لم يختلف الوضع في العراق عنه في الدول الأخرى من ناحية السعي إلى تنظيم وتطوير العمل الإداري في كافة أوجهه، ولعل أهم أوجه ذلك العمل هي الوظيفة العامة ومن يشغلها، لذلك نجد أن القوانين العديدة التي شرعت في العراق، والقرارات الكثيرة التي صدرت عن أجهزة القضاء الإداري، والجهود التي بذلها الفقهاء، أخذت على عاتقها تحديد من هو الموظف العام وما هي العناصر الأساسية التي تميزه عن غيره.

فقانون الخدمة المدنية ذي الرقم 103 الصادر في عام 1931 نص في مادته الثانية بان الموظف العام هو (كل شخص عهدت إليه وظيفة في الحكومة لقاء راتب يتقاضاه من الميزانية العامة أو ميزانية خاصة تابعة لأحكام التقاعد) أما قانون الخدمة المدنية رقم 65 لسنة 1939 أكد في مادته الثانية على أن الموظف العام هو

( كل شخص عهدت إليه وظيفة دائمة داخلة في ملاك الدولة الخاص بالموظفين) (1) .

ويلاحظ أن المشرع العراقي قد اعتمد التعريف الأخير في قانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960 المعدل والنافذ المفعول حتى الأن (2). الا أن هناك بعض القوانين عرفت الموظف العام بشكل يختلف عن التعريف الذي أورده قانون الخدمة المدنية رقم 24 لسنة 1960، فقانون انضباط موظفي الدولة رقم 69 لسنة 1936 المعدل نص في الفقرة (أ) من المادة الأولى منه على أن الموظف العام هو ( كل شخص عهدت إليه وظيفة في الحكومة لقاء راتب يتقاضاه من الميزانية العامة أو ميزانية خاصة وتابع لأحكام قانون التقاعد)(3). أما قضاء فقد اخضع مجلس الانضباط العام وبالاستناد إلى المادة المذكورة المستخدم لأحكام قانون انضباط موظفي الدولة، من ثم يسري عليه التعريف الذي أوردته المادة نفسها للموظف العام (4)، هذا وكان المجلس المذكور قد عرف الموظف العام بأنه كل شخص يشغل وظيفة في الحكومة أو في مؤسسة بغض النظر عن كل من اعتبار متعلق بصفته أو تبعيته  (5) .

أما ديوان التدوين القانوني فقد عرف الموظف العام بأنه ( كل من يعمل بدائرة أو مؤسسة تديرها الدولة وتكون أموالها من الأموال العامة كما قرر بان مصطلح الموظف الذي يرد في قانون ما يشمل كل شخص يؤدي عملا في الادارة أو في مصالحها بغض النظر عن التسمية أو الصفة التي يتصف بها)(6)، وكذلك قرر ديوان التدوين القانوني بأن كلمة موظف في أي قانون وردت سواء كان هذا الموظف في دوائر الحكومة أو في المصالح الملحقة بها من الشمول بحيث تناول أي شخص يقوم باي عمل من أعمال الحكومة أو المصالح الملحقة بها دون التقيد باي اعتبار بالتسمية أو الصفة (7).

ويلاحظ أن السعي المتزايد والمستمر لوضع تعريف يتضمن العناصر التي تميز الموظف العام عن غيره كان يكمن في وجود اربع فتات لعمال الادارة في العراق، فئة الموظفين، وفئة المستخدمين، وفتة الاجراء، وفئة العمال الخاضعين الأحكام قانون العمل، وقد عالج المشرع العراقي هذا التعدد لفئات العاملين في الادارة من خلال عدة قرارات صدرت عن مجلس قيادة الثورة المنحل  (8).

أما قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي ذي الرقم 14 لسنة 1991، فانه جاء بتعريف يكاد يتفق وما جاءت به قوانين الخدمة المدنية اللاحقة القانون سنة 1931، أخذ بنظر الاعتبار ما شهده العراق من تطورات خلال الفترة من عام 1960 إلى حين صدوره عام 1991، إلى أنه لم يشترط في الوظيفة التي تعهد إلى الموظف أن تكون دائمة، الأمر الذي تطلبته قوانين الخدمة المدنية المتعاقبة منذ عام 1939 ولغاية الآن، فقد عرفت الفقرة الثالثة من المادة الأولى منه بان الموظف العام هو ( هو كل شخص عهدت إليه وظيفة داخل ملاك الوزارة أو الجهة غير المرتبطة بوزارة )  (9).

أما على صعيد الفقه في العراق قد عرف البعض الموظف العام بأنه (كل شخص

عهدت إليه وظيفة داخلة في الملاك الدائم للمرفق العام )(10)، وعرفه اخرون بأنه (الشخص الذي يعمل بصفة دائمة في مرافق الدولة والقطاع الاشتراكي ) (11) في حين ذهب فريق ثالث إلى أن الموظف العام هو (كل شخص يساهم بعمل في خدمة شخص من أشخاص القانون العام مكلف بإدارة مرفق عام ويشغل وظيفة داخلة في ملاك المرفق) (12) نستخلص مما ذكر من تعاريف أن العناصر الأساسية التي يجب أن تتوافر في الشخص کی بعد موظفة عامة هي  (13)  .

1- أن يكون العمل بصورة دائمة.

2 - أن يكون العمل في خدمة مرفق عام .

3- أن يعين الشخص من جهة تملك سلطة التعيين قانون .

1- أن يكون العمل بصورة دائمة :

أن اشتراط أن يكون العمل بصورة دائمة، يقصد به أن يكون العمل بذاته دائما ولازم لدوام حسن سير المرافق العامة، الا أن دوام الوظيفة يجب أن لا ينصرف إلى كيفية أداء الموظف لعمله، ذلك أن هذه المسألة تختص بتنظيمها القوانين والأنظمة الخاصة (14) ، الا أن الشرط أو العنصر المذكور لا يعني بشكل من الأشكال أن يكون أداء الموظف لعمله دائما وبصورة تامة ولا تتخلله أية انقطاعات، فقد يكون العمل دائما ومستمرة برغم العديد من الانقطاعات، ويتضح هذا الأمر في حالات الاجازة التي تعد احدى حقوق الموظف (15)، ويلاحظ أن ديمومة العمل بموجب التشريع العراقي تتحقق من خلال ورود الوظيفة في الملاك الدائم للمرفق العام  (16).

2- أن يكون العمل في خدمة مرفق عام:

يشترط كذلك لاعتبار الشخص موظفا عاما أن يقوم بالعمل في خدمة مرفق عام تتولى ادارته سلطة ادارية، مركزية كانت هذه السلطة أو لا مركزية (17). والمرفق العام هو (هو كل مشروع ذي نفع عام يستهدف المصلحة العامة ويتولى الشخص المعنوي العام ادارته مستخدمة وسائل القانون العام ولا يخضع للقانون الخاص)(18) فالمساهمة في خدمة مرفق عام تعد من العناصر المهمة في تحديد صفة الموظف العام، لذلك ، نجد أن الفقه والقضاء اعتمد على هذا الأمر بصورة كبيرة لتحديد من يعد موظفا عاما  (19).

3- أن يعين الشخص من جهة تملك سلطة التعيين قانونا:

يعد التعيين في الوظيفة العامة عنصرا مهما من العناصر التي يجب توافرها في الموظف العام، ويجب أن يصدر التعيين من السلطة المختصة قانونا بذلك (20) ذلك أن الشخص الذي يقحم نفسه بأداء عمل معين يعد غاصبة له ولا يمكن اعتباره موظفة عاما، كذلك لا يمكن اعتبار من صدر قرارا خاطئة بتعيينه موظفا عاما الا إذا خضع لنظرية الموظف الفعلي) (21) . لم يصدر قرار بتعيينه أساسا، أو كان تعيينه قد جرى بصورة معيبة، أو تولي مباشرة العمل الوظيفي رغم بلوغه سن التقاعد أو رغم استقالته أو عزله من الوظيفة(22)، لذلك فأن ما يقوم به الموظف الفعلي من أعمال تعد باطلة بالنسبة للقانون الإداري كونها غير مستندة إلى اساس قانوني سليم، ومع ذلك فقد اقر الفقه والقضاء الإداري بسلامة تلك الأعمال في بعض الحالات استنادا إلى اسس مختلفة، ففي الظروف العادية تم ارجاع ذلك إلى الوضع الظاهر وحماية حقوق الآخرين الذين تعاملوا معه بحسن نية دون أن يعلموا ببطلان تعيينه ذلك أنه من غير المقبول مطالبة الأفراد بالتأكد من صحة تعيين الموظفين العموميين قبل أن يتعاملوا معهم (23) .

أما في الظروف غير العادية (الاستثنائية) كحالة حدوث حرب أو فيضان أو غيرها فقد يتولى الشخص مزاولة الوظيفة العامة في الوقت الذي لم يصدر قرار بتعيينه ومن دون أن يكون له الحق في مزاولتها، وذلك بسبب عدم قدرة الموظفين الشرعيين من مباشرة اختصاصاتهم بسبب الظروف غير العادية، وقد اقر الفقه والقضاء الإداريين شرعية أعمال مثل هذا الشخص باعتباره موظفة فعلية استنادا إلى مبدأ ضرورة سير المرافق العامة بانتظام واطراد طالما أن الغرض من ذلك هو تحقيق المصلحة العامة والمحافظة على النظام في مثل تلك الظروف (24).

أما في المجال الجنائي فقد ذهب البعض إلى أن الموظف الفعلي بعد بحكم الموظفين العموميين، طالما أن المشرع الجنائي وفي الجرائم التي يرتكبها الموظفون العموميون فرض العقاب حماية للسير الطبيعي للنشاط العام، وبما أن الموظف الفعلي يباشر نشاطه ادارية تترتب عليه اثار قانونية فلابد من مساواته بالموظف العام في الوقت الذي يعتمد فيه المشرع الجنائي على جوهر مباشرة العمل الوظيفي اكثر من اهتمامه بالشروط والأوضاع التي يتطلبها القانون الإداري (25).

______________

1- أنظر د. محمد علي جواد، مبادئ القانون الإداري، الجامعة المستنصرية، سنة 2002، ص 93و د. ماهر صالح علاوي الجبوري، القانون الإداري، وزارة التعليم العالي والبحث العلمي، جامعة الموصل، سنة 1989، ص 198.  

2- أنظر د. علي محمد بدير و د. عصام عبد الوهاب البرزنجي و د. مهدي ياسين السلامي، مبادئ واحكام القانون الاداري، وزارة التعليم العالي والبحث العلمي، جامعة بغداد، سنة 1993، ص 292

3-  أنظر د. شاب توما منصور، القانون الاداري، الكتاب الثاني، الطبعة الأولى، سنة 1980، ص 272 .

4- قرار رقم 70 / 961 في  1961/6/10 ، منشور في مجلة التدوين القانوني، عدد 2 لسنة 1962 ص 53 و 102.  

5- أنظر د. علي محمد بدير و د. عصام عبد الوهاب البرزنجي و د. مهدي ياسين السلامي، المرجع السابق، ص 293.

6- أنظر د. علي محمد بدير و د. عصام عبد الوهاب البرزنجي و د. مهدي پاسين السلامي، المرجع السابق، ص 294.

7- قرار رقم 59/96 في 1959/5/6 ، مجلة التدوين القانوني، س 1، العدد/31962، ص126۔ 127

8- حسم المشرع العراقي مسالة المستخدمين بقرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم 518 في 1973/6/24 الذي قضي بمنع تعيين أي مستخدم في دوائر الدولة، أما الموجودين منهم في الخدمة فقد قضى المجلس المذكور بقراره المرقم 91 لسنة 1976بنقل من يحمل الشهادة الابتدائية الى موظف ومن لا يحمل هذه الشهادة الى عامل، كما وعالج المجلس المذكور بقراره المرقم (1180 في  1976/11/6 مسألة فئة الأجراء، بعد ذلك اتت المعالجة بصورة نهائية بالقرار رقم 150 لسنة 1987 الذي قضى بتحويل العمال الى موظفين، ليصبح بذلك كل من يعمل في خدمة المرافق العامة في الدولة موظفا عاما. راجع د. علي محمد بدير و د. عصام عبد الوهاب البرزنجي و د. مهدي ياسين السلامي، المرجع السابق، ص288 .

9-  أنظر د. غازي فيصل مهدي، شرح قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم 14 لسنة 1991، مطبعة العزة، بغداد سنة 2001، ص 5 .

10- أنظر د. شاب توما منصور، المرجع السابق، ص277  .

11- أنظر د. ماهر صالح علاوي الجبوري، القانون الإداري، وزارة التعليم العالي والبحث العلمي، جامعة الموصل، سنة 1989، ص 200  .

12- أنظر د. علي محمد بدير و د. عصام عبد الوهاب البرزنجي و د. مهدي ياسين السلامي، المرجع السابق، ص 294  .

13- أنظر د. شاب توما منصور، القانون الاداري، الكتاب الثاني، الطبعة الأولى، سنة 1980 ، ص 273

14-  أنظر د. شاب توما منصور، المرجع السابق ، ص 274 .

15- أنظر د. علي محمد بدير ود. عصام عبد الوهاب البرزنجي و د، مهدي ياسين السلامي، المرجع السابق، ص 295 .

16- أنظر د. شاب توما منصور، المرجع السابق، ص 275  .

17- أنظر د. حسين حمودة المهدوي، شرح احكام الوظيفة العامة، الطبعة الأولى، المنشاة العامة للنشر والتوزيع والاعلان، لسنة 1986ء ، ص 16.

18- أنظر د. محمد صلاح عبد البديع السيد، النظام القانوني للموظف العام في مصر، الطبعة الأولى، سنة 1996، دار النهضة العربية، سنة 1996 ، ص 12.  

19- حيث قررت محكمة استئناف بغداد بصفتها التمييزية في القرار رقم 1348/جنح/1997 بتاريخ 1997/12/25 ، بأنه لا يمكن تطبيق نص المادة 341 من قانون العقوبات على المتهم عن جريمة سرقة السيارة من ساحة وقوف سيارات المكلف بحراستها وذلك لأنه مستأجر لهذه الساحة  بوصفه مواطنا وليس موظفا وأن عمله في الساحة لا علاقة له بمجال وظيفته حيث يعمل مدرسا في احدى المدارس كما أن الساحة ليست مرفقا عاما تديره الدولة، لذلك تقرر الغاء التهمة الموجهة اليه والافراج عنه، قرار غير منشور.

20- أنظر د، علي محمد بدير و د. عصام عبد الوهاب البرزنجي و د. مهدي ياسين السلامي، مبادئ واحكام القانون الاداري، وزارة التعليم العالي والبحث العلمي، جامعة بغداد، سنة 1993 ، ص 295 .

21- أنظر د. حسين حمودة المهدوي، شرح احكام الوظيفة العامة، الطبعة الأولى، المنشاة العامة للنشر والتوزيع والاعلان، لسنة 1986 ، ص 17.  

22- أنظر د. محمد صلاح عبد البديع السيدة المرجع السابق ، ص 29، وكذلك د. مأمون سلامة، جرائم الموظفين ضد الادارة العامة في ضوء المنهج الغاني ، بحث منشور في مجلة القانون والاقتصاد للبحث في الشؤون القانونية ، العدد الأول، مايس 1969، ص 39 ص172.

23- أنظر د. ادوارد غالي الذهبي، جرائم الموظفين في التشريع الليبي المقارن ، المكتبة الوطنية ، بنغازي ليبيا ، الطبعة الأولى ، سنة 1975، ص14.

24-  أنظر د. أحمد عبد اللطيف ، جرائم الأموال العامة ، دار النهضة العربية ، سنة 2002، ص 274 .

25- أنظر د. مأمون سلامة، جرائم الموظفين ضد الادارة العامة في ضوء المنهج الغاني ، بحث منشور في مجلة القانون والاقتصاد للبحث في الشؤون القانونية ، العدد الأول، مایس 1969 ، ص 173