11/7 ومن ثم الى وزارة التربية وقد اجابت بانه غير مشمول بإلغاء العقوبة وذلك لان لديه عقوبة انذار وقد تبلغ في 2014/3/5 بانه غير مشمول .
لذا طلب دعوة المدعي عليه (المميز عليه) وزير التربية اضافة لوظيفته للمرافعة والحكم برفع عقوبة التوبيخ، ونتيجة المرافعة قررت محكمة قضاء الموظفين بقرارها المؤرخ في 2014/12/14 وبعدد اضبارة (2152/م/2014) رد دعوى المدعي لعدم وجود سند قانوني لها، ولعدم قناعة المميز اضافة لوظيفته بالقرار المذكور تصدى له تمييزاً لدى المحكمة الإدارية العليا في مجلس شورى الدولة بلائحته المؤرخة في 2015/1/4 طالباً نقضه للأسباب الواردة فيها.
القرار " لدى التدقيق والمداولة من المحكمة الادارية العليا ... ولدى عطف النظر على الحكم المميز وجد ان المميز (المدعي) يطعن بالأمر الاداري المرقم (698) في 2014/3/5 المتضمن رد طلبه بإلغاء عقوبة التوبيخ الموجهة اليه بموجب الأمر الاداري المرقم (47947) في 2012/11/5 لعدم استيفائه الشروط الواجب توافرها بالفقرة (اولاً) من المادة (13) من قانون انضباط موظفي الدولة القطاع العام رقم (14) لسنة 1991، لاحظت المحكمة ان المدعي سبق وان تمت معاقبته بعقوبة التوبيخ الموجهة اليه بموجب الأمر الاداري المرقم (7947) في 2012/11/5، حيث ان من بين الشروط المنصوص عليها في البند (اولاً) من المادة (8) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام لإلغاء أي من العقوبات المنصوص عليها في البنود (اولا) و(ثانياً) و(ثالثاً) و (رابعاً) من المادة (8) من القانون المذكور، عدم معاقبة الموظف بأي عقوبة خلال سنة من فرض العقوبة، وحيث ان المدعي جرى معاقبته بعقوبة الانذار بموجب الأمر الاداري الصادر بالعدد (27223) في 2013/6/24 بعد اقل من سنة من فرض العقوبة الأولى الأمر الذي يجعل من شروط إلغاء العقوبة غير متحققة وحالة المدعي، يضاف الى ذلك أن إلغاء العقوبات المذكورة انفاً يقع ضمن السلطة التقديرية للوزير بعد توافر الشروط المنصوص عليها قانوناً ، و حيث ان محكمة قضاء الموظفين قضت برد الدعوى لذا قررت المحكمة الادارية العليا تصديق الحكم المميز ورد الطعون التمييزية وصدر القرار بالاتفاق في 2017/2/23 (11) . وكذلك جاء في قرار اخر تستوضح وزارة التربية بكتابها المرقم ب (3356) في 2020/2/26 الراي من مجلس الدولة استناداً الى احكام البند (خامساً) من المادة (6) من قانون المجلس رقم (65) لسنة 1979 في شأن امكانية إلغاء عقوبة التوبيخ الموجهة للموظف في حال معاقبته بعقوبة اخرى خلال مدة السنة المنصوص عليها في المادة (13/اولا/أ) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991، وبعد الغاء العقوبة الثانية هل يصار الى تطبيق المادة (21) من القانون، حيث ترى الوزارة بكتابها المذكور أنفاً أن المادة (13) من قانون موظفي الدولة رقم (14) لسنة 1991 لم تحدد عدد مرات تقديم طلب إلغاء العقوبة لذلك فلا مانع من تقديم طلب الإلغاء حال توافر شروطه ويبقى الموضوع متروكاً للسلطة التقديرية للوزير، وفي حال عدم تقديم الطلب او رفضه فيتم تطبيق احكام المادة (21) من القانون وتقليل مدة التأخير في حال حصول الموظف على كتب شكر .
وترى وزارة المالية بكتابها المرقم ب (15748) في 2020/7/21 أن المادة (13) من قانون انضباط موظفي الدولة رقم (14) لسنة 1991 حددت شروط تطبيقها ومنها الفقرة (ج) التي اشترطت عدم معاقبة الموظف بأية عقوبة خلال المدة المنصوص عليها في البند (أ) من هذه الفقرة ، وان المادة (21) من القانون المذكور تضمنت (اذا وجه للموظف كتاب شكر وتقدير من الرئاسة او مجلس الوزراء أو الوزير أو من يخوله ولم يكن معاقباً او كان معاقباً واستنفذت العقوبة اثارها فيمنح قدماً لمدة شهر واحد عن كل شكر وبما لا يتجاوز ثلاثة اشهر في السنة الواحدة)، أي أن إلغاء العقوبة الانضباطية وفق الفقرة (ثانياً) من المادة (21) من القانون لا يعني عدم معاقبة الموظف خلال المدة المشترطة في الفقرة (ج) من المادة (13) من القانون وبالتالي عدم امكانية تطبيق نص المادة اعلاه فيمنح قدماً لمدة شهر واحد عن كل شكر على ان لا تتجاوز مدة القدم ثلاثة اشهر في السنة الواحدة.......... ، وحيث أن المادة (9) من القانون تنص على (اولاً: تسري مدد التأخير في الترفيع او الزيادة التي تترتب على العقوبات الوارد ذكرها في المادة (8) من هذا القانون اعتباراً من تاريخ استحقاق الموظف الترفيع او الزيادة ، ثانياً : اذا عوقب الموظف بأكثر من عقوبة واحدة خلال الدرجة الوظيفية الواحدة تطبق بحقه العقوبة الأشد فيما يتعلق بتأخير الترفيع وفق ما هو مقرر في الفقرة السابقة) ، وحيث ان الفقرة (ثانياً) من المادة (21) من القانون المذكور انفاً تنص على ثانياً : اذا كان الموظف معاقباً فان الشكر يلغي عقوبة لفت النظر واذا حصل على شكرين فيلغيان عقوبة الإنذار المفروضة عليه واذا حصل على ثلاثة تشكرات فاكثر وكان معاقباً بعقوبة أشد من الانذار فتقلص مدة تأخير ترفيعه شهراً واحداً عن كل شكر وبما لا يزيد على ثلاثة اشهر في السنة وحيث ان الحالة المستوضح عنها تتمثل بمعاقبة موظف بعقوبة التوبيخ ومعاقبته بعقوبة لفت النظر أو الانذار في السنة ذاتها ، لان عقوبة لفت النظر تلغى بكتاب شكر والانذار يلغى بشكرين ، وحيث أن إلغاء العقوبة الانضباطية وفق البند (أولاً) من المادة (21) من القانون المذكور نتيجة حصول الموظف على شكر او تشكرين لا يعني معاقبته بعقوبة ، ولا يحقق شرط عدم المعاقبة بأي عقوبة خلال المدة المقررة قانوناً المنصوص عليها في (ج) من الفقرة (اولاً) من المادة (13) من القانون .
وتأسيسا على ما تقدم من أسباب يرى المجلس: "لا يجوز الغاء عقوبة التوبيخ المفروضة على الموظف بناء على صلاحية الوزير بالإلغاء المنصوص عليها في المادة (13) من قانون انضباط موظفي الدولة رقم (14) لسنة 1991 اذا عوقب الموظف بعقوبة لفت النظر او الانذار في السنة ذاتها والغيت هذه العقوبة نتيجة حصوله على شكر او اكثر وتبقى العقوبة مرتبة لأثارها (12) .
نستنتج مما سبق أن المشرع العراقي قد أخذ بشرط (عدم معاقبة الموظف خلال مدة السنة التي حددها القانون) ورتب هذا الشرط على ارض الواقع في العديد من قراراته ، مما يعني أن معاقبة الموظف بعقوبتين في السنة ذاتها يعد مانعاً من استحقاق الموظف لمحو العقوبة ، حتى لو كان هذا الموظف حاصلاً على كتاب شكر والغيت احدى العقوبات المفروضة عليه لحصوله على كتب شكر ، وذلك لصراحة نص المادة (13/اولا ج) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل .
____________
1- ينظر المادة (التاسعة) من قانون انضباط موظفي الدولة رقم (41) لسنة 1929 الملغى.
2- ينظر المادة (14) من قانون انضباط موظفي الدولة رقم (69) لسنة 1936 الملغى.
3- ينظر المادة (13) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 النافذ المعدل.
4- القاضي لفتة هامل العجيلي، التحقيق الإداري في الوظيفة العامة (إجراءاته وضماناته وحجيته)، ط1، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، لبنان، 2015،ص106.
5- د. غازي فيصل مهدي ، شرح احكام قانون انضباط موظفي الدولة رقم (14) لسنة 1991، جامعة النهرين، بغداد، 2006 ، ص 95 و هامشها - 96.
6- القاضي: لفتة هامل العجيلي, التحقيق الاداري في الوظيفة العامة مصدر سابق, ص 106.
7- القاضي: لفتة هامل العجيلي، التحقيق الاداري في الوظيفة العامة، مصدر سابق، ص107.
8- د. عثمان سلمان غيلان العبودي ، شرح أحكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14 لسنة 1991 المعدل، ط2 دار الكتب والوثائق، بغداد، 2012 ، ص296.
9- د. حنان محمد القيسي، انقضاء العقوب ات التأديبية، ط 1 ، المركز العرب للنشر والتوزيع، مصر، القاهرة، 2019 ، ص 268 وما بعدها.
10- د. غازي فيصل مهدي ، شرح احكام قانون انضباط موظفي الدولة رقم (14) لسنة 1991، مصدر سابق، ص97 .
11- قرار محكمة قضاء الموظفين المرقم 599/الموظفين تمييز /2015، بتاريخ 2017/2/23 ، اشار اليه القاضي لفتة هامل العجيلي، من قضاء المحكمة الادارية العليا، الجزء الثاني، دار السنهوري، بيروت، 2019 ، ص393 394 395 .
12- قرارات مجلس الدولة وفتاواه لعام 2021 ، بتاريخ 2021/4/6، ص 60 - 61-62 .

مواضيع ذات صلة

أثر كتب الشكر على العقوبة الانضباطية بعد تنفيذها

كتاب الشكر الممنوح استناداً لقانون الخدمة والتقاعد لقوى الأمن الداخلي رقم (18) لسنة 2011

أثر كتب الشكر على العقوبة الانضباطية قبل تنفيذها

الجهات المخولة قانوناً بمنح كتاب الشكر والتقدير وفقاً لقانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل

أهمية توجيه كتب الشكر والتقدير للموظف

تعريف كتاب الشكر والتقدير

السلطة المختصة بمحو العقوبات الانضباطية

الأثار المترتبة على محو العقوبات الانضباطية

شروط محو العقوبات الانضباطية في القانون المقارن (فرنسا ومصر)

محل محو العقوبات الإنضباطية

تمييز محو العقوبة الانضباطية عما يشتبه به في القرار الإداري

التطور التشريعي لمحو العقوبة الانضباطية